علت مخالفت با نظارت استصوابى
پرسش :
نظارت استصوابى یعنى چه و چرا برخى با آن مخالفت مى کنند؟
پاسخ :
به طور کلى نظارت بر چگونگى و حسن اجراى فرآیندهاى قانونى ـ سیاسى، در هر کشورى به دو گونه قابل تصور است: استطلاعى و استصوابى.
یک. نظارت استطلاعى
در این گونه نظارت، ناظر، موظف است تنها از وضعیتى که مجریان انجام مى دهند، اطلاع یابد. سپس بدون آنکه خود اقدام عملى کند و نحوه اجرا را تأیید یا رد نماید، آنچه را مشاهده کرده، به مقام دیگرى گزارش کند. این گونه نظارت ـ که صرفا جنبه آگاهى دارد ـ به واقع حق همه شهروندان جامعه نیز هست؛ و گرنه از این حیث که ناظران نمى توانند هیچ گونه تصمیم گیرى در مورد تخلّفات احتمالى داشته باشند، تفاوتى با نظارت سایر شهروندان ندارد. این گونه نظارت را غیرفعال یا «Passive» نیز مى گویند.
دو. نظارت استصوابى
«استصواب» با واژه «صواب» هم ماده است. «صواب» به معناى درست در مقابل خطا و «استصواب» به معناى صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اینکه گفته شود: این کار صحیح و بى اشکال است.
در اصطلاح «نظارت استصوابى»، آن است که ناظر در موارد تصمیم گیرى، حضور دارد و باید اقدامات انجام شده را تصویب کند تا جلوى هر گونه اشتباه و یا سوء استفاده از جانب مجریان گرفته شود. بنابراین نظارت استصوابى، نظارت همراه با حق دخالت و تصمیم گیرى است. این گونه نظارت را، نظارت فعال یا «Active» نیز مى گویند. نظارت استصوابى به چند صورت تصور مى شود:
2ـ1. نظارت استصوابى تطبیقى: در این فرض، ناظر موظّف است اقدامات و اعمال عامل را با ضوابط و مقررات تعیین شده، تطبیق داده و در صورت عدم انطباق، عمل کارگزار اعتبار نخواهد داشت و عمل او منوط به تأیید ناظر است.
2ـ2. نظارت عدم مغایرت و تعارض: در این گونه نظارت، ناظر موظّف است از خروج و انحراف کارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگیرى و منع کند. این گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دایره محدودترى دارد و از آن به «نظارت استصوابى حداقلى» یاد مى شود.
2ـ3. نظارت مطلق: در این شیوه از نظارت، هر عملى که کارگزار انجام دهد، منوط به تأیید ناظر است و در صورت سکوت یا عدم اظهار نظر و یا عدم حضور ناظر، کلیه اقدامات کارگزار، غیر قانونى و بى اعتبار است.
نظارت شوراى نگهبان:
اکنون این پرسش مطرح مى شود که: آیا شوراى نگهبان حق نظارت استصوابى دارد یا نه؟ در صورت مثبت بودن، چه نوع نظارت استصوابى و با چه مکانیسمى از سوى شوراى نگهبان اعمال مى شود؟ در پاسخ این پرسش باید گفت: نظارت استصوابى به وسیله شوراى نگهبان، داراى پشتوانه هاى عقلایى و قانونى بسیار محکمى است. در تمام کشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسئولیت هاى مهم، یک سرى شرایط ویژه در نظر گرفته مى شود تا هم وظایف محوله به فرد مورد نظر، به درستى انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان، در اثر بى کفایتى و نالایق بودن مسئول برگزیده شده، پایمال نگردد.
از این رو امروزه در دموکراتیک ترین نظام هاى دنیا نیز شرایط ویژه اى براى انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان (در فرایندهاى انتخاباتى) در نظر گرفته مى شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرایط داوطلبان انتخابات تعیین مى کند. این مرجع رسمى، به بررسى وضعیت و روند انتخابات و وجود یا عدم وجود شرایط لازم در داوطلبان مى پردازد که در نتیجه، به تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان مى انجامد.
