تمركز زدايى در ايران عصر صفويه
نويسنده: محمد حسين رحمتى1
چكيده
واژگان كليدى: نظام ادارى، عدم تمركز سياسى، عدم تمركز ادارى، دوره صفويه، دولت مركزى، ايالات و حكومت محلى.
مقدمه: تمركز زدايى; مفاهيم و رويكردها
امروزه يكى از روش هايى كه غالب كشورهاى جهان براى مقابله با مشكلات داخلى يا محلى و تأمين به موقع نيازها و توقعات مشابه افراد مناطق مختلف برگزيده اند ايجاد، توسعه و تقويت سازمان هاى محلى است; بدين معنا به مردم نواحى فرصت و موقعيت كافى براى سازندگى و عمران منطقه خويش اعطا مى شود. اعطاى اين فرصت بايد با اعطاى اختيارات و منابع مالى و اعتبارى لازم توأم باشد. بنابراين، اين نكته مسلم است كه اعطاى اختيار و تأمين منافع و اعتبار به صورت مستقل فقط در سيستم غيرمتمركز نتيجه مطلوب مى دهد.
در اين بيان، اجمالاً مفهوم، هدف و نتيجه تمركززدايى مطرح شده است:
تمركززدايى به مفهوم واگذارى قدرت به واحدهايى از حكومت كه در سطح محلى به گونه اى دموكراتيك سازمان يافته اند، مدت هاست گريزگاهى از تمركز بيش از حد قدرت در بوروكراسى هاى بزرگ ديده شده است.
طبق توصيف و تفسير ذكر شده در مباحث پيشين، بوروكراسى به مثابه تبلور تمركز قدرت سياسى و ادارى، برخلاف هدف آرمانى و نوع عالى خويش، مانعى در مسير كارايى ساختار سياسى و توان پاسخ گويى آن به شهروندان است. تمركززدايى در اين راستا به مقابله با اين ويژگى متبلور در بوروكراسى مى پردازد:
تمركززدايى، هم به كارايى حكومت و هم به هماهنگى سياسى كمك مى كند. گسترش و سيطره بوروكراسى را تنها با تمركززدايى در واحدهايى از حكومت كه شهروندان با آن مى توانند ارتباط برقرار كنند و در نتيجه مى تواند پاسخ گوى نيازهاى شهروندان باشد، مى توان مهار كرد.
اگر تمركزگرايى كه در بوروكراسى تجلى مى يابد، مانعى بر سر راه مشاركت سياسى و اجتماعى و خلاقيت فردى است، اما تمركززدايى راه برون رفت از اين معضل محسوب مى شود، از اين رو برخى نظريه پردازان معنا و مفهوم تمركززدايى را مقابله با بوروكراسى از طريق اعاده خود مختارى و خلاقيت در فرآيند تصميم گيرى مى دانند. بنابراين، مى توان تمركززدايى را از لوازم خروج از انحصار و تجمع قدرت سياسى ـ ادارى و ورود به پويش مشاركت، گزينش، نمايندگى و دموكراسى دانست: «ورود به فرآيند نوسازى و مستلزم تمركززدايى و به عبارتى، دموكراتيزه كردن سيستم ادارى است». اصولاً ميان دموكراتيزه كردن نظام و تمركز ادارى تعارضاتى وجود دارد.
انواع عدم تمركز
عدم تمركز ادارى
عدم تمركز سياسى
عدم تمركز در دولت صفويه
مطالعه و بررسى منابع و ثبت وقايع تاريخى نشان مى دهد كه در روابط دولت مركزى با ايالات، همواره تمركز حاكم بوده و دولت مركزى با در اختيار گرفتن منابع مالى، نظارت هاى نسبتاً دقيقى بر حكّام ايالات و اعمال تغييرات لازم در قلمرو جغرافيايى و سياسى ايالات حكومت متمركزى در كشور داشته است. تمركز ادارى، تمركز مالى و تمركز سياسى از آثار حكومت دوران صفويه است كه مصاديق و ابعاد مختلف آن در اين تحقيق بررسى شده است.
