آیا در نظام اداری هم نوع دیگری از مسئولیت با عنوان مسئولیت اداری وجود دارد به نحوی که با مسئولیت مدنی یا جزایی و یا سیاسی مفهوم متفاوتی داشته باشد؟ و اگر جواب این پرسش مثبت است، آثار این نوع مسئولیت چیست؟
مسئولیت اداری
بی گمان مسئله مسئولیت اداری ریشه در مشروعیت اداری دارد و در صورتی که اقدامات و تصمیمات اداری مشروعیت نداشته باشد، بدون تردید کارمندی که مرتکب چنین اعمال و رفتاری شده، مسئول شناخته می شود و می توان به لحاظ نوع عمل خلاف قانون که اداری است و آثار آن که بیشتر اداری خواهدبود این مسئولیت را چون از عمل اداری ناشی شده، اداری نامید. اما اگر اقدامات انجام شده در حوزه اداری مشروعیت داشته باشد و با وجود این موجب خسارت شود، آیا کارمند در مقابل رفتار قانونی خود که منجر به خسارت شده مسئول است یا نه؟برای رسیدن به پاسخ دقیق می توان پرسش اخیر را هم در دو صورت زیر مطرح کرد: نخست: صدور اقدامات اداری زیان آور از روی قصد و عمد و با توجه به پیامدهای آن (تقصیر). دوم: انجام اعمال قانونی بدون توجه به پیامدها و زیان های ناشی از آن (قصور).
به این ترتیب مسئولیت اداری ممکن است در سه صورت مطرح و قابل بحث باشد:
1- نسبت به اعمال غیرقانونی و آثار زیان بار آن اعمال در دستگاه‌های اداری؛
۲- نسبت به آثار زیانبار عمدی اعمال قانونی دستگاه‌های اداری؛
٣- نسبت به آثار زیانبار غیر عمدی اعمال قانونی دستگاه‌های اداری؛
بی گمان اقدامات غیرقانونی از آنجا که فاقد مشروعیت هستند، مسئولیت آور خواهند بود و هم به لحاظ نفس عمل غیرقانونی و هم به لحاظ ضرر و زیان ناشی از آن، قابل تعقیب قضایی هستند و این اقدامات از طرف هر نهادی که صورت بگیرد نمی تواند مصونیت داشته باشد، حتی سنت مبرا بودن شاه از مسئولیت که در رژیم‌های سلطنتی مانند انگلستان ریشه تاریخی دارد، چنانکه در مواردی شاه به علت اقدامات غیرقانونی محکوم به مرگ شده و حکم اعدام اجرا شده است. تمامی نهادها نسبت به اقدامات غیرقانونی خود مسئول بوده و به جز مسئولیت سیاسی، باید خسارت های مادی و معنوی ناشی از اقدامات غیرقانونی خود را جبران کنند. مگر آن که رابطه اعمال نهادها با ضرر و زیان به گونه‌ای باشد که نتوان ضرر و زیان را به اعمال نهاد نسبت داد.
همچنین در خصوص اقدامات قانونی نهادهای دولتی که از روی علم و عمد به ضرر و زیان نسبت به افراد می انجامد و در حقیقت ضرر و زیان حاصل شده ناشی از عمل غیر قانونی نبوده بلکه از شیوه اجرایی قانون نشأت گرفته، باید این نوع اقدامات را موجب مسئولیت دولت، نهاد و مأمور مربوط دانست.
عمده بحث‌های آتی به نوع سوم اختصاص دارد که ضرر و زیان ناشی از اقدامات نهادهای دولتی از روی عمد نبوده و طبیعت امر قانونی، چنین ضرر و زیان هایی را ایجاب می کرده است.
مسئولیت گاه به طور مطلق و بدون ملاحظه متعلق آن و گاه به صورت مضاف و متعلق به اموری چون مدنی، جزایی، سیاسی و اداری به کار می رود که در همه جا دارای معنای واحدی است که به تناسب مورد، مفاهیم دیگری بر آن افزوده می شود.
