پیشگفتار
ویژگی بنیادی انقلاب اسلامی ایران نسبت به دیگر نهضت های ایران در سده اخیر، مکتبی و اسلامی بودن آن است. ملت مسلمان ایران پس از گذر از نهضت ضد استبدادی مشروطه و نهضت ضد استعماری ملی شدن نفت به این تجربه گرانبها دست یافت که علت اساسی عدم موفقیت این نهضت ها، اسلامی نبودن مبارزات بوده است؛ اگرچه در نهضت های اخیر، خط فکری اسلامی و رهبری روحانیت مبارز سهم اصلی را بر عهده داشته است، ولی به دلیل دور شدن این مبارزات از مواضع اصیل اسلامی، این جنبش ها به سرعت به رکود کشانده شد.ملت ما در جریان انقلاب اسلامی از غبارها و زنگارهای طاغوتی زدوده شد و از آمیزه های فکری بیگانه خود را پاک نمود و به مواضع فکری اصیل اسلامی بازگشت و بر آن شده است که با موازین اسلامی، جامعه نمونه خود را شکل دهد.
در نظام جمهوری اسلامی بر اساس تلقی مکتبی، صالحان و مؤمنان عهده دار حکومت و اداره مملکت میگردند. (وَ لَقَدْ کَتَبْنَا فِی الزَّبُورِ مِنْ بَعْدِ الذِّکْرِ أَنَّ الْأَرْضَ یَرِثُهَا عِبَادِیَ الصَّالِحُونَ) (1) (وَعَدَ اللَّهُ الَّذِینَ آمَنُوا مِنْکُمْ وَعَمِلُوا الصَّالِحَاتِ لَیَسْتَخْلِفَنَّهُمْ فِی الْأَرْضِ کَمَا اسْتَخْلَفَ الَّذِینَ مِنْ قَبْلِهِمْ وَلَیُمَکِّنَنَّ لَهُمْ دِینَهُمُ الَّذِی ارْتَضَى لَهُمْ وَلَیُبَدِّلَنَّهُمْ مِنْ بَعْدِ خَوْفِهِمْ أَمْنًا)(2) و قانونگذاری که میین ضوابط مدیریت اجتماعی است بر مدار قرآن و سنت جریان می یابد. بنابراین نظارت دقیق و جدی از ناحیه اسلام شناسان عادل و پرهیزکار و متعهد امری محتوم و ضروری است. (3)
جمهوری اسلامی به معنای مردم سالاری دینی است که در گفتار مقام معظم رهبری هم آمده است. اصطلاح جمهوری در فلسفه سیاسی، مفهوم معین و مشخصی ندارد. نظام حکومتی در آمریکا، فرانسه و بسیاری از کشورها جمهوری است، حتی شوروی سابق که رژیم سوسیالیستی داشت خود را جمهوری می خواند و مناطق تابع آن به عنوان جمهوری های شوروی خوانده می شد و اکنون که آن کشورها آزاد شده و خودمختارند باز جمهوری های جدید به شمار می آیند، با این که هر یک از این کشورها با دیگری از جهات گوناگون تفاوت دارد.
بنابراین نباید گمان کرد که واژه جمهوری، دقیقا شکل خاصی از حکومت است تا نظام اسلامی ما که جمهوری است همان شکل را تقلید کند. مردم مسلمان ایران به رهبری امام خمینی نظامی را جایگزین رژیم پیشین طاغوتی کردند که شکل و خصوصیات آن همخوان با موازین اسلامی و دیدگاه های دینی درباره حکومت است. از این رو باید ارزش ها و احکام اسلامی مبنای عمل مسئولان نظام باشد نه این که «جمهوری» بودن نظام به معنای «غیردینی» بودن آن قلمداد گردد و «جمهوریت» سوژه و بهانه ای برای تقابل با «اسلامیت» نظام گردد. متأسفانه در برخی از نوشته ها آن چنان روی «جمهوریت» نظام تکیه می گردد که گویی انقلاب مردم ما انقلاب جمهوری بوده است، نه انقلاب اسلامی!