عدم تمركز سياسى
اين در حالى است كه ساير وقايع نگاران، از جمله سانسون به وجود نظارت دقيق بر كار حكّام ايالات معتقد بوده و حدود اختيارات حكّام را بسيار محدود مى داند. از اظهارات سانسون مى توان چنين برداشت كرد كه اگر خان هايى كه در نواحى دور دست حكومت داشتند اختيار مطلق پيدا مى كردند يا آن ها را در فرماندهى بر قوايى كه در آن ناحيه بودند مطلق العنان مى ساختند، ممكن بود
مملكت را به آشوب بكشند و موجبات زحمت را فراهم كنند.9 وى در جاى ديگر نيز با اشاره به نقش خان ها در محاكم قضايى، حاكم را به عنوان رئيس محاكم معرفى مى كند، اما چنين ابراز مى كند كه ديوان بيگى حق تجديد نظر در احكام صادره را داشته است.10
اختيارات نظامى حاكمان
طبق نظر رهربرن مهم ترين خصوصيت حكّام، تصدى فرماندهى قواى نظامى بوده است.11 سپاهيان و نظاميان در سطح كشور و در ايالات گسترده بوده و هنگام ضرورت و نياز، به دستور شاه در محل مورد نياز حضور مى يافتند. هرگاه گوشه اى از مملكت دچار تاخت و تاز قبايل مجاور مى گرديد، بلافاصله يكى از بيگلربيگى هاى ناحيه اى كه در مخاطره افتاده بود يا يكى از امراى دربارى به سردارى انتخاب مى شد و رفع خطر را به عهده مى گرفت.12 قسمت اعظم نيروهاى نظامى، تحت فرماندهى حكّام ايالات بود، و شاه به طور مستقيم فقط قورچيان را كه تعدادشان اندك بود در اختيار داشت. پس از ايجاد واحدهاى قشون در دوره شاه عباس اول اين وضع دگرگون شد و شاه نيروى نظامى قابل توجهى را مستقيماً تحت فرمان گرفت كه از جمله مى توان به قواى شاهسون (شاه دوست)اشاره كرد. تذكرة الملوك در تعليقات ضمن ساير اطلاعات تعداد «نفرى ملازمان مقرره هر ولايت» را نيز ذكر مى كند. تمام حكّام مملكت روى هم رفته طبق اين صورت 59469 نفر ملازم داشته اند.13
از سوى ديگر، حكّام در نكو داشتن و آراستن سپاهيان خود كه به روش چريكى اداره مى شدند سعى بليغ به كار مى بردند، هر يك از اين چريك ها در خانه خود زندگى مى كردند، اما مراقبت تام و تمام به عمل مى آمد كه هر كدام آنان اسبى تيزگام و خوب، و سلاحى بى عيب و براق و كارساز داشته باشد و هر روز به تمرين هاى نظامى بپردازد.14
رهربرن با اشاره به تحولات رخ داده در دوره پادشاهى سلاطين مختلف صفوى، باز هم بر اقتدار نظامى حاكمان تأكيد دارد و واليان را وابسته به قواى نظامى خود معرفى مى كند. طبق گفته آن ها واليان در اواخر دوره صفويه نيز كاملاً به قواى نظامى تحت فرمان خود كه با آنان قرابت خونى و طايفه اى داشتند و در ابراز وفادارى و اخلاص آن ها ترديدى نمى كردند، متكى بودند.15 در عين وجود چنين ادعايى از سوى رهربرن، چنين به نظر مى رسد كه ساير وقايع نگاران چنين ادعايى را چندان نمى پسندند و معتقدند كه حاكمان در مورد قواى نظامى، اختيارات چندانى نداشته اند و شاه سعى مى كرده است با در دست گرفتن اختيار سپاهيان و نظاميان و ايجاد نوعى تمركز نظامى از شورش و اغتشاش حاكمان جلوگيرى كند. طبق نظر سانسون شاه اغلب مايل نبوده است كه قورچى باشى را به سمت فرماندهى سپاهيان منصوب دارد و افتخارات لشكرى و منابع مالى را براى شخص خويش محفوظ مى داشته است.16
همان طور كه قبلا نيز اشاره شد شاه چندان مايل به تفويض اختيار كليه امور به خان ها نبوده و در حفظ نوعى تمركز در امور ادارى و به تبع آن امور نظامى سعى داشته است، چرا كه معتقد بود اگر خان هايى كه در نواحى دور دست حكومت داشتند اختيار مطلق پيدا مى كردند يا آن ها را در فرماندهى بر قوايى كه در آن ناحيه بودند مطلق العنان مى ساختند، ممكن بود مملكت را به آشوب بكشند و موجبات زحمت حكومت را فراهم كنند.17 حتى شاه ترجيح مى داده است كه حقوق و مواجب سپاهيان را شخصاً يا از املاك خاصه بپردازد تا نظاميان و سپاهيان هيچ نوع وابستگى به حاكمان ايالات نداشته باشند و همواره خود را وابسته و مديون به شاه بدانند.
همان طور كه در بحث نظارت دولت مركزى بر ايالات بحث شد شاه شخصى به نام وزير را در هر ايالت قرار داده بود تا به امور شاه در هر ايالت رسيدگى كند. يكى از وظايف وزير پرداخت حقوق و مواجب افسران و نظاميان از املاك شاهى بوده است. وزيران جيره و مواجب سربازان را از املاك شاهى برمى داشتند و به سربازان مى پرداختند. فلسفه اين نظم و ترتيب اين بود كه اگر پرداخت حقوق و مواجب سربازان را به خان ها واگذار مى كردند آن وقت اختياردار سربازان مى شدند و آسان مى توانستند آن ها را به شورش برانگيزند.18 ولى افسران و صاحب منصبانى كه مأمور اجراى احكام او (وزير كه مباشر يا ناظر مالياتى در هر ايالت بوده است) بودند حقوق و مخارج خود را از خزانه پادشاه دريافت مى داشتند. در حقيقت، اينان همان سربازان و افسران پادگان همان شهر بودند، زيرا سربازان كارهاى اجرايى حكّام را نيز بر عهده داشتند.19
اگر چه پرداخت مواجب نظاميان با اين فلسفه به وزيران و نمايندگان دولت مركزى در ايالات محول شده است، اما كيفيت پرداخت حقوق و مواجب نظاميان خود محل بحث است. فلسفه تمركز در اداره امور نظاميان، منطقى به نظر مى رسد اما در عمل چندان به هدف نزديك نيست، چرا كه سربازان به نحو مقتضى، تأمين نشده و اسباب اغتشاش و شورش در نظاميان بسيار مهيا بوده است. جيره و مواجب سربازان كه بر املاك شاهى مصادره شده، حواله مى گرديد، خوب تأديه نمى شد، زيرا وزيرانى كه بايد به انجام و اجراى آن اقدام مى كردند آن ها را سى صد فرسخ به دنبال طلب خود مى فرستادند و آن قدر آن ها را معطل مى كردند كه سربازان اگر به دو ثلث جيره و مواجب خود هم مى رسيدند، راضى مى شدند. خان ها با وزيران تبانى كرده و براى اين كه از حقوق سربازان سو استفاده نمايند تعداد آن ها را، به اين دليل كه از چشم پادشاه دور مى باشند، به هيچ مى رساندند.20
تفويض اختيارات ادارى به حكّام ايالات
از نظر آن ها حاكم در ابتداى سلطنت سلسله صفويه، يعنى هنگامى كه خيلى بيشتر از ادوار بعد نماينده يك قدرت مستقل اجتماعى بود، اغلب به عنوان تيول دار ايالت تحت فرمان خود تلقى مى شد. او در آن هنگام تمام قدرت و مرجعيت ايالت را به خود اختصاص داده بود. در نيمه دوم دوره شاه طهماسب اول و از دوره شاه عباس اول ايالات مملكت به صورت روزافزون زير نفوذ و نظارت حكومت مركزى واقع شد و بدين ترتيب، از اهميت مقام حاكم كاسته شد. اين تحول و دگرگونى در مناسبات متغير وزير ايالت با حاكم نيز منعكس گرديد.