مسئولیت در عرف حقوق ایران اغلب به جای کلمه «ضمان» فقهی به کار می رود و اما با توجه به تعریف و موارد کاربرد آن معلوم می شود که واژه مسئولیت در مقایسه با تعریف فقهى ضمان از محدودیت برخوردار است و برای مثال در مواردی چون ضمان عقدی و ضمان معاوضى، واژه مسئولیت به کار نمی رود.
به هر حال مسئولیت عبارت از نوعی رابطه حقوقی است که از فعل یا ترک فعل زیان آور ناشی می شود و بر اثر آن، مسئول، موظف به پرداخت خسارت ناشی از ضرر و زیان و یا مستحق کیفر و عواقب پیش بینی شده دیگر می شود.
مسئولیت با تحمل و ادای آثار آن یعنی پرداخت خسارت و اجرای کیفر و پذیرفتن سایر تبعات و پیامدها برطرف می شود. بنابراین، مسئولیت از عمل یا ترک عمل خاصی به وجود می آید و بر اثر عوامل خاصی از میان می رود که در فقه به «موجبات ضمان» و «مسقطات ضمان» و در حقوق به عوامل مسئولید رافع مسئولیت» تعبیر می شود.
عنصر اصلی و مشترک مسئولیت، اضرار است که از فعل و یا ترک فعل شخص مسئول به طور مستقیم (مباشر) و یا به طور غیر مستقیم (سبب)، ناشی می شود. برخی «عدوان» و سوء نیت را هم عنصر مشترک در مسئولیتهای مدنی و کیفری دانسته اند. اما این عنصر تنها در تحقق مسئولیت کیفری ضرورت دارد و در سایر مسئولیتهای مدنی و سیاسی عنصر لازم محسوب نمی شود و در صورت اشتباه و عدم سوء نیت هم اگر از فعل یا ترک فعل کسی، زیانی مالی یا سیاسی متوجه دیگری شد، مرتکب آن، مسئول شناخته می شود. می توان گفت که عنصر مشترک در مسئولیت، وجود ضمانت اجرا است و اگر مسئولیتی فاقد ضمانت اجرای قانونی و شرعی باشد اغلب از آن به مسئولیت اخلاقی تعبیر می شود. مانند زیان هایی که از فعل مباح و یا ترک مباح بدون عمد و قصد و تسبیت به وجود می آید که در قانون و شرع، اثری بر آن پیش بینی نشده باشد. اما اگر دقت بیشتری مبذول شود معلوم خواهد شد که مسئولیت اخلاقی از این قبیل، اصولا مصداق مسئولیت محسوب نمی شود، زیرا فقدان ضمانت اجرا به معنای عدم مسئولیت است و نمی توان موردی را فرض کرد که در آن، به لحاظ قانون یا شرع مسئولیت صادق باشد، ولی ضمانت اجرایی بر آن دیده نشده باشد.
بنابراین، تعریف مسئولیت اخلاقی به هرگونه مسئولیتی که ضمانت اجرای قانونی و شرعی یا عرفی نداشته باشد، نادرست است. زیرا مصداق چنین تعریفی از موضوع مسئولیت خارج خواهد بود. چنان که مثال آوردن برای مسئولیت اخلاقی به «کلکم راع و کلکم مسئول عن رعیته» هم صحیح نیست، زیرا مسئولیت مورد حدیث نبوی (صلی الله علیه و آله و سلم) دارای ضمانت اجرا است و اشاره به مسئولیت ناشی از فعل یا ترک موضوع امر به معروف و نهی از منکر دارد.