منظور از جمهوری اسلامی و مردم سالاری دینی این نیست که هر کس را که مردم خواستند می توانند به حکومت گمارند، چنان که به این معنا نیست که هر قانونی را مردم وضع کنند معتبر و لازم الاجرا است و باید محترم شناخته شود. چنین مفهومی از جمهوری و مردم سالاری قطعا با دین سازگار نیست؛ زیرا در نظر دین اسلام حق حاکمیت و تشریع مختص به خدای تعالی است.
(إِنِ الْحُکْمُ إِلَّا لِلَّهِ )(4)
(مَا لَکُمْ مِنْ دُونِ اللَّهِ مِنْ وَلِیٍّ)(5)
(أَلَا لَهُ الْخَلْقُ وَالْأَمْرُ تَبَارَکَ اللَّهُ رَبُّ الْعَالَمِینَ) (6)
(قُلِ اللَّهُمَّ مَالِکَ الْمُلْکِ تُؤْتِی الْمُلْکَ مَنْ تَشَاءُ وَ تَنْزِعُ الْمُلْکَ مِمَّنْ تَشَاءُ وَ تُعِزُّ مَنْ تَشَاءُ وَ تُذِلُّ مَنْ تَشَاءُ بِیَدِکَ الْخَیْرُ إِنَّکَ عَلَى کُلِّ شَیْءٍ قَدِیرٌ)(7)
در نگاه اسلام عبودیت پروردگار و اطاعت از او عالی ترین درجه کمال و باعث تأمین سعادت دنیوی و اخروی است. مردم سالاری دینی و جمهوری اسلامی به این معنا است که مردم در چارچوب احکام الهی و ضوابط شرعی در سرنوشت خویش مؤثر و صاحب نقش باشند «میزان، رأی ملت است»، تا زمانی که از قوانین و ضوابط الهی خارج نشوند و با مبانی شرعی مخالفتی نداشته باشند.
(وَمَا کَانَ لِمُؤْمِنٍ وَ لَا مُؤْمِنَةٍ إِذَا قَضَى اللَّهُ وَ رَسُولُهُ أَمْرًا أَنْ یَکُونَ لَهُمُ الْخِیَرَةُ مِنْ أَمْرِهِمْ وَ مَنْ یَعْصِ اللَّهَ وَ رَسُولَهُ فَقَدْ ضَلَّ ضَلَالًا مُبِینًا) (8) به همین دلیل در اصل چهارم در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران از یک طرف به متکی بودن قوانین و مقررات بر اساس اسلام و موازین اسلامی اشاره می شود تا آنجا که بر حاکم بودن این اصل بر اطلاق و عموم همه اصول قانون اساسی تصریح شده است، و در اصل پنجم بر ولایت و امامت فقیه عادل و باتقوا و آگاه به زمان و شجاع و مدیر و مدبر در عصر غیبت تأکید شده است و از طرف دیگر در اصل ششم بر اتکای اداره امور کشور بر آرای عمومی در انتخابات به صراحت سخن به میان آمده است.
نهاد شورای نگهبان
یکی از ارکان قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران که نقش بسیار حساس و کلیدی در پاسداری از «سلامت» و «جمهوریت» نظام دارد، نهاد مقدس «شورای نگهبان» است که دارای وظایف و اختیارات بسیار مهم و تعیین کننده است. در این قانون شورای نگهبان هم مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی و هم مرجع تشخیص مغایرت و عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با اسلام و قانون اساسی و هم متولی نظارت بر انتخابات شناخته شده است. آنچه که در این نوشتار مورد بحث و بررسی قرار گرفته است، مسئولیت سوم یعنی «عهده داری نظارت بر انتخابات» است.در اصل ۹۹ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران آمده است: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه پرسی را بر عهده دارد.» مسأله ای که مدت هاست در محافل و مجامع سیاسی و حقوقی مطرح است، این است که منظور قانونگذار از این نظارت چیست و کدام معنا از نظارت در اینجا مورد نظر است؟
بر اساس اصل ۹۸ قانون اساسی، تفسیر قانون اساسی بر عهده شورای نگهبان است: «تفسیر قانون اساسی به عهده شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.» شورای نگهبان تفسیر خود را نسبت به نظارت در اصل ۹۹ به این صورت اعلام کرده است: « نظارت مذکور در اصل ۹۹ قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می شود.»