بنابراین نظارت استصوابى امرى شایع، عقلایى و قانونى در تمامى کشورها و نظام هاى موجود دنیا است. براى مثال یکى از شرایط معتبر در کلیه نظام هاى حقوقى جهان، این است که نامزد مورد نظر، سابقه کیفرى نداشته باشد و افراد داراى سوء سابقه کیفرى، از پاره اى از حقوق اجتماعى ـ از جمله انتخاب شدن براى مجالس تصمیم گیرى، هیئت هاى منصفه، شوراها و ... ـ محروم اند.
در کشور ما نیز همانند سایر کشورهاى جهان، قانون مرجعى را معرفى کرده است که براى انتخابات و صلاحیت نامزدهاى انتخاباتى نظارت مى کند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسى، این وظیفه بر عهده شوراى نگهبان است: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد».
نکته قابل توجه اینکه در قانون اساسى، به نوع نظارت تصریح نشده است؛ ولى قانون اساسى در اصل نود و هشتم، تفسیر آن را به عهده شوراى نگهبان نهاده است. بنابراین از نظر حقوقى و اعتبار قانونى، تفسیر شوراى نگهبان مبنى بر حق نظارت استصوابى، بدون اشکال بوده و عدم تصریح به آن در قانون اساسى، اشکالى ایجاد نمى کند1.
به علاوه مطابق همان اصل عقلایى که احراز صحّت انتخابات و تأیید و یا رد صلاحیت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده مرجعى رسمى و قانونى مى داند و نیز ضرورت وجود مرجع قانونى کنترل اعمال مجریان (وزارت کشور) براى برطرف کردن اشتباهات یا سوء استفاده هاى احتمالى نهاد اجرایى و پاسخ گویى به شکایات و اعتراضات داوطلبان از مجریان انتخاباتى، قانون اساسى نهاد ناظرى ـ به عنوان مرجع رسمى ناظر بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدها و عملکرد مجریان انتخاباتى ـ تعیین کرده است. این نهادِ ناظر «شوراى نگهبان» است و در قانون، نهاد یا شخص دیگرى به عنوان ناظر یا نهادى که شوراى نگهبان به آن گزارش دهد، معرفى نشده است. پس تنها ناظر رسمى و قانونى همین شوراى نگهبان است. از طرف دیگر نظارت عقلایى بر رأى گیرى و تشخیص صلاحیت داوطلبان، اقتضاى تأیید یا رد و ابطال عمل مؤثر را دارد و این ویژگى تنها در قالب نظارت استصوابى قابل تحقق است.
بنابراین نوع نظارت شوراى نگهبان، استصوابى قسم دوم (نظارت عدم مغایرت و تعارض) است که محدودترین نوع نظارت استصوابى بوده و شوراى نگهبان طبق آن عمل مى کند، یعنى، اگر در موردى از نظر صورى یا محتوایى، بر خلاف قانون عمل شود، جلوى آن را مى گیرد و آن را ابطال مى کند.
فلسفه نظارت استصوابى:
فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگیرى از مفاسد و انحرافات است و این تنها با نظارت فعال و استصوابى امکان پذیر است و استطلاع، کافى نیست. بنابراین به اصطلاح فقهى، تناسب حکم و موضوع نشان مى دهد که نظارت مصوب، همان نظارت استصوابى است3.2
اما در مورد انگیزه مخالفان نظارت استصوابى شوراى نگهبان، مى توان به گونه هاى مختلفى از مخالفت ها و مخالفان اشاره کرد؛ از جمله:
یک. مخالفت نظرى: پاره اى از مخالفت ها، ناشى از مبانى نظرى مخالف و عدم آشنایى دقیق با فلسفه نظارت استصوابى و یا ناآگاهى از متن قانون است. برخى نیز تحت تأثیر پاره اى از تبلیغات سوء و یا احتمالاً بر اثر بعضى از عملکردهاى نادرست و یا تلقى حداکثرى از نظارت استصوابى، به اصل آن بدبین شده اند. وجود پاره اى از شبهات مانند ناساز انگارى نظارت استصوابى و حقوق مردم و امثال آن، در بعضى از مخالفت ها مؤثر است؛ هر چند پاسخ آنها از سوى محققان ارائه شده است4.
