بررسي ديدگاه منتقدان نسبت به تفسير نظارت استصوابي(2)

انواع تفسير به اعتبار مفسّر (انواع مفسّر)
 

1- تفسير شخصي (حقوقي): تفسير شخصي يعني تحليل و نظارت شخصي حقوق دانان در مورد قوانين. اين تفسير به خاطر عدم جايگاه رسمي و قانوني مفسّر، فاقد اعتبار و ضمانت اجراي قانوني است و صرفاً يک اظهارنظر شخصي و کارشناسي محسوب مي شود؛ از اين رو، الزام آور نيست و کاربرد اجرايي ندارد. تفسير شخصي براي تبيين علمي قوانين صورت مي پذيرد و در هنگام تغيير و اصلاح قوانين کاربرد دارد و در تفسير قضايي نيز مي تواند مورد استفاده قرار گيرد.
2- تفسير قضايي: تفسير قضايي يعني تفسير دادرسان از قوانين در يک دعوا براي تميز حق. اين تفسير بر اساس قسمت دوم اصل هفتاد و سوم صورت مي گيرد: «شرح و تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است. مفاد اين اصل مانع از تفسيري که دادرسان، در مقام تميز حق، از قوانين مي کنند نيست».
ارزش و اعتبار قانوني اين تفسير محدود به همان شعبه و در همان دعواست. (1) محدوديت اعتبارتفسير ، براساس ماده 4 قانون آيين دادرسي مدني است: «دادگاه ها مکلّفند در مورد هر دعوا به طور خاص تعيين تکليف نمايند و نبايد به صورت عام و کلي حکم صادر کنند.»
3- تفسير قانوني: تفسير قانوني يعني تفسير مقام و مرجع رسمي و قانوني تفسير و به تعبير ديگر، يعني تفسير قانون گذاران و يا قائم مقام آنها از قوانين.
همان گونه که از اسم اين تفسير برمي آيد، اين تفسير قانوني و لازم الاجراست و نظريه نهايي در ميان ساير تفاسير به شمار مي رود و بعد از آن رعايت آن بر همه، حتي مفسّران ساير انواع تفسير، لازم است.
قانون گذاران، مرجع و مقام تفسير قانون را متناسب با نوع قوانين پيش بيني و تعيين مي نمايند. به همين دليل، تفسير قانوني با توجه به درجه اعتبار قوانين، دو قسم و به تبع آن، دو مرجع تفسير دارد:
الف) تفسير قانون اساسي: براساس اصل نود و هشتم قانون اساسي، «تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است که با تصويب سه چهارم آنان انجام مي شود.»
ب) تفسير قانون عادي: به موجب اصل هفتاد و سوم قانون اساسي، «شرح و تفسير قوانين عادي در صلاحيت مجلس شوراي است. مفاد اين اصل مانع از تفسيري که دادرسان، در مقام تميز حق، از قوانين مي کنند نيست.»