بر این اساس، نظارت در اصل ۹۹ نظارتی است عام و مطلق که شامل همه مراحل انتخابات از ابتدا تا انتهای آن می شود و اختصاص به زمان برگزاری انتخابات ندراد، بلکه شامل تعیین زمان برگزاری و ثبت نام نامزدها و تشخیص صلاحیت و رد تأیید آنها و نیز انجام رأی گیری و تشخیص صحت و عدم صحت آن و اعلام صحت و ابطال آن در برخی از حوزه های انتخابیه می شود.
همچنین بر اساس تفسیر شورای نگهبان نظارت در اصل ۹۹ قانون نظارت استصوابی است، نه استطلاعی. نظارت استصوابی آن است که مجری نمی تواند کاری را بدون نظر و اجازه و تصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد و اگر کاری را بدون تصویب و صلاح دید ناظر انجام دهد، صحیح و نافذ نیست. بر این اساس ناظر میتواند در مورد صلاحیت افراد و نیز صحت و سقم انتخابات نظر قطعی و نهایی را بدهد. اما نظارت استطلاعی، آن است که ناظر تنها حق دارد از فعل مجری اطلاع پیدا کند، اما حق دخالت در کار او را ندارد. عبارت فقهاء از جمله عبارت «تحریرالوسیله» حضرت امام خمینی (رحمه الله) و «عروة الوثقی» آیت الله سید محمد کاظم یزدی (رحمه الله) در تفسیر نظارت استطلاعی و استصوابی، مطابق با همین معنایی است که ذکر شد.
مجلس شورای اسلامی نیز در چهارم مرداد ماه سال ۱۳۷۴ نظارت عام و استصوابی شورای نگهبان بر انتخابات را مورد تصویب قرار داد. بنابراین نظارت استصوابی به صورت قانون عادی نیز در آمده است. میدانیم مجلس شورای اسلامی قانونا حق دارد در همه امور کشوری که مصلحت ببیند قانون تصویب نماید و مصوبه آن در صورتی که به تشخیص شورای نگهبان برخلاف اسلام و قانون اساسی نباشد، قانونی است و رسمیت دارد.
پرسشی که در اینجا مطرح می شود این است که از جنبه حقوقی، تفسیر شورای نگهبان در مورد اصل ۹۹ چه مبنایی دارد؟ چرا نظارت در اصل مزبور منحصر به خود انتخابات به معنای تأیید و عدم صحت انتخابات نباشد؟ چرا نظارت باید به معنای استصوابی باشد، نه استطلاعی؟
پاسخی که شورای نگهبان به پرسش اول داده است این است که در اصل مزبور قیدی برای نظارت نیامده است. قهرا از عموم یا اطلاق نظارت، استظهار می شود که مراد قانونگذار نظارت در تمام مراحل انتخابات است و تخصیص و تقیید آن به برخی از مراحل نیازمند به دلیل و قرینه است که على الفرض مفقود است. آیا ثبت نام کاندیداها و تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت آنها مربوط به انتخابات نیست؟ آیا انتخابات منحصر است به روز انداختن رأى در صندوق ها؟
گذشته از این نگاه به فلسفه و روح قانون مذکور نیز می تواند ما را در فهم معنا و مراد آن، یاری نماید. اگر فلسفه نظارت، دقت در عمل و جلوگیری از احتمال تخلف و اشتباه مجری است، آیا احتمال تخلف و یا اشتباه مجری مختص به روز انداختن رأی در صندوق هاست؟ آیا این احتمال در کیفیت ثبت نام و نیز تشخیص صلاحیت و عدم صلاحیت نامزدها وجود ندارد؟ یقینا این احتمال در مراحل مختلف وجود دارد.
قانونگذار با توجه به اهمیت فوق العاده انتخابات و سرنوشت ساز بودن آن برای بقا و حفظ نظام، وجود ناظر را در آن ضروری دانسته است. البته این انگیزه و فلسفه ایجاب می کند که نظارت بر تمام مراحل انتخابات اعمال شود.