حاكم كه به عنوان تيول دار ايالت خود مردى فوق العاده نيرومند بود از همه حقوق و اختيارات خود شخصاً و يك تنه استفاده نمى كرد. از نظر او اداره امور مالى هم به هيچ وجه در وضعى نبود كه خود آن كارها را سر و سامان دهد. بنابراين، او از وجود يك يا چند مأمور كه به اختيار خود آن ها را منصوب و معزول مى كرد، استفاده مى نمود و از مأموران عالى رتبه اى كه حاكم با آن ها سروكار داشت در اين جا به عنوان «نواب» حاكم ياد شده است. ظاهراً بسيارى از حكّام هم در اواخر دوره صفويه خود شخصاً وزرايى را به كار منصوب كرده اند. وزرايى كه از طرف حكّام، منصوب شده اند به طور كلى وزير اين يا آن حاكم خوانده مى شوند، و وزرايى كه از طرف مركز منصوب شده اند، وزراى اين يا آن ايالت ناميده مى شوند.21
در مورد تفويض اختيار امور ايالات به حكّام بايد گفت هر حاكم در ايالت خود اختيارات ادارى نسبتاً زيادى داشته و در انتخاب افراد قلمرو حكومتى خود نسبتاً خود مختار و مستقل بوده است. گرچه ناظران و وزراى دربارى بر كار آن ها نظارت داشته اند، اما اين نظارت عمدتاً جنبه مالى داشته و حاكمان در انتخاب و انتصاب افراد براى پست هاى ايالتىِ تحت فرمان خود، مستقلاًعمل مى نمودند.
در بخش هاى قبلى نيز اشاره شد كه برخى وقايع نگاران، از جمله شاردن حاكمان هر ايالت را همچون پادشاه مى دانند، تنها با اين تفاوت كه قلمرو حكومتى و دربار حاكمان به مراتب كوچك تر از قلمرو حكومتى و دربار شاه بود. در برخى موارد نيز برخى حاكمان ايالات بزرگ علاوه بر اختيار داشتن در اداره امور ايالت خود، در انتخاب حكّام براى ايالات كوچك تر نيز آزادى عمل داشته اند.
تفويض اختيارات مالى به حكّام ايالات
شاردن معتقد است حاكم در هر صورت، امور مالى خود را توسط يك وزير انجام مى داد. او از وجود وزرايى كه از طرف دولت مركزى براى حكومت ها انتخاب مى شدند اطلاع دارد، اما از اين آگاهى خود براى روشن كردن وضع حكّام استفاده نمى كند.
به گفته شاردن حكّام از استقلال مالى بسيار برخوردار بودند. ايالات بزرگ همان طور كه ذكر شد، بزرگ ترين واحد مملكتى و اراضى دولتى محسوب مى شدند و برخلاف اراضى خاصه، در تصرف حكّام بودند. اين حكّام قسمتى از ماليات و عوايد آن را براى مصارف شخصى خود نگه داشته و بقيه را براى پرداخت مستمرى قشون و كاركنان اختصاص مى دادند. شاه در ايالاتى كه حاكم مستقر بود، اراضى شخصى نداشت. وى عوارضى به نام «رسوم» از اين نواحى مى گرفت كه قسمتى از آن عبارت است از مقدار معينى از بهترين محصولات هر ايالت به صورت جنسى، و ديگر برحسب استطاعت مالى و ثروت هر ايالت مقدارى پول نقد به عنوان «بارخانه شاه»، علاوه بر ساير هدايا «پيشكش» با همان خصوصيات و به خصوص چيزهاى نادر و كمياب و سرانجام هداياى سال نو.22
گرچه توصيف شاردن از روابط مالى دولت مركزى با ايالت ها واضح و روشن است، اما نتيجه گيرى او مبنى بر تفويض فوق العاده اختيارات مالى چندان صحيح به نظر نمى رسد، چرا كه طبق اظهارات سانسون تمام مملكت، ملك طلق پادشاه بوده و حكّام در هيچ موردى اختيارات و قدرت مالى نداشتند. همان طور كه قبلا نيز ذكر شد در هر شهر يك وزير يا پيشكار مالى وجود داشت كه كليه ماليات ها را دريافت مى كرد و حاكم تنها ده درصد آن را به عنوان مخارج زندگى خود برمى داشت.23 در مورد چگونگى و ميزان اخذ ماليات نيز ضوابطى وجود داشت كه عمدتاً توسط پادشاه و دولت مركزى تعيين مى شد، حتى در دستورالعملى كه حاكمان قبل از منصوب شدن دريافت مى نمودند نيز در مورد حدود و ثغور ماليات نكته هايى مطرح مى شد.24
با اين توضيح مشخص مى شود كه ديدگاه وقايع نگاران چندان با يكديگر هم خوانى ندارد. با وجود اين، طبق اظهارات شاردن و سانسون امتيازات مالى در دوره صفويه چندان تفويض نشده و دولت مركزى از راه هاى مختلف در تمركز قدرت مالى سعى داشته است.