دو. مخالفت هاى جناحى: واقعیت آن است که هیچ جناح و گروه سیاسى درکشور نیست که قائل به نظارت نباشد. پیشینه عملکرد برخى از مخالفان امروزین نظارت استصوابى، نشان مى دهد که خود به هنگام تصدى امور، چنین نظارتى را اعمال و به شدت از آن دفاع مى کردند! اما هم اکنون به انگیزه هاى سیاسى، از در مخالفت در مى آیند تا بتوانند افراد مورد نظر خود را وارد مراکز تصمیم گیرى و حسّاس نظام کرده و از این طریق، اهداف حزبى و اغراض سیاسى خود را برآورده سازند.
سه. مخالفت دشمنان نظام اسلامى: بیگانگان، به یقین با حاکمیت اسلام و احکام حیات بخش آن، بر کشور ما سر ستیز دارند و در پى آنند که تحت لواى پاره اى از شعارهاى مقبول جامعه ـ همچون حمایت از جمهوریت نظام ـ به سست کردن و منزوى ساختن دستگاه هاى نظارتى بپردازند و با حذف شرایطى که حافظ ویژگى اسلامى نظام است، داوطلبان مورد علاقه خود را در نهادهاى اجرایى و قانون گذارى نظام وارد سازند و از طریق آن، انگیزه هاى ضد دینى و ضد مردمى خود را عملى گردانند.
پی نوشت‌ها:
1. جهت آگاهى بیشتر ر.ک: حمیدرضا، شاکرین و علیرضا، محمدى، دین و سیاست، ولایت فقیه، جمهورى اسلامى، قم: معارف، چاپ اول، 1383، صص 259 ـ 267.
2. ر.ک: قاسم، شعبانى، حقوق اساسى و ساختار حکومت جمهورى اسلامى ایران، تهران: اطلاعات، 1373، چاپ هفتم.
3. محمدتقى، مصباح یزدى، پرسش ها و پاسخ ها، ج 3، ص 177.
4. جهت آگاهى بیشتر ر.ک:
الف. حمیدرضا، شاکرین و علیرضا، محمدى، دین و سیاست، ولایت فقیه، جمهورى اسلامى پرسش ها و پاسخ ها، ش 15، (قم: معارف، چاپ اول، 1383)، صص 262 ـ 267؛
ب. فرج اللّه، هدایت نیا و محمد هادى، کاویانى، بررسى فقهى و حقوقى شوراى نگهبان، (تهران: مؤسسه فرهنگى دانش و اندیشه معاصر، چاپ اول، 1380)، صص 174 ـ 223؛
ج. عباس، نیکزاد، نظارت استصوابى، (قم: دفتر نظارت و بازرسى انتخابات، چاپ اول، 1380)؛
د. حمیدرضا، مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، (تهران: مؤسسه فرهنگى دانش و اندیشه معاصر، چاپ اول، 1381)؛
ه. مرتضى، مرندى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، (قم: پارسایان، چاپ اول، 1382)، صص 48 ـ 54).
منبع: پرسش‌ها و پاسخ‌هاى برگزیده، حمیدرضا شاکرین؛ نهاد نمایندگى مقام معظم رهبرى در دانشگاه‌ها، دفتر نشر معارف، 1384.
به طور کلى نظارت بر چگونگى و حسن اجراى فرآیندهاى قانونى ـ سیاسى، در هر کشورى به دو گونه قابل تصور است: استطلاعى و استصوابى.
