بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران(10)

بند چهارم . در تاسيس شوراي عالي امنيت كشور
 

در اصل 110 سابق تشكيل شوراي عالي دفاع ملي بر عهدة رهبري، در مقام فرماندهي كل نيروهاي مسلح ، قرار داشت . اين شورا مركب از رئيس جمهور، نخست وزير، رئيس ستاد مشترك، فرمانده كل سپاه پاسداران ، وزير دفاع و دو مشاوره به تعيين رهبر بود كه در خصوص امور لشكري و نظامي (دفاعي ) اتخاذ تصميم مي نمود.
هر چند كه ظاهر تركيب شوراي عالي دفاع چنين به نظر مي رسيد كه امور انتظامي خارج از حيطة اقتدار آن شورا باشد. با وجود اين ، موضوع تعيين رئيس شهرباني جمهوري اسلامي ايران توسط فرماندهي كل قوا مورد اختلاف رئيس جمهور و نخست وزير وقت قرار گرفت كه شوراي نگهبان تفسيراً اعلام نمود كه :
«نصب رئيس شهرباني كل كشور به عنوان فرماندهي كل نيروهاي مسلح براساس اصل 110 موجه نيست و وظايفي كه براي فرماندهي كل نيروهاي مسلح در اين اصل تعيين شده شامل آن نمي شود»
به موجب قانون «راجع به تعيين وظايف و تشكيلات شوراي امنيت كشور» مصوب 8/6/62 شوراي امنيت كشور، به منظور مشورت در امور امنيتي با وزير كشور و زير نظر وي تشكيل گرديد. اما تجربه ده ساله اخير، خصوصاً زمان جنگ، نشان داد كه امور كشوري و لشكري از جهت امنيت ملي و استقلال و تماميت ارضي كشور و همچنين روابط خارجي به يكديگر مربوط ميشود . اين ارتباط مورد توجه شوراي بازنگري قانون اساسي قرار گرفت و شوراي عالي واحدي (اصل 176) تحت عنوان «شوراي عالي امنيت ملي»تشكيل شد كه به بررسي آن مي پردازيم:

اول . هدفها و وظايف شورا
 

قسمت اول اصل 176 مقرر مي دارد :
«به منظور تامين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي و حاكميت ملي ، شوراي عالي امنيت ملي به رياست رئيس جمهوري با وظايف زير تشكيل ميگردد:
1 . تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور در محدودة سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري،
2 . هماهنگ نمودن فعاليت هاي سياسي، اطلاعاتي ، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در ارتباط با تدابير كلي دفاعي ـ امنتي .
3 . بهره گيري از امكانات مادي و معنوي كشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي»
بنابراين ملاحظه ميشود كه «امور دفاعي ـ امنيتي » در محدودة سياست هاي واحد (سياست هاي تعيين شده از سوي مقام رهبري) قرار مي گيرد، و در نتيجه، از اين طريق هماهنگيهاي لازم در تامين امنيت داخلي و پاسداري از استقلال و تماميت ارضي و نظام جمهوري اسلامي به عمل مي آيد .

دوم . تركيب شورا
 

قسمت دوم اصل 176 اعضاي شوراي عالي امنيت ملي را بدين شرح مقرر نموده است:
ـ روساي قواي سه گانه ،
ـ رئيس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح،
ـ مسئول امور برنامه و بودجه ،
ـ دو نمانيده به انتخاب مقام رهبري،
ـ وزراي امور خارجه، كشور و اطلاعات،
ـ حسب مورد وزير مربوط و عالي ترين مقام ارتش و سپاه .
اهميت شورا از اين جهت مشخص مي شود كه در ترتيب مذكور تمام مقامات و مسئولان كليدي كشور كه به نحوي از انحاء در تامين خواسته هاي شوراي عالي و اعمال هدفهاي دفاهي ـ امنيتي موثرندـ عضويت دارند و مجتمعاً قادرند تصميمات فوق العاده را اتخاذ نمايند.

