بررسي تطبيقي دو مرجع قانوني صالح براي نقض مصوبات دولت(1)

قوه مقننه مرجع رسيدگي سياسي و قوه قضائيه مرجع رسيدگي قضائي
 

قانون اساسي در اصول (85 و 138 )، به بيان اختيار و صلاحيت مجلس شوراي اسلامي براي نقض مصوبات دولت پرداخته است. علاوه بر اصول مزبور، قانون اساسي مرجع ديگري نيز پيش بيني نموده است تا صالح براي رسيدگي به شكايات مردم عليه مصوبات دولت باشد.مرجع اخير به حكايت اصول (170 و 173 ) قانون اساسي، ديوان عدالت اداري است كه زير نظر قوه قضائيه قرار دارد .قانونگذار در واقع دو راه هم عرض را براي نقض مصوبات دولت تشريع كرده است .
اولي ، راه سياسي است كه از طريق قوه مقننه ( مجلس شوراي اسلامي ) طي مي شود و ديگري، راه قضائي است كه از طريق قوه قضائيه ( ديوان عدالت اداري ) انجام مي پذيرد .به رغم تشريفات ويژه هريك در رسيدگي نتيجه صلاحيت آنها يكي است : « اتخاذ تصميم در مورد مخالفت مصوبات دولت با قوانين » .تحقيق حاضر سعي بر اين دارد كه ضمن معرفي اجمالي اين دو طريق قدرتمند نظامي، تفاوتهاي موجود ميان شيوه رسيدگي ، اختيارات ،صلاحيت قوه اجرايي آراي آن دو را مورد بررسي قرار دهد.

الف ـ مرجع رسيدگي سياسي براي نقض مصوبات دولت
 

1ـ حكم قانون اساسي :
 

عبارت آخراصل هشتاد و پنجم قانون اساسي ( اصلاحي 1368 ) در خصوص نظارت مجلس بر مصوبات دولت آورده است :
«…. مصوبات دولت نبايد مخالف قوانين و مقررات عمومي كشور باشد و به منظور بررسي و اعلام عدم مغايرت آنها با قوانين مزبور بايد ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي برسد».
علاوه بر اصل فوق ا لذكر قسمت آخر اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي نيز بيانگر حكمي مشابه است كه به موجب آن :
«….تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيونهاي مذكور در اين اصل ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد كه در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيأت وزيران بفرستد ».

2ـ مقررات مصوب در رسيدگي به مصوبات دولت :
 

