اجرای قوانین در شرایط استثنایی معمولا با خطر همراه است و خطر در این حالات در مقایسه با خطر در شرایط عادی از کمیت و کیفیت بالاتری برخوردار است. زیرا در شرایط غیر عادی، مجریان احاطه و دقت و رعایت کمتری از خود نشان می دهند. مسئولیت اداری در برابر شرایط غیرعادی، ناگزیر باید بر اساس امکان تفسیر شود و در دادرسی، خطر به عنوان عذر رافع مسئولیت شناخته شود. اما این در صورتی است که نکات زیر در تخلفات در شرایط غیرعادی، احراز شود :
الف - وجود یکی از شرایط غیرعادی که اجرای قانون را مورد تهدید قرار دهد و اعمال اضطراری را در تخلف از قانون تجویز کند؛
ب - ناتوانی مقامات اداری در مواجهه با شرایط غیر عادی و نیافتن راه حل قانونی در مقابله با خطر؛
ج - ضروری بودن اعمال استثنایی خلاف قانون، به گونه‌ای که در تخلف از قانون به مقدار ضروری و لازم اکتفا شده باشد.
با تحقق این شرایط می توان اعمال استثنایی مدیران و کارگزاران را (هر چند مخالف قانون باشد) مانند اعمال عادی و براساس قانون، مشروع شمرد، چنان که گاه در قانون اساسی برای رؤسای کشورها در شرایط بحرانی اختیارات ویژه ای منظور می شود. در اصل ۱۱۲ قانون اساسی جمهوری اسلامی نهاد مجمع تشخیص مصلحت برای تصمیم گیری در معضلات و شرایط غیرعادی پیش بینی شده است.
اختیارات تقدیری در مسئولیتهای اجرایی
مسئولیت‌ها در قانون به دو صورت تعریف می شوند: نخست انجام مسئولیتهای قانونی با شروط و کیفیت اجرایی خاص که قانونگذار تعیین می کند. در حقیقت در این صورت قانون، هم اصل مسئولیت و هم شیوه اجرای آن را مشخص می کند؛ دوم: بیان مسئولیت بدون آن که شرط و با کیفیت اجرایی خاص برای آن منظور شود. در این صورت مجریان در نحوه انجام مسئولیت قانونی دارای اختیار انتخاب نحوه اجرا هستند. این نوع اختیارات تقدیری در حقیقت زاویه خاصی را برای دخالت اراده مجری در مشروعیت قانون باز می کند و به او این امکان را میدهد که قانون را به دلخواه خود اجرا کند و نوعی خود کامگی را در برابر قانون مشروعیت ببخشد.مشروعیت ناشی از اختیارات تقدیری را باید نوعی استثنا از مشروعیت قانون تلقی کرد زیرا سکوت قانون را نمی توان دانست تا از این رهگذر بتوان اختیارات تقدیری را همچون قانون در حوزه مشروعیت قانون به شمار آورد. اما همه موارد اختیارات تقدیری یکسان نیستند، در مواردی که در متن قانون چنین اختیارات پیش بینی می شود و به مجریان به صراحت اجازه اتخاذ رویه‌های مختلف داده می شود، بی گمان این گونه اختیارات خود قانونی بوده و مشمول مشروعیت ناشی از قانون هستند.
مشروعیت ناشی از اختیارات تقدیری به مواردی اختصاص دارد که این اختیارات از سکوت یا فقدان قانون ناشی شده باشد و اغلب قوانین، قادر به منظور کردن همه حالات و شرایط نیستند و از سوی دیگر رعایت آزادی های فردی و لحاظ تخصص‌های مدیران در کامل تر اجرا کردن قانون ایجاب می کند که قانونگذار اختیارات تقدیری را مدنظر قرار داده و به طور غیرمستقیم به آن مشروعیت ببخشد.
بی گمان این اختیارات، نامحدود نیستند اما در هر حال از حوزه مشروعیت قانون هم خارج و دارای مشروعیت خاص خود خواهند بود. این نوع تصمیماتی که بر اساس اختیارات تقدیری اتخاذ می شود، با وجود این که در قانون پیش بینی نشده، اما به لحاظ این که از قانون نیز تخلفی نشده، غیرقانونی محسوب نمی شوند. برای روشن شدن موارد مشروعیت اختیارات تقدیری باید خلأهای قانونی را در جنبه‌های زیر بررسی کرد.