اما پاسخی که به استصوابی بودن نظارت داده شده است این است که هیچ قیدی برای نظارت در قانون اساسی نیامده است. بالطبع نظارت تام و کامل آن قابل استظهار است که همان نظارت استصوابی است. همچنین نظارت حقیقی همان استصوابی است؛ یعنی اصل در نظارت به این است که ناظر حق اظهار نظر و نفی واثبات و تأیید و تکذیب را داشته باشد. به تعبیر دیگر، نظارت حقیقی به این است که رأی و سخن ناظر رسمیت و مقبولیت داشته باشد و مرجع و نهاد دیگری بعد از اظهار رأی و نظر ناظر نتواند به بررسی مجدد بپردازد و پذیرش رأى ناظر بر همگان قطعی باشد.
به تعبیر دیگر نظارت استطلاعی هرچند به تسامح نوعی از نظارت محسوب می شود، اما حقیقتا نظارت نیست، بلکه در حقیقت کار او همانند کار یک تماشاگر و یا گزارشگر است و محدوده حق و اختیار او این است که کیفیت انجام کار که به دست مجری انجام می گیرد را به خود مجری و یا مقام مافوق آن و یا مرجع دیگری گزارش کند، اما خود از اظهارنظر و نفی و اثبات و تأیید و رد خودداری کند و اگر هم در این رابطه نظری داد از اعتبار و نفوذ قانونی برخوردار نباشد.
آنچه که استصوابی بودن نظارت در اصل ۹۹ را تأیید می کند، این است که در اصل مزبور مرجعی که شورای نگهبان باید گزارش خود را به آنجا تقدیم کند مشخص نشده است. همین امر می تواند حاکی از این باشد که مراد قانونگذاری نظارت استصوابی بوده است، نظارتی که خود ناظر مرجع نهایی و تصمیم گیرنده است و رأی و نظر او به عنوان رأی و نظر نهایی محسوب می شود.
استطلاعی نبودن نظارت
شاهد دیگری که می تواند بر استطلاعی نبودن نظارت ارائه داد، اصول دیگر قانون اساسی است. در اصول متعددی در قانون اساسی بحث نظارت به میان آمده است. با کمی دقت روشن می شود که منظور از نظارت در آن اصول، هرگز نظارت استطلاعی نیست. اینک به ذکر چند نمونه از آن می پردازیم:الف: در اصل ۱۱۰ یکی از وظایف و اختیارات رهبری نظارت بر محسن اجرای سیاست های کلی نظام دانسته شده است. ایران می دانیم که نظارت در اینجا استطلاعی نیست، بلکه در هر مورد که رهبری صلاح بداند می تواند دخالت کند و از ادامه روند کار جلوگیری کند. به همین خاطر میتواند هیأتی را جهت بررسی و تحقیق و در نهایت جهت دخالت و امر و نهی مشخص نماید.
ب: در اصل ۱۵۶ قانون اساسی یکی از وظایف قوه قضائیه نظارت بر محسن اجرای قوانین دانسته شده است. معلوم است که نظارت در اینجا نیز صرفا استطلاعی نیست، بلکه می تواند در صورت مشاهده تخلف قانونی، برخورد کند و به همین خاطر در اصل ۷۴ آمده است: «بر اساس حق نظارت قوه قضائیه نسبت به سن جریان امور و اجرای قوانین در دستگاه های اداری، سازمانی به نام سازمان بازرسی کل کشور زیر نظر قوه قضائیه تشکیل می گردد.»
همچنین در اصل ۱۳۴ قانون اساسی آمده است که رئیس جمهور بر کار وزیران نظارت دارد. میدانیم نظارت او بر کار وزیران استطلاعی نیست و می تواند به هر صورت که صلاح دانست امر و نهی نماید و از انجام برخی سیاست ها و تصمیمات در وزارتخانه ها جلوگیری نماید. لذا در ذیل همین اصل آمده است: «رئیس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هیأت وزیران است.»
گذشته از همه اینها صرف نظر از قانون اساسی، قانون عادی مصوب مجلس نیز استصوابی بودن نظارت شورای نگهبان بر انتخابات را به رسمیت شناخته است. یکی از مصوبات نمایندگان مجلس این است:
نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان می باشد. این نظارت، استصوابی، عام و در تمام مراحل و در کلیه امور مربوط به انتخابات جاری است.