یک. نظارت استطلاعى
در این گونه نظارت، ناظر، موظف است تنها از وضعیتى که مجریان انجام مى دهند، اطلاع یابد. سپس بدون آنکه خود اقدام عملى کند و نحوه اجرا را تأیید یا رد نماید، آنچه را مشاهده کرده، به مقام دیگرى گزارش کند. این گونه نظارت ـ که صرفا جنبه آگاهى دارد ـ به واقع حق همه شهروندان جامعه نیز هست؛ و گرنه از این حیث که ناظران نمى توانند هیچ گونه تصمیم گیرى در مورد تخلّفات احتمالى داشته باشند، تفاوتى با نظارت سایر شهروندان ندارد. این گونه نظارت را غیرفعال یا «Passive» نیز مى گویند.
دو. نظارت استصوابى
«استصواب» با واژه «صواب» هم ماده است. «صواب» به معناى درست در مقابل خطا و «استصواب» به معناى صائب دانستن و درست شمردن است؛ مثل اینکه گفته شود: این کار صحیح و بى اشکال است.
در اصطلاح «نظارت استصوابى»، آن است که ناظر در موارد تصمیم گیرى، حضور دارد و باید اقدامات انجام شده را تصویب کند تا جلوى هر گونه اشتباه و یا سوء استفاده از جانب مجریان گرفته شود. بنابراین نظارت استصوابى، نظارت همراه با حق دخالت و تصمیم گیرى است. این گونه نظارت را، نظارت فعال یا «Active» نیز مى گویند. نظارت استصوابى به چند صورت تصور مى شود:
2ـ1. نظارت استصوابى تطبیقى: در این فرض، ناظر موظّف است اقدامات و اعمال عامل را با ضوابط و مقررات تعیین شده، تطبیق داده و در صورت عدم انطباق، عمل کارگزار اعتبار نخواهد داشت و عمل او منوط به تأیید ناظر است.
2ـ2. نظارت عدم مغایرت و تعارض: در این گونه نظارت، ناظر موظّف است از خروج و انحراف کارگزار از محدوده مقرر شده، جلوگیرى و منع کند. این گونه نظارت نسبت به مورد بالا، دایره محدودترى دارد و از آن به «نظارت استصوابى حداقلى» یاد مى شود.
2ـ3. نظارت مطلق: در این شیوه از نظارت، هر عملى که کارگزار انجام دهد، منوط به تأیید ناظر است و در صورت سکوت یا عدم اظهار نظر و یا عدم حضور ناظر، کلیه اقدامات کارگزار، غیر قانونى و بى اعتبار است.
نظارت شوراى نگهبان:
اکنون این پرسش مطرح مى شود که: آیا شوراى نگهبان حق نظارت استصوابى دارد یا نه؟ در صورت مثبت بودن، چه نوع نظارت استصوابى و با چه مکانیسمى از سوى شوراى نگهبان اعمال مى شود؟ در پاسخ این پرسش باید گفت: نظارت استصوابى به وسیله شوراى نگهبان، داراى پشتوانه هاى عقلایى و قانونى بسیار محکمى است. در تمام کشورهاى جهان و نزد تمامى عقلاى عالم، براى تصدى مسئولیت هاى مهم، یک سرى شرایط ویژه در نظر گرفته مى شود تا هم وظایف محوله به فرد مورد نظر، به درستى انجام پذیرد و هم حقوق و مصالح شهروندان، در اثر بى کفایتى و نالایق بودن مسئول برگزیده شده، پایمال نگردد.
از این رو امروزه در دموکراتیک ترین نظام هاى دنیا نیز شرایط ویژه اى براى انتخاب کنندگان و انتخاب شوندگان (در فرایندهاى انتخاباتى) در نظر گرفته مى شود و قانون، مرجعى رسمى را براى اعمال نظارت و احراز شرایط داوطلبان انتخابات تعیین مى کند. این مرجع رسمى، به بررسى وضعیت و روند انتخابات و وجود یا عدم وجود شرایط لازم در داوطلبان مى پردازد که در نتیجه، به تأیید یا رد صلاحیت داوطلبان مى انجامد.