عنصر مشترک دیگر در تحقق مسئولیت، وجود آثار الزام آوری است که در قانون یا شرع برای فعل یا ترک فعل زیان آور، پیش بینی شده است و بر اثر نوع این آثار و قلمروی آن، مسئولیت‌ها تقسیم و متنوع می شوند. مسئولیت به لحاظ آثاری که برای فعل یا ترک زیان آور در حوزه حقوق مدنی پیش بینی شده به نام مسئولیت مدنی و از نظر آثاری که در حوزه حقوق جزا دیده شده، به نام مسئولیت جزایی و به لحاظ آثاری که در حوزه حقوق بین الملل آمده، به نام مسئولیت بین المللی و همچنین به لحاظ آثاری که در حقوق اداری رؤیت شده، مسئولیت اداری نامیده میشود.
به مسئولیتهای اداری، مسئولیت انضباطی و انتظامی هم گفته می شود، تا با مسئولیتهای ناشی از جرایم عمومی، متفاوت باشد. اصطلاح دوم بیشتر در نظام‌های وحدت قضایی که دارای دستگاه قضایی یکپارچه اند و هیأت های ویژه ای در دستگاه‌های اداری، مسئولیت رسیدگی به تخلفات اداری را دارند، استفاده می شود زیرا تخلفات مورد رسیدگی این هیأت ها تنها جنبه انضباطی و انتظامی دارد و از قلمروی جرایم عمومی خارج است.
بنابراین، می توان مسئولیت اداری را چنین تعریف کرد: «رابطه حقوقی خاص که از فعل یا ترک فعل اداری و یا از فعل و ترک فعل کارمند به صورت غیرقانونی و یا زیان آور ناشی می شود و می توان به تعهد ناشی از مسئولیت اداری «ضمان اداری» هم اطلاق کرد. رکن اصلی مسئولیت اداری، تحقق ضرر و زیان و انتساب آن به فاعل مرتکب است. عناصر تحقق ضرر و زیان را می توان در موارد زیر خلاصه کرد:
1- ضرر باید تحقق عینی و قطعی داشته باشد و ضرر محتمل در ایجاد و مسئولیت اداری کافی نیست و همچنین ضرر تقدیری، نمی تواند موجب مسئولیت شود، کارمندی ادعا می کند که اگر در شغل قبلی خود ابقا میشد، در اندک مدتی به مقام و درآمد مورد نظر وی می رسید و یا شهروندی ادعا می کند که اگر فلان اداره معاملات خود را با وی ادامه می داد، صاحب سود کلان میشد چنین ضررهای تقدیری نمی تواند ملاک مسئولیت قرار گیرد؛
۲- ضرر باید دارای صفت خاص باشد به این معنی که اگر ضرر حاصل از اقدامات اداری دامنگیر اکثر مردم و یا جمع زیادی از شهروندان و یا کارمندان شده باشد قابل استناد در اثبات مسئولیت نیست مانند اقدامات پلیس راهنمایی و رانندگی که احیانا منجر به تقلیل رفت و آمد در بعضی از معابر و در نتیجه موجب ضرر و زیان پیشه وران آن می گردد.
۳- ضرر باید بر اساس یک حق مشروع باشد، به این معنا که ضرر و زیان از راه از دست دادن حق مشروع به وجود آید و اما اگر ضرر بر مبنای حق مشروعی نباشد، مانند ضرری که شخص از راه از دست دادن دوست خود می بیند، نمی تواند اساس مسئولیت و موجب ادای غرامت شود؛
4- ضرر باید قابل اندازه گیری و ارزیابی باشد، اما زیان های غیر قابل اندازه گیری مانند اندوه و آلام حاصل از فقدان شخص یا چیزی و یا اهانت که صرفنظر از بعد جزایی، قابل ارزیابی مادی نیست، از موضوع مسئولیت اداری خارج است و این به معنا نفی ضرر معنوی نیست، زیرا ضررهای معنوی قابل اندازه گیری که دارای مقیاس مشخص است می تواند مبنای مسئولیت قرار گیرد. مانند جنون حاصل از سقوط هواپیما.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص 319-315، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389