غير از تمشيت كار املاك خاصه، حفظ و نگاهداشت بعضى از حقوق مقام سلطنت در عهده وزراى كل بود. بايد بدواً از ضرب سكه نام برد; به عبارتى ضرب سكه يكى از اختياراتى است كه تفويض نشده و در سطح كشور يك طرح براى مسكوكات توسط دولت مركزى در نظر گرفته مى شد. از نقل شاردن در مورد دستور شاه صفى مبنى بر جمع آورى سكه هاى ضرب شده به نام شاه عباس و ضرب سكه جديد نيز مى توان چنين برداشت نمود.
اختيارات شغل معيّرباشى نيز مؤيد اين مطلب است. شاردن در مورد اختيارات او مى نويسد كه از جمله مشاغل درجه سوم مقام معيّرباشى بود. او مهتر بازرسانى بود كه عيار مسكوكات را مى سنجيدند. هم چنين بر كار طلاگران و نقره كاران در سطح كشور نظارت داشتند.25
هم چنين حقوق شاه نسبت به منابع تحت الارضى و احجار كريمه توسط وزراى كل به عنوان نمايندگان شاه حفظ مى شد كه ماليات دريافتى از آن برابر يك سوم عايدات آن بود.
نظام ادارى دربار و ايالات
اداره امور كلان كشورى
در كنار وجود چنين مرجعى براى تصميم گيرى درباره مسائل كلان مملكت نمى توان تأثير برخى از مشاغل را در اين امر ناديده گرفت; به عبارتى به لحاظ اهميت برخى مشاغل و وظايف و مسئوليت هاى آن ها، اداره امور كلان جامعه تاحدودى وابسته به تصميم گيرى اين گونه مشاغل بوده است. يكى از اين مشاغل، صدراعظم يا اعتمادالدوله است كه حتى به وزير اعظم نيز شهره بوده است.
در بسيارى از منابع به مواردى برمى خوريم كه صدراعظم را از برترين مقامات دولتى مى شمرند. در بحث تفويض اختيارات ادارى به وظايف و مسئوليت هاى صدراعظم اشاره شده است كه خود بر اهميت نقش او در اداره امور كلان مملكت دلالت دارد. مى توان به نقش ناظر و رؤساى برخى از ديوان ها، همچون ديوان عدالت نيز در اين جا اشاره كرد، اما صدراعظم به عنوان نايب پادشاه اداره كليه امور را بر عهده داشت.
رابطه نمايندگان حاكمان ايالات در دربار
اين حاكمان هر كدام يك يا چند تن از پسران يا بستگان خود را به دربار مى فرستادند تا به عنوان گروگان از ايشان نگهدارى شود. آنان به طور پنهانى سخنانى را كه درباره پدران يا منسوبان آنان بر زبان درباريان مقرب پادشاه مى گذشت و يا تصميماتى را كه درباره ايشان گرفته مى شد بى درنگ بهوسيله اى به آنان خبر مى دادند و دهان شاكيان و مخالفان حاكم را با دادن هديه يا وعده هاى نيكو مى بستند.28
در عين اين كه شاردن در اين بخش از سفرنامه خود سعى دارد به مكانيزم هاى برقرارى ارتباط از جانب ايالات اشاره كند، اما به نوعى، تسلط دولت مركزى را بر ايالات به تصوير كشيده و بار ديگر به تمركز ادارى دوره صفويه تأكيد كرده است.
نظارت و كنترل بر ايالات
در دوران صفويه مكانيزم هايى طراحى شده بود كه از طريق آن ها بر عملكرد سياسى، ادارى و مالى حكّام، نظارت مى شد. همان گونه كه قبلا اشاره شد دولت مركزى(شاه) با انتخاب حكّام ايالات يا تفويض اين امر به بزرگان و صاحب منصبان نزديك و مورد اطمينان و يا انتصاب مشروط افراد به سمت هاى مختلف، بر اداره امور توسط آن ها نظارت مى كرد و عملكرد آن ها را تحت نظر داشت. از سوى ديگر با فرستادن نمايندگان خود به ايالات به اين مكانيزم تكامل بخشيده و فعاليت هاى آن ها را زير نظر داشت. بدين ترتيب و همان طور كه قبلا نيز اشاره شد حكّام اختيار مطلق نداشته و از راه هاى مختلف، مورد ارزيابى هاى مقطعى و دائمى قرار مى گرفتند. در اين جا با ارايه منابع و وقايع تاريخى به اين امر مى پردازيم.