بنابراین نظارت استصوابى امرى شایع، عقلایى و قانونى در تمامى کشورها و نظام هاى موجود دنیا است. براى مثال یکى از شرایط معتبر در کلیه نظام هاى حقوقى جهان، این است که نامزد مورد نظر، سابقه کیفرى نداشته باشد و افراد داراى سوء سابقه کیفرى، از پاره اى از حقوق اجتماعى ـ از جمله انتخاب شدن براى مجالس تصمیم گیرى، هیئت هاى منصفه، شوراها و ... ـ محروم اند.
در کشور ما نیز همانند سایر کشورهاى جهان، قانون مرجعى را معرفى کرده است که براى انتخابات و صلاحیت نامزدهاى انتخاباتى نظارت مى کند. مطابق اصل نوزدهم قانون اساسى، این وظیفه بر عهده شوراى نگهبان است: «شوراى نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، ریاست جمهورى، مجلس شوراى اسلامى و مراجعه به آراى عمومى و همه پرسى را بر عهده دارد».
نکته قابل توجه اینکه در قانون اساسى، به نوع نظارت تصریح نشده است؛ ولى قانون اساسى در اصل نود و هشتم، تفسیر آن را به عهده شوراى نگهبان نهاده است. بنابراین از نظر حقوقى و اعتبار قانونى، تفسیر شوراى نگهبان مبنى بر حق نظارت استصوابى، بدون اشکال بوده و عدم تصریح به آن در قانون اساسى، اشکالى ایجاد نمى کند1.
به علاوه مطابق همان اصل عقلایى که احراز صحّت انتخابات و تأیید و یا رد صلاحیت نامزدهاى انتخاباتى را بر عهده مرجعى رسمى و قانونى مى داند و نیز ضرورت وجود مرجع قانونى کنترل اعمال مجریان (وزارت کشور) براى برطرف کردن اشتباهات یا سوء استفاده هاى احتمالى نهاد اجرایى و پاسخ گویى به شکایات و اعتراضات داوطلبان از مجریان انتخاباتى، قانون اساسى نهاد ناظرى ـ به عنوان مرجع رسمى ناظر بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدها و عملکرد مجریان انتخاباتى ـ تعیین کرده است. این نهادِ ناظر «شوراى نگهبان» است و در قانون، نهاد یا شخص دیگرى به عنوان ناظر یا نهادى که شوراى نگهبان به آن گزارش دهد، معرفى نشده است. پس تنها ناظر رسمى و قانونى همین شوراى نگهبان است. از طرف دیگر نظارت عقلایى بر رأى گیرى و تشخیص صلاحیت داوطلبان، اقتضاى تأیید یا رد و ابطال عمل مؤثر را دارد و این ویژگى تنها در قالب نظارت استصوابى قابل تحقق است.
بنابراین نوع نظارت شوراى نگهبان، استصوابى قسم دوم (نظارت عدم مغایرت و تعارض) است که محدودترین نوع نظارت استصوابى بوده و شوراى نگهبان طبق آن عمل مى کند، یعنى، اگر در موردى از نظر صورى یا محتوایى، بر خلاف قانون عمل شود، جلوى آن را مى گیرد و آن را ابطال مى کند.