تفسير اصل نود و نهم قانون اساسي
 

نظارت در اصل نود و نهم قانون اساسي مطلق و به تعبير برخي، مبهم و مجمل است. اين امر موجب اختلاف نظر در نوع و قلمرو نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات شده است. اختلاف در مفاد اصول قانون اساسي با توجه به مقتضيات زمان و ديدگاه هاي متفاوت اشخاص در دوران مختلف، اتفاق جديدي نيست، بلکه امري محتمل و مسبوق به سابقه است براي رفع اين اختلاف، اصل نود و هشتم قانون اساسي اين گونه تدوين شده است: «تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است که با تصويب سه چهارم آنان انجام مي شود.»
با توجه به اختلاف نظرها، در زمان برگزاري انتخابات چهارمين دوره مجلس شوراي اسلامي، رئيس وقت هيأت مرکزي نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، در تاريخ 1370/2/22 در نامه شماره 1111، خطاب به شوراي نگهبان، نظر تفسيري آن شوراي محترم را در مورد اصل نود و نهم قانون اساسي درخواست نمود: «نظر به اينکه امر انتخابات از امور مهمه کشور است و امت اسلامي با رشد انقلابي در تمام دوره هاي اخذ رأي به نحو چشمگير در انتخابات شرکت نموده اند و من بعد نيز به نحوي عمل شود که حضور آزادانه مردم همچنان محفوظ بماند و اين امر مستلزم نظارت شوراي نگهبان است تا در تمام جهات رعايت بي طرفي کامل معمول گردد و در اين خصوص در کيفيت اجرا و نظارت گاهي شائبه تداخل مطرح مي گردد، بنا به مراتب استدعا دارد نظر تفسيري آن شوراي محترم را در مورد مدلول اصل نود و نه قانون اساسي اعلام فرمايند: غلامرضا رضواني»
دبير وقت شوراي نگهبان، در تاريخ 1370/3/1 در نامه شماره 1234 خطاب به هيأت مرکزي نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، نظر تفسيري شوراي نگهبان را اين گونه اعلام نمود: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت کانديداها مي شود. محمّد محمّدي گيلاني.»
تفسير قانون اساسي همانند خود قانون اساسي داراي اعتبار است و تغيير و اصلاح آن همانند قانون اساسي است؛ در نتيجه، هيچ مرجع ديگري حق تغيير آن را ندارد. به همين دليل، ماده 14 آيين نامه داخلي شوراي نگهبان مي گويد: «در مورد تفسير قانون اساسي و يا اعلام نظر شرعي بايد نسخه اي به اداره روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران و نسخه اي به رياست جمهوري ارسال شود تا از طريق رسمي و قانوني در مجموعه قوانين طبع و به تمام واحدها ابلاغ گردد.»
بنابراين، مرجع قانوني حل اختلاف در مفاد اصول قانون اساسي شوراي نگهبان است و در مورد نظارت بر انتخابات نيز بايد نظر تفسيري آن شوراي محترم را ملاک قرار داد.
2- بررسي سوالات و شبهات مربوط به تفسير نظارت
علي رغم تفسير قانوني نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات (موضوع اصل نود و نهم)، انتقادهاي مربوط به اين نظارت پايان نپذيرفت و همچنان ادامه دارد. در اين قسمت، سوالات و شبهات مربوط به تفسير نظارت بر انتخابات به نظارت استصوابي، بررسي و نقد مي شود:

شبهه اول. تفاسير متفاوت از لفظ واحد
 

نظارت در اصول متفاوتي از قانون اساسي ذکر شده است و شوراي نگهبان نيز با توجه به مقام ناظر و حدود اختيارات آن، تفاسير متفاوتي از نظارت داشته است.
برخي نسبت به تفاسير متفاوت از لفظ واحد (نظارت) و تفسير نظارت بر انتخابات به «نظارت استصوابي» (موضوع اصل نود و نهم قانون اساسي) منتقد هستند.
واژه «نظارت» در اصول متعددي از قانون اساسي به کار رفته است. غير از اصل 99 قانون اساسي، مي توان اصول 100، 101، 110، 118، 134، 156، 161، 174 و 175 را نام برد. همچنين مي توان اصول 76، 88، 89 و 111 را ذکر کرد که در آنها تلويحاً به پاره اي اختيارات نظارتي اشاره شده است... برداشت شوراي نگهبان از شمول مفهوم «نظارت» در اصول فوق يکسان نبوده است. اين شورا در اکثر موارد، آنجا که اين واژه (يا واژه هايي نزديک به آن) به نحو مطلق به کار رفته است، صلاحيت حاصل از اين نظارت ها را اطلاعي دانسته است. در اين ميان، تلقّي شوراي نگهبان از مفهوم «نظارت»، در اصل 99 قانون اساسي، نوعي استثناست. شورا در اين مورد خاص به «استصوابي» بودن صلاحيت ناظر نظر داده است. به عبارت ديگر، شوراي نگهبان از مجموع موارد متعددي از صلاحيت هاي نظارتي در حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، برداشت هاي متفاوتي را در نظر داشته است. از ديد ناظران حقوق اساسي، چنين برداشتي از لفظ نظارت علاوه بر اينکه نوعي «تفسير به نفع مفسّر» است. متضمن «برداشت هاي متفاوت و چندگانه از لفظ
واحد»است. حقوق دانان اين برداشت هاي چندگانه را، جز زماني که دليلي براي اين تلقي هاي چندگانه وجود داشته باشد، خلاف مباني حقوق مي دانند. تا آنجا که از اصول قانون اساسي استنباط مي گردد و صاحب نظران اشاره کرده اند، دليلي بر اين تلقّي چندگانه در تفسير اصل 99 قانون اساسي وجود ندارد و عدم ارائه دلايل متقن از سوي شوراي نگهبان در تبيين علل تفسير خود از واژه نظارت را مي توان دليلي بر تأييد مدعاي نگارنده مبني بر اطلاعي بودن نظارت دانست. (2)
منتقد ديگري همين شبهه را با اندکي تغيير مطرح نموده است:
تفسير«نظارت» در اصل 99 به صورت استصوابي به دليل «اطلاق» اين سوال را مطرح مي سازد که ساير اصول قانون اساسي که واژه نظارت در آنها به کار رفته است، چگونه تعبير و تفسير مي گردد؟ اصول 100، 101، 110، 118، 134، 156، 161، 174 و 175 از مواردي است که مستقيماً به وظايف و اختيارات نظارتي تصريح شده است. همچنين اصول 76، 88، 89 و 111 از مواردي است که تلويحاً به پاره اي اختيارات نظارتي اشاره شده است. اصل 100 قانون اساسي نيز به نظارت شوراهاي محلي و اصل 101 به حقوق نظارتي شوراي عالي استان ها مربوط است. اگر صرف «اطلاق» و معين نشدن نوع و کيفيت نظارت را مبناي نظارت استصوابي بدانيم. با ساير موارد چگونه بايد برخورد نماييم؛ آيا مي توان از لفظ واحد تفسير چندگانه اي داشت؟ اگر بنا باشد همه نظارت هاي مورد اشاره را تفسيري استصوابي نماييم، آيااداره کشور مختل نخواهد شد؟ و اگر اين نظارت ها را اطلاعي تعريف کنيم، چرا نبايد نظارت اصل 99 را نيز اطلاعي ناميد؟ (3)