از نظر سانسون طراحى چنين مكانيزم نظارتى توسط دولت مركزى به اين دليل بوده است كه اگر خان هايى كه در نواحى دوردست حكومت داشتند اختيار مطلق پيدا مى كردند ممكن بود ممكلت را به آشوب بكشند و موجبات زحمت حكومت را فراهم كنند. براى جلوگيرى از بروز اين قبيل اغتشاش ها، در هر ايالت يك نفر وزير براى تفتيش و تنظيم امور نهاده بودند كه به تعهد همان وظايف و امورى مى پرداخت كه مباشران ماليه در فرانسه مأمور انجام آن بودند. اين وزيران جيره و
مواجب سربازان را از املاك شاهى برمى داشتند و به سربازان مى پرداختند. هم چنين اين وزيران وظيفه داشتند كه به تعهد احوال دهقانان بپردازند و آن ها را از دستبرد رفتار ناپسند و تعدّى خان ها و ساير امرا محفوظ داشته و نگذارند كار وزراى تحت خود را رها نمايند.
كلانتر يا ناظر اصناف و تجار، از سوى پادشاه به تعهد و رعايت اصناف بازرگانان و ارباب حرف و صنايع مى پرداخت و نمى گذاشت كه به آن ها تجاوز و تعدى صورت گيرد. هم چنين نواب صدر و شيخ الاسلام و قاضى، همه به عنوان عيون پادشاه مواظب تجاوز و تخطى خان ها بودند و البته بدون دخالت و مشاركت آن ها، خان ها به انجام هيچ عملى قادر نبودند.29
با توجه به اظهارات شاردن، مكانيزم نظارت بر اعمال و رفتار ايالات و حاكمان آن ها بدين شكل بوده است كه خان ها در محل مأموريت خود نماينده پادشاه بودند. شاه افزون بر حاكم ايالت، سه مأمور مخصوص به هر ايالت مى فرستاد. يكى از آنان عنوان جانشين يا معاون خان را داشت كه پيوسته مقيم مركز ايالت و نزديك ترين مشاور او بود، ديگرى وزير يا ناظر شاه، و سومى واقعه نويس يا منشى بود كه وظيفه اصلى وى نگارش تمام وقايع مهمى بود كه در حوزه مأموريتش اتفاق مى افتاد و بايد به دربار مى فرستاد. اين سه مأمور بر تمام اعمال حاكم نظارت داشته و از انجام يافتن برخى كارهاى او كه مخالف مصالح ايالت و ساكنان آن بود جلوگيرى مى كردند. جز اين مأموران كه هر يك وظيفه اى خاص و مستقل داشته و جدا از هم وظايف خويش را انجام مى دادند، مراكز نظامى و استحكامات، حاكمى خاص داشت كه داروغه ناميده مى شد.
در دوران صفويه امور مملكت تحت اين ضوابط اداره مى شد. حاكمان ايالات و ولايات و شهرها بدين سان منصوب مى شدند. هرگز حكومت شهرها و مراكز نظامى و استحكاماتى به يك نفر واگذار نمى شد و همراه هر حاكم دو مأمور فرستاده مى شد كه هركدام اختيارات و وظايفى جداگانه داشت. از اين رو به ندرت اتفاق
مى افتاد كه مسائل حاد و ناراحت كننده، نظير شورش يا خيانت گرى روى نمايد، زيرا حكّام پيوسته در كنار خود ناظرانى مى ديدند.30
وظيفه اصلى ناظران ايالات و ولايات نظارت بر املاك خاصه بود و هدف و غايت آرمانشان اين بود به هر تقدير كه ميسر باشد بر درآمد پادشاه بيفزايند و شريك آبادان كردن خزانه او باشند. ناظران ولايات كوچك عنوان خاص نداشتند، اما ناظران ايالات بزرگ آصف ناميده مى شدند كه به معناى بزرگ بود، زيرا از طرف آنان هيچ گونه بيم شورش و طغيان عليه دولت نمى رفت، اما يك بازرس و يك واقعه نويس كه منشى حكومت بود و حوادث و وقايع مهم را مى نوشت و به دربار مى فرستاد همراه داشت.
شاه براى همه شهرها و نقاط مهم ايالات بزرگ، داروغه اعزام مى كرد. داروغه ها كه بيگ ناميده مى شدند امور پليس را اداره مى كردند و بر چريك هاى محلى نظارت داشتند. اين هر دو دسته جدا از هم و مستقلا بى آن كه در كار يكديگر مداخله كنند وظايف خويش را انجام مى دادند و ناظر، خويش را بالاتر و مهم تر از آنان نمى شمرد.