فلسفه نظارت استصوابى:
فلسفه نظارت، اصلاح امور و جلوگیرى از مفاسد و انحرافات است و این تنها با نظارت فعال و استصوابى امکان پذیر است و استطلاع، کافى نیست. بنابراین به اصطلاح فقهى، تناسب حکم و موضوع نشان مى دهد که نظارت مصوب، همان نظارت استصوابى است3.2
اما در مورد انگیزه مخالفان نظارت استصوابى شوراى نگهبان، مى توان به گونه هاى مختلفى از مخالفت ها و مخالفان اشاره کرد؛ از جمله:
یک. مخالفت نظرى: پاره اى از مخالفت ها، ناشى از مبانى نظرى مخالف و عدم آشنایى دقیق با فلسفه نظارت استصوابى و یا ناآگاهى از متن قانون است. برخى نیز تحت تأثیر پاره اى از تبلیغات سوء و یا احتمالاً بر اثر بعضى از عملکردهاى نادرست و یا تلقى حداکثرى از نظارت استصوابى، به اصل آن بدبین شده اند. وجود پاره اى از شبهات مانند ناساز انگارى نظارت استصوابى و حقوق مردم و امثال آن، در بعضى از مخالفت ها مؤثر است؛ هر چند پاسخ آنها از سوى محققان ارائه شده است4.
دو. مخالفت هاى جناحى: واقعیت آن است که هیچ جناح و گروه سیاسى درکشور نیست که قائل به نظارت نباشد. پیشینه عملکرد برخى از مخالفان امروزین نظارت استصوابى، نشان مى دهد که خود به هنگام تصدى امور، چنین نظارتى را اعمال و به شدت از آن دفاع مى کردند! اما هم اکنون به انگیزه هاى سیاسى، از در مخالفت در مى آیند تا بتوانند افراد مورد نظر خود را وارد مراکز تصمیم گیرى و حسّاس نظام کرده و از این طریق، اهداف حزبى و اغراض سیاسى خود را برآورده سازند.
سه. مخالفت دشمنان نظام اسلامى: بیگانگان، به یقین با حاکمیت اسلام و احکام حیات بخش آن، بر کشور ما سر ستیز دارند و در پى آنند که تحت لواى پاره اى از شعارهاى مقبول جامعه ـ همچون حمایت از جمهوریت نظام ـ به سست کردن و منزوى ساختن دستگاه هاى نظارتى بپردازند و با حذف شرایطى که حافظ ویژگى اسلامى نظام است، داوطلبان مورد علاقه خود را در نهادهاى اجرایى و قانون گذارى نظام وارد سازند و از طریق آن، انگیزه هاى ضد دینى و ضد مردمى خود را عملى گردانند.
پی نوشت‌ها:
1. جهت آگاهى بیشتر ر.ک: حمیدرضا، شاکرین و علیرضا، محمدى، دین و سیاست، ولایت فقیه، جمهورى اسلامى، قم: معارف، چاپ اول، 1383، صص 259 ـ 267.
2. ر.ک: قاسم، شعبانى، حقوق اساسى و ساختار حکومت جمهورى اسلامى ایران، تهران: اطلاعات، 1373، چاپ هفتم.
3. محمدتقى، مصباح یزدى، پرسش ها و پاسخ ها، ج 3، ص 177.
4. جهت آگاهى بیشتر ر.ک:
الف. حمیدرضا، شاکرین و علیرضا، محمدى، دین و سیاست، ولایت فقیه، جمهورى اسلامى پرسش ها و پاسخ ها، ش 15، (قم: معارف، چاپ اول، 1383)، صص 262 ـ 267؛
ب. فرج اللّه، هدایت نیا و محمد هادى، کاویانى، بررسى فقهى و حقوقى شوراى نگهبان، (تهران: مؤسسه فرهنگى دانش و اندیشه معاصر، چاپ اول، 1380)، صص 174 ـ 223؛
ج. عباس، نیکزاد، نظارت استصوابى، (قم: دفتر نظارت و بازرسى انتخابات، چاپ اول، 1380)؛
د. حمیدرضا، مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، (تهران: مؤسسه فرهنگى دانش و اندیشه معاصر، چاپ اول، 1381)؛
ه. مرتضى، مرندى، حقوق اساسى جمهورى اسلامى ایران، (قم: پارسایان، چاپ اول، 1382)، صص 48 ـ 54).
منبع: پرسش‌ها و پاسخ‌هاى برگزیده، حمیدرضا شاکرین؛ نهاد نمایندگى مقام معظم رهبرى در دانشگاه‌ها، دفتر نشر معارف، 1384.