الف - مسئولیتهای اختصاصی: بی گمان سکوت یا فقدان قانون به معنای توسعه مسئولیتهای اختصاصی سازمان ها نیست، زیرا مسئولیتهای سازمان ها اغلب در متن قانون پیش بینی می شود و نمی توان آنها را توسعه داد؛
ب - اختیارات شکلی: هر چند مسئولان در اجرای مقررات اداری موظفند شکل خاصی را که قانون معین کرده رعایت کنند، اما قوانین، کمتر به مسائل شکلی می پردازند و از اینرو اختیارات تقدیری در مسائل شکلی قانون ها و مقررات بیشتر دیده می شود؛
ج - رعایت اهداف: اهداف از دو نظر محدود کننده اختیارات تقدیری محسوب می شوند، نخست اهدافی که قانون ها و مقررات اداری از آنها پیروی می کنند و اهدافی که قانونگذار را به وضع این قوانین و مقررات واداشته است. بی گمان مسئولان اداری در استفاده از اختیارات تقدیری موظفند این اهداف را منظور بدارند؛ دوم: اهدافی که باید در تصمیمات اداری در چارچوب اختیارات تقدیری منظور شود. زیرا مقامات اداری در تصمیم گیری‌های خود به هر حال باید مصالح عمومی جامعه و بهبود وضع اداری را در نظر داشته باشند و این اهداف خود عامل محدود کننده اختیارات تقدیری محسوب می شوند؛
د- انگیزه تصمیم گیری: استفاده از اختیارات تقدیری به طور معمول از انگیزه‌هایی سرچشمه می گیرد که این انگیزه‌ها در عمل، استفاده از اختیارات تقدیری را در قالب تصمیمات خاص اداری شکل می دهند. این انگیزه‌ها خود به نوعی محدود کننده اند و اختیارات تقدیری را شکل می دهند و عملی مشابه آنچه را که در قاعدة: «الضرورات تقدر بقدرها» منظور شده، انجام خواهند داد؛
هـ - مورد: منظور از مورد، موضوع قانونی است که از آن اختیارات تقدیری به دست می آید و یا موضوع تصمیم گیری است که از اختیارات تقدیری ناشی می شود. به هر حال خصوصیت مورد، می تواند در استفاده از اختیارات تقدیری محدودیت ایجاد کرده و آن را از حالت: به هر شکل و به هر صورت خارج کند.
عوامل محدود کننده اختیارات اداری تقدیری را در قالب یک مثال بررسی می کنیم: اعطای مرخصی و یا تصمیم گیری در ارتقای کارمند از مسئولیتهای مدیران محسوب می شود و قانون، ترتیب آن را بیان کرده است.
نخست: اختیارات مدیر در اعطای مرخصی و یا اعطای یک درجه ارتقای به کارمندان قابل توسعه به اعطای حقوق و مزایای بیشتر به کارمند نیست و از قانون اعطای مرخصی و یا یک درجه ارتقای نمی توان اختیارات تقدیری برای اعطای مزایای دیگر استفاده کرد؛
دوم: اگر در قوانین مربوط، شکل خاصی پیش بینی نشده باشد، مدیران می توانند اختیارات خود را در این دو مثال به شکل‌های مختلف اعمال کنند. اما اگر اعطای مرخصی، به شکل خاصی در قانون پیش بینی شده باشد، مانند این که به طور حتم باید مرخصیها به صورت کتبی اعطا شوند، بیشک اختیارات تقدیری برای اعطای مرخصی شفاهی منتفی خواهد بود؛
سوم: اگر قانونگذار در اعطای مرخصی و یا ارتقا، هدف خاصی را منظور کرده و به خاطر مشکلات زندگی خصوصی کارمند، مرخصی را تجویز کرده و به منظور تشویق کارمندان به احراز مسئولیتهای بالاتر، ارتقا را در نظر گرفته باشد، بی گمان مدیران باید در تصمیم گیری‌های خود این اهداف را مدنظر قرار دهند و نمی توانند به هر شکل و به هر صورت فرض مرخصی اعطا کنند. همچنین تصمیم گیری‌های اداری اغلب دارای هدف خاصی است و از آن جمله مصالح عمومی جامعه و یا وضعیت مطلوب سازمان که در نحوه تصمیم گیری مدیران اثر دارد و استفاده از اختیارات تقدیری را محدود می کند؛
چهارم: انگیزه در اعطای مرخصی و ارتقا چیست؟ انگیزه اگر اعطای حق کارمند باشد و یا استثمار کارمند و یا خود محوری مدیرو نظایر آنها؛ بی گمان در نحوه عمل مدیران اثرات متفاوت به جای می گذارد و تصمیم گیری در اعطای مرخصی و یا ارتقا نمی تواند به هر شکل و به هر صورت انجام پذیرد و اختیارات تقدیری در این موارد به انگیزه‌های صحیح و منطقی محدود می شوند. برای مثال اعطای مرخصی به شکل استثمار گونه و یا به صورت موهن، مشروعیت ندارد.
پنجم: سبب و مورد مرخصی یا ارتقا، خود مقتضیاتی دارد که قابل توسعه از راه اعمال اختیارات تقدیری نیست، برای مثال مدیران نمی توانند با اعطای مرخصی، مزایای دیگری برای کارمند و یا خانواده او در نظر بگیرند و یا کارمند را به قبول مرخصی وادار کنند. ماهیت مرخصی، ترخیص و ارفاق در حق کارمند است و با اجبار سازگار نیست. همچنین در صورت عدم صلاحیت کارمند برای ارتقا می توان از ارتقای وی ممانعت به عمل آورد.
به هر حال استفاده از اختیارات تقدیری نباید به معنای امکان قانون شکنی تفسیر شود و باید تصمیماتی که بر این اساس گرفته می شود، با مشروعیت قانونی همراه باشد.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص313-310، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389