ميان ديگر مأموران با ناظر هرگز اختلاف اتفاق نمى افتاد، زيرا تا زمانى كه ناظر وظايف خود را موافق ميل دربار انجام مى داد در پناه شاه بود و اگر در ميان او و مأموران ديگر اختلاف پديد مى آمد، دربار هميشه جانب ناظر را مى گرفت و حق را به او مى داد، و اگر جز اين بود هرگاه ميان وى و حاكم اختلاف مى افتاد، او امنيت نداشت.31
در برخى موارد ملاحظه مى شود كه براى يك ايالت دو حاكم تعيين شده است به گونه اى كه تقسيم جغرافيايى يا تقسيم وظايف بين آن ها صورت گرفته است. شايد هدف از اين كار، نظارت هر حاكم بر كار حاكم ديگر بود. به عنوان نمونه، در عالم آراى عباسى درباره جريان اعطاى نشان ايالت به حكّام مازندران چنين مطلبى را مى خوانيم.32 در جريان واگذارى حكومت منطقه گرايلى به دو نفر توسط شاه عباس نيز همين نظر صدق مى كند.33
شاه از راه هاى مختلف سعى مى كرد كه به عرايض و شكايات مردم عليه حكّام يا وزيران و حتى ناظران رسيدگى كند كه اين امر خود در دوره هاى مختلف صفويه در نوسان بوده و شاهان مختلف به دليل ويژگى هاى شخصيتى و اعتقادى برخوردهاى متفاوتى با اين قضيه داشته اند.
البته همواره صرفاً عرايض مردم مورد توجه نبوده و در برخى موارد از ديدگاه هاى ساير خان ها و حكّام در نظارت و ارزيابى عملكرد حكّام استفاده مى شده است. شواهد تاريخى بسيارى در اين زمينه، وجود دارد. شاردن به تشريح وظايف و كاركردهاى ديوان خاصه و ديوان ممالك كه نقش نظارتى بر كار حكّام ايالات داشتند مى پردازد. سانسون نيز اين امر را تأييد مى كند و مى گويد كه مردم مى توانستند شكايات و دادخواست هاى خود را عليه خان ها، اعتمادالدوله و ديوان بيگى بدهند.34
در وقايع نامه ها و سرگذشت ها نيز به مواردى برمى خوريم كه آن ها نيز از رسيدگى شخص شاه به عرايض و شكايات عامه، خبر مى دهند.35 البته عموماً مردم نمى توانستند شكايت خود را به پيشگاه پادشاه برسانند و فقط وقتى مى توانستند عرايض و شكايت خود را حضوراً به او بدهند كه وى سوار بر اسب عبور كند، ولى در همين حال هم خان ها وسايل بسيار داشتند كه از نزديك شدن شاكيان به پادشاه جلوگيرى مى كردند. از ساير منابع نيز چنين برمى آيد كه مردم مى توانستند شكايات و دادخواست هاى خود را عليه خان ها و اعتمادالدوله و ديوان بيگى بدهند، ولى اين راه ها همان مشكلات را داشت و پرخرج تر هم بود.36
شاردن نيز با اشاره به ظلم و ستم پيشكاران مالياتى شاه در ايالات، اين نكته را تأييد مى كند كه اين پيشكاران جهت پركردن خزانه شاه به هر حيلتى كه باشد شكايات و استغاثه هاى ملت را ناديده گرفته و بر ظلم و تعدّى خود مى افزودند،37 ازاين رو در بسيارى از موارد، شكايات عامه مردم به عرض پادشاه نمى رسيد و اگر هم مى رسيد ترتيب اثرى داده نمى شد.
ميزان اثربخشى مكانيزم كنترل و نظارت
آن گونه كه شاردن اظهار نظر مى كند افرادى كه به عنوان ناظر از سوى شاه تعيين مى شدند به جاى اين كه به كنترل حكّام يا وزراى دربارى بپردازند با تبانى با آن ها از راه هاى مختلف از رسيدن شكايات عامه خلق به دربار و ديوان عدالت جلوگيرى كرده و موجبات ستم گرى هاى مختلف را بر مردم فراهم مى كردند. وى به گوشه هايى از ظلم و تعدى حاكمان اشاره مى كند:
نادرست است كه گمان كنيم تنها در شهرهايى كه ناظرها بر آن رياست و حكومت مى كردند، ستم گرى و تجاوز به حقوق ديگران جريان داشت. در ايالات و ولاياتى كه هم حاكم و هم ناظر امور را اداره مى كردند همين شيوه ناستوده جارى بود، اما به سه دليل كمتر، نخست اين كه چون سود و صلاح حاكم هر ايالت يا شهر در آن بود كه حوزه حكومتش آبادتر و پرنعمت تر و مردمانش آسوده تر و راضى تر باشند پيوسته در كار آبادانى شهر و رفاه و رضاى خلق مى كوشيد و حال اين كه ناظر پيوسته در تلاش بود كه براى آباد داشتن خزانه شاه و جلب رضا و خشنودى او بى اعتنا به منافع و مصالح مردم اهتمام ورزد و تضاد و اصطكاك اين دو فى الجمله وضع را متعادل مى كرد. دوم اين كه حاكمان متعهد نبودند كه هر از چندگاه هديه و تحفه اى به دربار بفرستند يا مانند ناظر، سال به سال بر سهم درآمد شاه بيفزايند تا مقرب تر شوند. سوم اين كه حاكمان در برابر شاه مصونيت بيشتر داشتند و پادشاه بر
سر مسائل كمتر با ايشان نزاع مى كرد، زيرا نه تنها ناراحت كردن و آزردن حاكمان براى شاه هيچ سودى در برنداشت، بلكه صلاحش در آن بود كه پشتيبان حاكمانش باشد تا آنان با اعتماد به عنايت و حمايت وى به راحت خلق بكوشند.38 سانسون نيز پس از اشاره به كيفيت نظام نظارتى، به نقاط ضعف آن اشاره مى كند و ناكار آمدى آن را بيان مى كند.39
تمركز يا عدم تمركز در عصر صفويه
مى توان گفت كه شاهنشاهى ايران على الدوام با قدرت هاى درجه دوم مملكتى در ستيز بود و همواره مى كوشيد تا مقام حكّام ايالات را تضعيف كند. تضعيف قواى ايالتى بالضروره مى بايست به موازات با تمركز ادارى صورت گرفته باشد.