2ـ1ـ ابتدا در 26/10/1368 قانون نحوه اجرا اصل هشتاد و پنجم و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي به تصويب مجلس رسيد . در ماده واحده مزبور سه نكته اساسي مشهود است كه عبارتند از :
1 - چنانچه مصوبات بعضاً يا كلاً خلاف قانون تشخيص داده شوند حسب مورد هيأت وزيران و يا كميسيون مربوطه مكلف است ظرف يك هفته پس از اعلام نظر رئيس نسبت به اصلاح مصوبه اقدام و سپس دستور فوري توقف اجرا را صادر نمايد ( متن ماده واحده ).
2 - هيأت دولت و كميسيونهاي موضوع اصل ( 138) قانون اساسي مكلفند علاوه بر ارسال متن مصوبات و مستندات آن به درخواست رئيس مجلس، سوابق و اطلاعات و متن مذاكرات هيأت دولت و كميسيونهاي مربوطه را در اسرع وقت در اختيار وي قرار دهند (تبصره 1 ماده واحده ).
3 - اگر بين رئيس مجلس و هيأت دولت و يا كميسيونهاي مربوطه از جهت استنباط از قوانين اختلاف نظر حاصل شود نظر رئيس مجلس معتبر است (تبصره 2 ماده واحده ) .
بنا به مراتب سه گانه فوق مي توان نتيجه گرفت كه ظاهراً رأي يا تصميم رئيس مجلس غير قابل اعتراض و لازم الاتباع است .ماده واحده 1368 ، تشريفات ديگري براي رسيدگي به مصوبات دولتي ندارد.
2ـ2ـ مجلس شوراي اسلامي دومين مصوبه را در چگونگي رسيدگي به مصوبات دولتي، در سال 1378 به تصويب رساند .
به موجب مصوبه 8/12/1378 ، مجلس پنج تبصره به قانون نحوه اجرا اصل هشتاد و پنجم و يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليت هاي رئيس مجلس شوراي اسلامي الحاق گرديد . در اين ماده واحده سه نكته عمده جلب توجه مي نمايد كه عبارتند از :
1ـ مصوبات دولت و كميسيونهاي مربوط بايد ظرف يك هفته از تاريخ تصويب ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع مجلس شوراي اسلامي برسد (تبصره 3 الحاقي ) .
2ـ رئيس مجلس شوراي اسلامي به منظور بررسي و اعلام نظر مقدماتي نسبت به تصويب نامه هاي هيأت وزيران و كميسيونهاي مربوط مي تواند از وجود كارشناسان خبره در رشته هاي مختلف حقوقي، مالي، اداريو غيره ( بدون ايجاد رديف سازماني ) به عنوان عضو هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين استفاده كند .نظرات و آراي هيأت مزبور جنبه مشورتي دارد و اتخاذ تصميم نهايي با رئيس مجلس است (تبصره پنج الحاقي ).
3ـ رئيس مجلس مي تواند آيين نامه اجرايي اين قانون را تصويب كند .هزينه اجرايي مربوط از محل اعتبارات مصوب مجلس شوراي اسلامي پرداخت مي شود ( تبصره هفت الحاقي ) .
قانون مذكور با به تصويب رساندن پنج تبصره، اولاً ؛ دولت را مكلف به ارسال كليه مصوبات به مجلس شوراي اسلامي ظرف يك هفته نمود . ثانياً ؛ به مجلس اجازه تأسيس مرجعي را داد كه تحت عنوان هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين فعاليت داشته باشد و اين كه آيين نامه اجرايي آن نيز توسط خود مجلس تهيه شود .
2ـ3ـ آئين نامه اجرائي موضوع تبصره 7 قانون الحاق 5 تبصره به قانون نحوه اجراي اصل 85 و 138 قانون اساسي ، متعاقباً تهيه شد و به موجب ماده ( 17) آن، از زمان لازم الاجرا شدن قانون الحاق پنج تبصره به قانون نحوه اجراي اصل (85) و (138) قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در رابطه با مسئوليتهاي رئيس مجلس شوراي اسلامي ، در تاريخ 8/12/1378 لازم الاجراگرديد.آيين نامه هفده ماده اي مصوب، شيوه رسيدگي سياسي براي نظارت و نقض مصوبات دولت را تقريباً به صورت تفصيلي بيان كرده است . نكات مهم آيين نامه در خصوص « هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين » در پنج قسمت ذيل ذكر مي شود .

1ـ تركيب هيأت :
 

اعضاي هيأت از طرف رئيس مجلس تعيين و منصوب مي شوند (ماده 2). هيأت هفته اي سه روز جلسه خواهد داشت ؛ اين جلسات در مورد مسائل عادي با حضور حداقل پنج نفر ، در مورد مسائل مهم با حضور حداقل هفت نفر و در مورد مسائل غير مهم با حضور حداقل سه نفر از اعضاي رسميت خواهد يافت (ماده 7) .

2ـ مرحله مقدماتي بررسي هيأت :
 

در اين مرحله پس از تشخيص ابتدايي ، لزوم طرح مصوبات و موضوعات در هيأت توسط دبير هيأت (بند 4 ماده 6 )، مراتب به هر يك از اعضاي هيأت براي جاب نظر مقدماتي ايشان ارجاع مي گردد (بند\" 3\" ماده 5) . مطالعه ابتدايي مصوبات و موضوعات ارجاعي به هيأت به عمل آمده (بند\"2\"ماده6) و سوابق و مدارك مورد نياز براي بررسي تهيه مي شود (بند\"3\" ماده 6 ) . ضمناً ممكن است در اين مرحله نظر كارشناس يا كارشناسان مربوطه خواسته شود (بند\"4\"ماده(5) و بندهاي \"5\"و \"8\" و تبصره ماده (6) و مكاتبه لازم با مراجع يا مقامات ذي ربط به عمل آيد .