سوم . تشكيلات دروني شورا
 

قسمت سوم اصل 176 مقرر مي دارد :
«شوراي عالي امنيت ملي به تناسب وظايف خود شوراهاي فرعي از قبيل دفاع و شوراي امنيت كشور تشكيل مي دهد. رياست هر يك از شوراهاي فرعي با رئيس جمهور يا يكي از اعضاي شوراي عالي است كه از طرف رئيس جمهور تعيين مي شود»
مقررات مذكور در بيان تشكيل شوراهاي فرعي، از باب تمثيلي ، شوراي دفاع (در امور دفاعي )را از شوراي امنيت (در امور امنيتي) متمايز ساخته است. اين تفكيك نشان دهندة اين است كه شوراي عالي امنيت ملي در مقام تدوين و تعيين خط مشي كلي و هماهنگ قرار دارد و آنگاه كه تصميمات كلي مشخص گرديد، در مقام اجرا، امور دفاعي و امور امنيتي علي الاصول از يكديگر تفكيك مي شوند، كه در اين صورت :
اولاً نيروهاي انتظامي طبق معمول (با تجويز مقام رهبري و تعيين رئيس جمهور) زير نظر وزير كشور و شوراي امنيت كشور، در سطح داخلي مراقب امنيت كشور هستند.
ثانياً، نيروهاي نظامي زير نظر رئيس ستاد فرماندهي كل نيروهاي مسلح وشوراي دفاع (و تحت رياست فائقة فرمانده كل نيروهاي مسلح ) مسئوليت حفظ حدود و ثغور كشور را بر عهده مي گيرند.
ناگفته نماند كه اين تقسيم بندي موضوعي ، هيچگاه مانع آن نخواهد بود كه نيروهاي مسلح در مواقع لزوم تحت نظارت فعال مقام رهبري (فرماندهي كل نيروهاي مسلح) و با هماهنگي شوراي عالي امنيت ملي (به رياست رئيس جمهور )عمل كنند. زمان جنگ و شرايط اضطراري ممكن است چنين وضعيتي را ايجاب كند.

چهارم . حدود اختيارات و مصوبات شوراي عالي و شوراهاي فرعي
 

آخرين قسمت اصل 176 مقرر مي دارد:
«حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي را قانون معين ميكند و تشكيلات آنها به تصويب شوراي عالي مي رسد .مصوبات شوراي عالي امنيت ملي پس از تاييد مقام رهبري قابل اجراست .»
الف . مصوبات شوراي عالي امنيت ملي
شوراي عالي امنيت ملي نهادي است كه تحت رياست رئيس جمهور تشكيل ميشود و برطبق سياست هاي كلي تعيين شده از سوي مقام رهبري اقدام مي كند مقام رهبري كه تعيين كنندة سياستهاي كلي نظام است (بند 1 اصل 110) ناظر بر حسن اجراي آن (بند 2 اصل 110 ) نيز هست. به عبارت ديگر، مي توان گفت كه مقام مذكور نظارت بر حسن اجراي امور تصميمها و مصوبات شوراي عالي امنيت ملي را داراست ، همچنانچكه مصوبات آن پس از تاييد آن مقام (رهبري) قابل اجراست (ذيل اصل 176).
با تصريحي كه در اين خصوص به عمل آمده است هيچ قرينه اي وجود ندارد كه شوراي مذكور از سوي قواي مقننه و مجريه ماذون و در مقابل آنها مسئول باشد.
قانون اساسي تصريحي به مواد مصوبات شورا ننموده است، اما به وضوح چنين به نظر مي رسد كه اين شورا فعاليتهاي مربوط در ارتباط با تدابير دفاعي ـ اميتي (اصل 176) مصوباتي داشته باشد. نظر به اينكه شوراي مذكور مستقل از قواي ثلاثه و از جمله قوه مقننه است، به نظر مي رسد كه مصوبات آن در حكم قانون لازم الاجرا باشد.
نكته اي كه در اين خصوص جلب نظر مي كند اين است كه كار شورا و مصوبات آن در مواردي كه ارتباط با سياستهاي دفاعي ـ امنيتي دارد ممكن است به امور جنگ و صلح منجر گردد و شورا در محدودة سياست هاي مقام رهبري پيمان نظامي يا قرارداد صلح با يك يا چند كشور را تصويب نمايد. در اين خصوص به نظر
ميرسد كه اقدامات مستقل شورا، هرچه كه باشد، نمي تواند مغاير ساير اصول قانون اساسي باشد.
ب . حدود اختيارات شوراهاي فرعي
ظاهراً به نظر مي رسد كه قانون به انجام امور شوراهاي فرعي حاكميت داشته باشد و قانونگذار بتواند با توجه به مصالح كشور حدودي را بر وظايف و اختيارات آنها مقرر مي دارد . اما قانون اساسي عوامل قدرتمندي را مقرر داشته است كه براساس آنها مجلس شوراي درمقام وضع قانون در اين خصوص قدرت محدودي دارد. اين عوامل عبارتند از :
1 . فرماندهي كل نيروهاي مسلح : اين عامل كه بر كليه نهادهاي سياسي كشور و از جمله مجلس شوراي اسلامي ولايت مطلقه دارد، مستقل عمل ميكند در اين خصوص «تعيين سياست هاي دفاعي ـ امنيتي كشور در محدودة سياستهاي كلي تعيين شده از طرف مقام رهبري »(بند 1 اصل 176) است، و به اين ترتيب ، علي الظاهر قانونگذار نمي تواند اختيارات چنداني در تعيين حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي مذكور داشته باشد. از سوي ديگر، مجلس شوراي اسلامي كه در حدود مقرر در قانون اساسي قانون وضع ميكند (اصل 71)نمي تواند قوانيني وضع كند (اصل 72) حدمقرر در اين مورد را مي توان همان هكم مندرج در بند 1 اصل 176 (سياستهاي تعيين شده از سوي مقام رهبري)دانست.
2 . شوراي عالي امنيت ملي: شوراهاي فرعي هركدام اجرا كننده يكي از وظايف شوراي عالي امنيت ملي هستند. ارتباط مذكور ايجاب مي كند كه هر شوراي فرعي ـ كه تحت رياست رئيس جمهور يا مقام ماذون از سوي اوست ـ با هماهنگي شوراي عالي اقدام كند. شوراي عالي نيز به سهم خود در محدودة سياست هاي مقام رهبري قرار مي گيرد كه مستقل از قوه مقننه قانونگذاري است.
با توجه به مراتب مذكور ، مساله تعيين حدود و وظايف شوراهاي فرعي به موجب قانون (قسمتي از ذيل اصل 176)در محدوده هاي ياد شده بسيار ناچيز و يا غير عملي خواهد بود.