ذكر اين نكته نيز ضرورى است كه وزراى حكّام از طرف مركز منصوب مى شدند و وزراى كل تا چه اندازه در اين مورد به دربار يارى مى كردند، اما فقط در چند ايالت و به عبارت ديگر در نواحى خاصه عملا اداره امور به طور مطلق و همه جانبه با نظر دربار بود. در اين نواحى وزير كاملا جاى گزين حاكم شده بود.40 همه اين تدابير با درايت و سياست بسيار انجام گرفت و به همين دليل دولت صفويه در قرن هفدهم مسيحى (قرن يازدهم هجرى) به هيچ وجه مانند قرن شانزدهم (قرن دهم هجرى) گرفتار ناراحتى هاى داخلى نبود.
البته ناگفته نبايد گذارد كه اصلاحات شاه عباس اول و جانشينانش در زوال ناگهانى اين امپراطورى نيز سهيم بود. جمع شدن همه قوا در دست يك پادشاه لايق و با كفايت به اين مملكت حيثيت و آبرو بخشيد، اما آنگاه كه ديگر قدرت مركزى تنها اسم بى مسمايى بود كوچك ترين ضربه اى از خارج باعث درهم شكستن و زوال آن شد.41
نقاط ضعف نظام ادارى
حكومت موروثى
خود مى گرفت.42 شاردن آن جا كه از تيول داران صحبت مى كند با اشاره به سهم الارث بودن كليه مشاغل در ايران، مى گويد كه مشاغل در ايران ارثى بوده و تيول داران يقين داشتند پس از درگذشت ايشان فرزندانشان صاحب شغل و تيول آنان خواهند بود.43
كثير المشاغل بودن
حكومت را مى شد با ساير مناصب توأم كرد. اين مناصب از آن جمله كارهايى بودند كه حاكم خود مى توانست آن ها را تقبل كند، مانند فرماندهى سپاه يا توليت اماكن مقدسه. هم چنين امراى دربارى نيز براى گرفتن حكومت بعضى نواحى عراق عجم حق تقدم داشتند.
در ابتداى دوره صفويه حكومت هاى نواحى معينى مخصوص و منحصر به بعضى مناصب نبوده است، اما بعدها مسلماً در مورد برخى مناصب كار چنين شده بود، حداكثر از اوايل قرن يازدهم هجرى حكومت رى با منصب ايشك آقاسى باشى توأم شد. در اواخر دوره صفويه معمولا فرمانده قواى سواره نظام (قورچى باشى) حكومت كارون (نزديك شيراز)، فرمانده غلامان سلطنتى (قللّرآقاسى) حكومت گلپايگان (فرمانده تفنگچى باشى) حكومت ابرقوه و فرمانده توپخانه (توپچى باشى) حكومت شفت را در گيلان داشتند. بقيه نواحى عراق عجم از ابتداى قرن يازدهم هجرى به صورت خاصه اداره مى شد. از ايالات بزرگ، حكومت آذربايجان از قرن دهم توأم با يكى از مناصب دولتى بود. حكومت آذربايجان از زمان شاه اسماعيل اول دست كم گاه و بيگاه و بعدها تقريباً به صورت مستمر مخصوص فرمانده كل قوا (اميرالامرا سپهسالار) بود. از قرن يازدهم به بعد حكومت تعداد زيادى از ايالات بزرگ، مخصوص بعضى مناصب دربارى شد.44
پرداخت رشوه جهت انتصاب
هداياى زياد و گران بهايى به وزيران و خواجه هاى دربار و معشوقه هاى شاه و مخصوصاً به مادرش مى دادند.45
از سوى ديگر حكام ولايات نيز جهت نيل به اهداف خود در ايالت مورد نظر، به وزراى دولت رشوه پرداخت مى كردند.46
اخاذى
درباره فساد مالى وزيران و خان هاى عصر صفوى اين مورد قابل توجه است كه خان ها نيز تعداد سربازانى را كه مقرر بود تهيه نمايند كم مى كردند. خان ها با وزيران مى ساختند براى اين كه از حقوق سربازان سوء استفاده نمايند.48
ظلم و تعدّى ناظر و حاكم
به دليل نفوذ در دستگاه هيئت حاكم بوده و با استفاده از اهرم قدرتى كه در اختيار داشتند به ظلم و ستم بر زير دستان و عامه مردم مى پرداختند كه بيشترين فشارها و خسارت ها را براى آنان به ارمغان مى آورد، و از سوى ديگر به دليل همان نفوذ در حكومت، مانع از دست يابى مردم به پادشاه يا طرح شكايت مردم از حاكمان نزد حكّام بالاتر و يا نزد شخص شاه مى شدند. اگرچه هيچ حاكمى حق ندارد كه مانع
شكايت مردم از ظلم حاكمان، نزد شاه شود، اما عملا حكّام با تهديد و تشويق، از رسيدن شكايت مردم نزد پادشاه جلوگيرى مى كردند.49
نتيجه گيرى
در روابط ادارى به بررسى چگونگى انتصابات، عزل، تشريفات انتصابات، پاداش ها و تشويق ها، تنبيه ها، اختيارات حكّام ايالات و در پايان نظارت و كنترل پرداخته شد و در روابط مالى درآمد و مخارج دولت مركزى و ايالات بررسى شد.