3ـ مرحله اتخاذ رأي مقدماتي :
 

غير از مواردي كه خلاف قانون تشخيص داده نمي شود و با تأييد رئيس مجلس بايگاني خواهد شد (تبصره 1 بند\"1\" ماده 8) ،(1)چنانچه مصوبه مورد ايراد قرار گيرد ،ايرادكننده يا ايراد كنندگان به ترتيب و با نظررئيس جلسه ، نظر و استدلال خود را اظهار و چنانچه ساير اعضاي هيأت با نظر و استدلال اظهار شده مخالفت نكنند، قسمت مزبور به رأي گذارده خواهد شد و چنانچه يك يا چند نفر ديگر از اعضاي هيأت با نظر و استدلال اظهار شده مخالف باشند به ترتيب فوق، نظر و استدلال خود را اظهار مي نمايند.تكرار اين ترتيب مادام كه رئيس جلسه مذاكرات را كافي نداند بلامانع است و در صورتي كه رئيس جلسه مذاكرات را كافي تشخيص دهد نسبت به قسمت مزبور رأي گيري به عمل خواهد آمد (بند\"2\"ماده8).در صورت حصول اتفاق نظر،اين نظر رئيس جلسه نوشته مي شود و در صورت حدوث اختلاف نظر ، حسب مورد رئيس جلسه و يكي از اعضايي كه طرف مقابل وي قرار دارد نسبت به تحرير نظر اقدام و سوابق وسيله رئيس هيأت براي اتخاذ تصميم نهايي به نظر رئيس مجلس خواهد رسيد (تبصره ماده 8).

4ـ مرحله ابلاغ رأي مقدماتي به نماينده دولت:
 

آراي مقدماتي هيأت توسط دبير هيأت وسيله دورنگار به نماينده دولت ( معاون حقوقي و مجلس رئيس جمهوري يا نماينده وي ـ بند\"5\"ماده 1)ابلاغ مي شود. نماينده مزبور حداكثر ظرف 5 روز از تاريخ ابلاغ مزبور فهرست رأي يا آرايي را كه قابل بررسي مجدد بداند وسيله دورنگار به دفتر هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين اعلام مي نمايد (ماده9).عدم ذكر هريك از آراي ابلاغ شده توسط نماينده دولت به منزله مخالف نبودن وي با رآي است (ماده10).

5ـ مرحله رسيدگي و صدور نهايي :
 

نماينده دولت بعد از اعلام رأي يا آرايي كه قابل بررسي مجدد مي داند حداكثر تا دو هفته از تاريخ ابلاغ رأي ـ كه براي يك بار به تجويز تبصره 2 ماده (9) قابل تمديد به مدت يك هفته است ـ فرصت دارد در يكي از جلساتي كه براي بررسي مجدد مصوبه يا مصوبات مورد نظر تعيين خواهد شد حضور يابد (ماده9 ). در صورتي كه نماينده دولت حضور نماينده يا نمايندگان ذي ربط وزارتخانه ها يا مؤسسات و شركتها و نهادهاي مربوط را ضروري بداند حضور آنان در هيأت بلامانع است (تبصره 1 ماده 9).
با حضور نماينده دولت و عندالاقتضانماينده يا نمايندگان ذي ربط هريك نقطه نظر و استدلال خود را اظهار داشته تبادل نظر به عمل خواهد آمد .رئيس جلسه در صورتي كه نماينده دولت رأي مقدماتي را تأييد نكرده يا از مخالفت با آن صرف نظر ننمايد و نظر هيأت بررسي نيز مبني بر عدول از رأي مقدماتي خود نباشد، كفايت بررسي را اعلام و نسبت به رأي گيري نهايي اقدام مي كند (ماده 10 و بند \"1\"آن ). رئيس جلسه در صورتي كه انجام اصلاحاتي در رأي ضروري نباشد نسبت به انشاي رأي جديد اقدام مي نمايد (تبصره1 بند\"1\"ماده 10) در صورت حدوث اختلاف نظر نسبت به رأي قبلي هيأت حسب مورد رأي به وسيله رئيس جلسه و يكي از اعضايي كه با نظر وي موافق نيست انشا خواهد شد (تبصره 2 بند \"1\" ماده 10) هريك از آراي مزبور بوسيله رئيس هيأت به نظر رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد و نظر ايشان در مورد هريك متبع است (تبصره 3 بند 1 ماده 10) .