جالب این است در سال ۱۳۶۲ که برای اولین بار قانون انتخابات مجلس در مجلس شورای اسلامی تصویب شد، در ماده (۳) این قانون به نظارت عام و فراگیر شورای نگهبان تصریح شده است:(9) «نظارت بر انتخابات مجلس به عهده شورای نگهبان است و این نظارت، عام و در تمام مراحل و در همه امور مربوط به انتخابات جاری است.»
در اینجا هرچند کلمه استصواب نیامده است، اما لحن و سیاق و مضمون به گونه ای است که چنین معنایی را افاده می کند. حال با توجه به این، اگر فرض کسی تفسیر شورای نگهبان را نسبت به اصل ۹۹ نپذیرد، جا دارد به قانون صریح مصوب مجلس تن دهد و نظارت عام و استصوابی را بپذیرد. جالب این است که در کتب فقه نیز آمده است مادامی که قرین های بر نظارت استطلاعی در کار نباشد، نظارت مطلق حمل بر نظارت استصوابی می شود و باید آثار نظارت استصوابی بر آن بار شود. اینکه به چند نمونه آن اشاره می شود:
الف: در کتاب «تحریر الوسیله» حضرت امام خمینی (رحمه الله) آمده است: «یجوز للواقف أن یجعل ناظرا على المتولی، فان أحرز أن المقصود مجرد اطلاعه على الأعمال لأجل الاستیثاق فهو مستقل فی تصرفاته ولا یعتبر إذن الناظر فی صحت ها و نفوذها، و انما اللازم علیه اطلاعه، و إن کان المقصود إعمال نظره و تصویبه لم یجز له التصرف إلا باذنه و تصویبه، و لو لم یحرز مراده فالازم مراعاة الأمرین.» (10)
واقف می تواند بر کار متولی وقف، ناظر تعیین کند. اگر معلوم شود مقصود واقف از نظارت این است که ناظر صرفا بر کار متولی اطلاع پیدا کند برای حصول اطمینان متولی در تصرفات خود مستقل است و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نیاز نیست و صرفا اطلاع او لازم است. و اگر روشن شود که اعمال نظر و تصویب ناظر مقصود واقف است، متولی نمی تواند بدون اذن و تصویب ناظر تصرفی انجام دهد. و اما اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چیست، لازم است که هر دو امر (اطلاع و اذن و تصویب ناظر) رعایت شود.
ب: در کتاب «وسیلة النجاة» مرحوم آیت الله سید ابوالحسن اصفهانی نیز عین این عبارت آمده است و در کتاب «مهذب الاحکام» مرحوم آیت الله سید عبدالاعلى سبزواری در حاشیه عبارت «وسیلة النجاة» این گونه آمده است:
«یعنی لابد حینئذ من الاستیذان منه مضافة الى اعتبار اطلاعه علیه و ذلک للعلم أجمالی بان نظارته لا تکون الا من احد القسمین و هو منجز فیجب العمل به.»(11)
ج: در «عروة الوثقی» آیت الله سید محمد کاظم طباطبایی یزدی چنین آمده است: «یجوز للواقف أن یجعل ناظرا على المتولی و حینئذ فان ظهر من کلامه ان مراده من نظارته اطلاعه على اعمال المتولی و تصرفاته لا یعتبر اذنه بل اللازم اطلاعه و ان ظهر آن مراده رأیه و تصویبه الا باذنه و تصویبه و آن شک فی مراده لزم الأمران.»(12)
پی‌نوشت‌ها:
1- سوره انبیاء، آیه ۱۰۵
2- سوره نور، آیه ۵۵
3- برگرفته از مقدمه قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران
4- سوره یوسف، آیه ۴۰
5- سوره بقره، آیه ۱۰۷
6- سوره اعراف، آیه ۵۴
7- سوره آل عمران، آیه ۲۶
8- سوره احزاب، آیه ۳۶
9- مصوبه ۱۳۷۴/5/4 مجلس شورای اسلامی.
10- تحریرالوسیله، ج ۲، ص ۲۲۹، کتاب الوقف، مسأله 86
11- مهذب الاحکام، ج۲۲، ص ۱۱۴.
12- عروة الوثقی، ج۳، کتاب الوقف، مسأله ۱۱ از فصل سادس.
منبع: نظارت استصوابی، دکتر عباس نیکزاد، دفتر نشر معارف، چاپ اول، قم، 1393ش، صص 32-7.