نتيجه
 

1 . قانون اساسي به خاطر قلمرو وسيع و نفوذ عميقي كه بر تماميت جامعة سياسي دارد، لزوماً بايد واجد اصول و معيارهايي باشد كه به راحتي جذب جامعه و سطوح مختلف آن گردد تا بر پايه آن هدايت و تنظيم امور و راحتي مسير شده ، آورندة نظم و امنيت در زندگي سياسي، اجتماعي ، اقتصادي و فرهنگي مردم باشد و بدين خاطر بايد همواره از جامعيت ، تناسب ، تطابق و مقبوليت لازم برخوردار باشد تا از طريق آن بتوان روابط سياسي زمامداري و مردم را در شرايط مطلوب و منصفانه تنظيم نمود.
2 . تغييرات و تحولات سياسي و اجتماعي به گونه اي است كه هر جامعة سياسي را همواره با مسائل و مستحدثات جديدي روبرو ميسازد. در نتيجه اين دگرگونيها كه قانونمند جامعه همراه با تحويل زمان دستخوش تغييرات و تحولات قرار مي گيرد.
قانون اساسي، به عنوان سند حقوقي و سياسي جامعه، چون مرتبط با زندگي مردم است خواه ناخواه در چنين حالتي به بازنگري و تغييرات لازم نياز دارد تا جامعيت ، تناسب و مقبوليت آن همواره تامين گردد.
3 . قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در تجربه كوتاه اجراي آن (از سال 1358 تا 1368 ) هرچند كه در جريان تحولات فراوان اجتماعي قرار نداشت ، اما در تاروپود واقعيت ها و تجربة اجرا نشان داد كه مشكلاتي بر سر راه اجراي آن وجود دارد كه داراي ابعاد فرهنگي ، سياسي ، اجتماعي ، اداري و غيره است. به هر حال ، صرف نظر از اينكه اشكال مربوط به قانون، اجراي قانون و يا مجريان قانون بود، قانون اساسي كشورها مورد تغييرات اصولي قرار گرفت.
4. در تغييرات قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران علاوه بر نگرشهاي گوناگون ، تاكيد فراوان بر تمركز امور مديريت در نهادهاي مهم سياسي شده است. بدين ترتيب ، ظاهراً به نظر ميرسد كه در تصميم گيري و اجراي امور در نهادهاي مربوط موانع و مشكلات بازدارنده از ميان رفته باشد.
5 . بازنگري قانون اساسي در سال 1368 همانند تدوين و تصويب قانون اساسي در سال 1358 درمدت كوتاه (ظرف چند ماه ) صورت گرفت. تجربه ثابت نموده است كه شتاب فراوان در امر تاسيس و قانونگذاري از تعمق ، دقت و ظرافت مفاهيم و الفاظ ميكاهد، به ترتيبي كه پس از تصويب ،در ارزيابي اصول و مواد اشكالاتي ظاهر ميگردد كه رفع آن ديگر امكان پذير نيست. در بررسي اصول مورد بازنگري ايرادهايي مشاهده گرديد كه دليل آن را صرفاً مي توان ناشي از شتابزدگي در بازنگري دانست.
6 . با ارزيابي اصول مورد بازنگري به نكات مثبت و منفي متعددي بر مي خوريم، اما به هر حال ، ميزان توفيق در اجراي صحيح اصول اصلاحي و تتميمي را بايد به زمان واگذار كرد.
منابع:
1-JEAN GICQUEL :Droit constitutionnel et des institutions politiques, p. 210.
2-Jeacques DONNEDIEU DE VABRES: L\'Etat , Que sais-je, P.U.F., 1975 .p. 21. et, s.
3-Vattel
4-George BURDEAU: Droit constitutionnel et institutions politiques, L.G.D.J ., 1977,p.87.
5-constitution cutumiere.