آن چه در كل مورد توجه مى باشد اين است كه در دوره صفويه، دولت مركزى سعى در كاستن نقش ايالات در اداره امور جامعه داشته و سياست تمركز را در پيش گرفته بود كه اين مسئله در زمان حكومت شاهان اخير بيشتر به چشم مى خورد. در پايان مقاله، نظام ادارى دربار و ايالات مورد نقد و ارزيابى قرار گرفته و اوضاع حكومتى ايران تشريح شد. اميد است اين تحقيق، نقطه شروعى باشد براى تحقيقاتى كه در زمينه نظام ادارى ايران در دوره صفويه صورت مى گيرد.
كتابنامه
28. اسكندر بيگ منشى، عالم آراى عباسى، به تصحيح دكتر محمد اسماعيل رضوانى، بنگاه ترجمه و نشر كتاب.
29. رهربرن، ميشايل كلاوس، نظام ايالات در دوره صفويه، ترجمه كيكاووس جهاندارى، بنگاه ترجمه و نشر كتاب، 1357.
30. خواندمير، حبيب السير، انتشارات خيام، چاپ سوم، تهران، 1362.
31. شاردن، ژان، سفرنامه شاردن، ترجمه اقبال يغمايى، نشر توس، تهران، چاپ اول، 1374.
32. طاهرى، ابوالقاسم، اداره امور سازمانهاى محلى، مركز چاپ و انتشارات دانشگاه پيام نور، 1373.
33. عالم آراى شاه اسماعيل، تصحيح اصغر منتظر صاحب، بنگاه نشر و ترجمه كتاب، تهران، 1349.
34. سانسون، سفرنامه سانسون، ترجمه دكتر تقى تفضلى، انتشارات چاپخانه زيبا، تهران، 1346.
35. گرجى ازندريانى، على اكبر، چشم انداز تمركززدايى در بستر شوراهاى اسلامى، مجله پژوهش، فصلنامه پژوهشكده علوم انسانى و اجتماعى جهاد دانشگاهى، پيش شماره دوم، زمستان 77.
36. مدير شانه چى، محسن، تمركزگرايى و توسعه نيافتگى در ايران معاصر، نشر موسسه خدمات فرهنگى رسا، چاپ اول، 1379.
37. واله قزوينى، محمد يوسف، خلد برين، به كوشش ميرهاشم محدث، انتشارات ميراث مكتوب، تهران، 1379.
پي نوشت :
1. دانشجوى دكترى رشته مديريت دولتى.
2. Decentralization.
3. محسن مدير شانه چى، تمركزگرايى و توسعه نيافتگى در ايران معاصر، ص 38.
4. ابوالقاسم طاهرى، اداره امور سازمانهاى محلى، ص 75.
5. Federalism.
6. على اكبر گرجى ازندريانى،«چشم انداز تمركززدايى در بستر شوراهاى اسلامى»، مجله پژوهش، پيش شماره دوم، زمستان 1377،ص 75.
7. سفرنامه شاردن، ج 3، ص 1167.
8. همان، ج 3، ص 1168.
9. سفرنامه سانسون، ص 115.
10. همان، ص 133.
11. رهربرن، نظام ايالات در دوره صفويه، ص 69.
12. همان.
13. همان، ص 74.
14. شاردن، همان، ج 3، ص 1167.
15. رهربرن، همان، ص 138.
16. سانسون، همان، ص 28.
17. همان، ص 114.
18. همان، ص 115.
19. همان، ص 87.
20. همان، ص 119.
21.رهربرن، ص 145 ـ 147.
22. همان، ص 85.
23. همان، ص 86.
24. همان، ص 91.
25. شاردن، همان، ج 3، ص 1219.
26. سانسون، همان، ص 109.
27. همان، ص 26.
28. شاردن، همان، ج 3، ص 1175ـ 1176.
29. سانسون، همان، ص 114 ـ 115.
30. شاردن، همان، ج 3، ص 1168 ـ 1169.
31.شاردن، همان، ج ص، 1176 ـ 1177.
32. اسكندر بيگ منشى، عالم آراى عباسى، ج 1، ص 66.
33. همان، ج 2، ص 808.
34. سانسون، همان، ص 118.
35. براى مطالعه بيشتر ر.ك: محمد يوسف واله قزوينى، خلد برين، ص 150; عالم آراى شاه اسماعيل، ص 347; اسكندربيگ منشى، همان، ج 2، ص 1407 و ص 1157 و شاردن، همان، ج 3، ص 1177.
36. سانسون، همان، ص 118.
37. شاردن، همان، ج 3،ص 1166.
38. شاردن، همان، ج 3، ص 1178 ـ 1179.
39. سانسون، همان، ص 115.
40. رهربرن، همان، ص 203.
41.همان، ص 204.
42. اسكندر بيگ منشى، همان، ج 1، ص 369.
43. شاردن، همان، ج 3، ص 1260.
44. رهربرن، همان ص 43 ـ 44.
45. شاردن، همان، ج 3، ص 1177.
46. اسكندر بيگ منشى، همان، ج 1، ص 343.
47. خواند مير، حبيب السير، ج 4، ص 595.
48. سانسون، همان، ص 119.
49. شاردن، همان، ج 3، ص 1178.