ب ـ مرجع رسيدگي قضائي براي نقض مصوبات دولت
 

1ـ حكم قانون اساسي :
 

اصل يكصدوهفتادم قانون اساسي ، قضات دادگاهها را مكلف نموده\"از اجراي تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولتي كه مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه است خودداري كنند و هر كس مي تواند ابطال اين گونه مقررات را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند. \"
اصل يكصدو هفتادو سوم نيز اشعار دارد كه \"به منظور رسيدگي به شكايات ، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورين يا واحدها يا آيين نامه هاي دولتي و احقاق حقوق آنها ، ديواني به نام ديوان عدالت اداري زير نظر رئيس قوه قضائيه تأسيس مي گردد. حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين مي كند \".
با مقايسه اصول مربوط به صلاحيت مجلس در نقض اصول (85 و 138)و اصول فوق الذكر، چند نكته به دست مي آيد كه عبارتند از :
1ـ براي قضات دادگاهها تكليف شده است كه از اجراي مصوبات دولتي بر خلاف قانون يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه خودداري كنند (اصل170) مجلي نيز مكلف است مصوبات دولتي را بررسي و در مورد عدم مغايرت آنها با قوانين اعلام نظر كند (اصل 85) .
2- هر كس مي تواند ابطال مصوبات مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند(اصل170 )،و ديوان مكلف به رسيدگي به شكايات ، تظلمات و اعتراضات مردم عليه مصوبات دولتي است (اصل 173). مجلس نيز در صورتي كه مصوبات دولتي را بر خلاف قوانين بيابد مكلف است با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيأت وزيران بفرستد (اصل 138).
3ـ اصول (85 و 138) ذكر نكرده اند كه براي تعيين حدود اختيارات و نحوه عمل مجلس ( همچنين شوراي نگهبان ) نياز به تدوين قانون عادي است در حالي كه اصل (173) تصريح دارد به اين كه حدود اختيارات و نحوه عمل اين ديوان را قانون تعيين كند .
4ـ اصول (85 و 138) ذكر نكرده اند كه مردم و مراجع دولتي مي توانند شكايت ، تظلم و اعتراض خود را به مجلس تقديم كنند و يا خير ،(2)در حالي كه اصول (170 و 173 ) در اين خصوص با كلماتي مانند هر كس و مردم منظور خود را رسانده است ،(3)
5ـ در اصل (85) به صراحت تشخيص مغايرت مصوبات دولت با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان گذاشته شده است تا به ترتيب مذكور در اصل نودو ششم عمل گردد، و مجلس در اين مورد اجازه ورود ندارد در حالي كه دلالت اصول (170)و (173) مقيد نبوده بلكه تصريح شده هر كس مي تواند مصوبات مخالف با قوانين و مقررات اسلامي يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه را از ديوان عدالت اداري تقاضا كند (اصل 170).
لازم به ياد آوري است كه ماده (25) قانون ديوان عدالت اداري مصوب 4/11/1360 مي گويد: \"در اجراي اصل (170) قانون اساسي ديوان عدالت اداري موظف است چنانچه شكايتي مبني بر مخالفت بعضي از تصويب نامه ها و يا آيين نامه هاي دولتي با مقررات اسلامي مطرح گرديد شكايت را به شوراي نگهبان ارجاع نمايد ،چنانچه شوراي نگهبان طبق اصل (4) ، خلاف شرع بودن را تشخيص داد، ديوان حكم ابطال آن را صادر نمايد و چنانچه شكايت مبني بر مخالفت آنها با قوانين و يا خارج از حدود اختيارات قوه مجريه بود، شكايت را در هيأت عمومي ديوان مطرح نمايد و چنانچه اكثريت اعضاي هيأت عمومي شكايت را وارد تشخيص دادند ، حكم ابطال آن صادر مي شود .\" به نظر مي رسد شق اول ماده ، جايگاه قضات را از يك سو و جايگاه شوراي نگهبان را از سوي ديگر به خوبي روشن ننموده و نهايت امر نيز بر خلاف اصل (170)، اجتهاد كرده است ؛ زيرا قضات را در مقام انشاي رأي بدون تشخيص نبايد فرض نموده و از طرفي ، تنفيذ و اعتبار نظر شوراي نگهبان را نيز نبايد به امضاي مرجع ديگري موكول دانست ، ضمن اين كه شوراي نگهبان ، هيأت منصفه قضائي هم نيست .
منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...