6-constitution non ecrite.
7-constitution ecrite.
8-constitution souple.
9-constitution rigide.
10-pouvoir constituant
11-pouvoir constituant originair
12-pouvoir rigide.
13-pouvoir constituant deriver.
14-MARCEL PRELOT et JEAN BOULOUIS: institutions politiques et droit constitutionnel Paris Dalloz, Septieme edition, p. 206 et s.
15-plebilite
16-charte
17-CHARLES CADOUX: Droit constitutionnel et institutions politiques Theorie generale politiques, Editions cujas, 1972.p.205.
18 ـ سي ي يس يكي از اعضاي هيات مديره انقلابي فرانسه بود.
19-Georges BURDEAU: p.90.
20-Joseph Barthelemy
21-J.J Russean
22-Marcel PRELOT ET Jean BOULOUIS : p.227.
23 ـ ژان ژاك روسو: قرارداد اجتماعي ، ترجمه غلامحسين زيرك زاده ـ چاپ چهر، ص 80 .
24-parallalisme des formes
25-pouvir constitutuant
26-CHARLES CADOUX:p . 213.
27-CHARLES CADOUX:p .216.
28 ـ ديباچه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
29 ـ اصل 27 متمم قانون اساسي مشروطيت .
30 ـ اصول 26 و 30 و 91 متمم قانون ق . ا . مشروطيت.
31 و 32 ـ اصل 27 متمم ق. ا . مشروطيت.
33 ـ اصل 46 متمم ق . ا . مشروطيت.
34 ـ اصل 50 متمم ق . ا . مشروطيت.
35 ـ اصل 48 ق . ا . مشروطيت.
36 ـ اصول 5 و 6 و 7و 8و62 و 107 و 114 و غيره ق . ا .
37 ـ اصول 50 و 60 و 113 و 124 و 133 ق . ا .
38-Royer Collard
39-JEAN GICOUEL : Droit constitutionnel , p. 205.
40 ـ مجله حوزة \"نهضت قانونگذاري \"شماره 24، بهمن و اسفند 1366 ، ص 20 .
41 ـ روزنامه جمهوري اسلامي ، شماره 2873 ـ 5/2/68.
42 ـ اصول 57 و 157 و 175 و 176 و 91 ق . ا.
43 ـ اصل 112 ق . ا. \"مجمع تشخيص مصلحت نظام براي تشخص مصلحت در مواردي كه مصوبه مجلس شوراي اسلامي را شوراي نگهبان موازين شرع و يا قانون اساسي بداند و مجلس با در نظر گرفتن مصلحت نظام نظر شوراي نگهبان را تامين نكند و مشاوره در اموري كه رهبري به آنان ارجاع مي دهند و ساير وظايفي كه در اين قانون ذكر شده است ،به دستور رهبري تشكيل مي شود…\"
44 ـ تعيين اعضاي مجمع تشخيص مصلحت با مقام رهبري است (اصل 112) و تاكنون روال بر اين بوده است كه اعضا عبارت از سران سه قوه، فقهاي شوراي نگهبان ، نمايندگان رهبري، وزير مربوط و… بوده است (حكم امام خميني ، 17/11/66).
45 ـ ضميمه روزنامه رسمي شماره 12957 ـ 6/6/68 اصلاحات و تغييرات و تتميم قانون اساسي مصوب 1358.
46 ـ اصل 109 اصلاحي \"شرايط و صفات رهبر :
1 ) صلاحيت علمي لازم براي افتاء در ابواب مختلف فقه،
2 ) عدالت و تقواي لازم براي رهبري امت اسلام،
3 ) بينش صحيح سياسي و اجتماعي ، تدبير ، شجاعت ، مديريت و قدرت كافي براي انجام امور رهبري \".
47 ـ اصل 107 اصلاحي.
48 ـ نگارنده: مديريت سياسي (از سياستگذاري تا سياستگذاري ) انتشارات رياست جمهوري 1366 ، ص 49 .
49 ـ رك . دكتر عليمحمد اقتداري : سازمان و مديريت چاپ هيجدهم ، انتشارات مولوي تهران ، 1366.
50 ـ ديباچه قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران.
51 ـ دكتر عليمحمد اقتداري : همان ماخذ ، ص 63 .
52 ـ دكتر قاسم زاده : حقوق اساسي، چاپ هفتم ، ابن سينا ، تهران 1340، ص 12.
53 ـ روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران ، شماره 12914 ـ13/4/68.
54 ـ فرمان 17/11/66 امام خميني و فرمان //68 آيه الله خامنه اي.
55 ـ اصل 72 ق . ا .\"مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل 96 آمده به عهده شوراي نگهبان است\".
56 ـ ذيل اصل 138 ق . ا . :\"تصويبنامه و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد با ذكر دليل براي تجديد نظر به هيات وزيران بفرستد\".
57 ـ دموكراسيهاي معاصر براساس روابط مردم با دولت طبقه بندي ميشود:
1 ) اگر مردم مستقيماً رئيس را انتخاب كنند، دموكراسي رياستي ناميده ميشود به اين رژيم تفكيك قوا نيز مي گويند(نظير آمريكا)
2 ) اگر حكومت مع الواسطه توسط مردم و از بين نمايندگان مردم تعيين گردد، دموكراسي قراردادي و يا هيات وابسته ناميده مي شود (نظير سوئيس)
3 ) اگر خارج از اتكاي مردم و مجلس ، رئيس كشور براي تعيين دولت دخالت كند و آن را به تاييد مجلس برساند دموكراسي گفته مي شود (نظير انگلستان ).
58 ـ اصل 114 ق . ا . \"رئيس جمهور براي مدت چهارسال با راي مستقيم مردم انتخاب ميشود…\"
59 ـ الف ) اصل 133 ق . ا. \"وزراء به پيشنهاد رئيس جمهور براي گرفتن راي اعتماد به مجلس معرفي مي شوند…\"
ب ) اصل 87 ق . ا. \"رئيس جمهور براي هيات وزيران پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر بايد از مجلس راي اعتماد بگيرد…\"
60 ـ اصل 62 ق . ا . \"مجلس شوراي اسلامي از نمايندگان ملت كه به طور مستقيم و با راي مجلس انتخاب مي شوند تشكيل ميگردد…\"
61 ـ دكتر عبدالحميد ابوالمحمد: حقوق اداري ، انتشارات دانشگاه تهران 1358 ، تهران 1353 ، ج 1 ، ص 59 و 60.
62 ـ نامه 36178 ـ 20/5/63 نخست وزير به شوراي نگهبان (نقل از كتاب دكتر سيد جلال الدين مدني : حقوق اساسي در جمهوري اسلامي ايران ، سروش ، تهران 1366 ، ج 4/ص 448 .
63 ـ نامه 1619 ـ 3/7/63 شوراي نگهبان به نخست وزير (همان ماخذ ، ص 448 ).
64 ـ شوراي نگهبان ـ 27/10/63 (همان ماخذ ، ص 358 ) :\" نظارت برنامه و بودجه جهت پيشگيري از دوباره كار و هدر رفتن نيروي انساني و مالي و براي پيشرفت عمليات عمراني طبق برنامه ها و طرحهاي پيش بيني شده با اشراف نخست وزير بر كليه امور اجرايي و نظارتي كه برحسب اصل 134 قانون اساسي بر كار وزيران دارد، منافي نيست…\"
65 ـ ذيل اصل 141 سابق.
66 ـ نامه 9341 ـ 16/5/62 شوراي نگهبان به رياست جمهوري (همان ماخذ ، ص 435).
67 ـ رك . دكتر منوچهر طباطبايي موتمني : حقوق اداري ـ انتشارات دانشگاه ، تهران 1345 ، ج 1 ، ص 45.
68 ـ نامه 21480 ـ 26/10/60 نخست وزير و پاسخ شوراي نگهبان (دكتر سيد جلال الدين مدني : همان ماخذ، ص 408.)
www.lawnet.ir