نقد و بررسي
 

1. تفاوت نوع نظارت و مراجع نظارتي در قانون اساسي با توجه به تنوع و تفاوت کارهاي مورد نظارت، امري ضروري است؛ زيرا مسئوليت ها و اختيارات آنها يکسان نيست و به مقتضاي هريک، نظارت متناسب با آن تعيين و اعمال مي گردد؛ بنابراين، نمي توان نظارت واحدي بر همه ادارات و سازمان هاي مورد نظارت اعمال کرد. به تعبير آيت الله عميد زنجاني، «در مقاطع مختلف و در روابط ميان نهادهاي اساسي کشور، مسئله نظارت به روشني ديده مي شود؛ مانند نظارت بر رهبري، نظارت بر قواي سه گانه توسط رهبري، نظارت قوّه قضائيه و مجلس بر قوّه مجريه... .نوع نظارت، در هر مديريتي به تناسب ماهيت آن مديريت است و بايد در انتخاب نوع نظارت به ماهيت مديريت ها توجه شود. (4)
با توجه به ملاک تناسب نظارت با نوع کار مورد نظارت، نوع نظارت در چند اصل مورد اشاره بررسي مي شود:
الف) نوع نظارت رهبري استصوابي است؛ زيرا مرجع نهايي در نظام اسلامي رهبر و وليّ فقيه است:
براساس اصل پنجاه و هفتم، «قواي حاکم در جمهوري اسلامي ايران عبارتند از: قوّه مقننه، قوّه مجريه و قوّه قضائيه که زيرنظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مي گردند. اين قوا مستقل از يکديگرند.»
براساس بند 2 اصل يکصد دهم «نظارت بر حسن اجراي سياست هاي کلي نظام» از وظايف و اختيارات رهبر است.
ب) نوع نظارت رئيس جمهور بر وزيران در اصل يکصد و سي و چهارم استصوابي است؛ زيرا حق عزل آنها با رئيس جمهور است (5)
براساس اين اصل، «رياست هيأت وزيران با رئيس جمهور است که بر کار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاي وزيران و هيأت دولت مي پردازد و با همکاري وزيران، برنامه و خطي مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي کند. در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاه هاي دولتي، در صورتي که نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيأت وزيران که به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ مي شود لازم الااجراست. رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيأت وزيران است.»
ج) نوع نظارت قوّه قضائيه در اصل يکصد و پنجاه و ششم استصوابي است؛ زيرا قضاوت اين قوّه نهايي است و هيچ مرجع قضايي ديگري فوق آن وجود ندارد.
بنابراين، اين اصل، «قوّه قضائيه قوّه اي است مستقل که پشتيبان حقوق فردي و اجتماعي و مسئول تحقق بخشيدن به عدالت و عهده دار وظايف زير است: 1. رسيدگي و صدور حکم در مورد تظلمات، تعديات، شکايات، حل و فصل دعاوي و رفع خصومات و اخذ تصميم و اقدام لازم در آن قسمت از امور حسبيه، که قانون معين مي کند. 2. احياي حقوق عامه و گسترش عدل و آزادي هاي مشروع. 3. نظارت بر حسن اجراي قوانين. 4. کشف جرم و تعقيب مجازات و تعزير مجرمين و اقدام حدود و مقرّرات مدون جزايي اسلام. 5. اقدام مناسب براي پيش گيري از وقوع جرم و اصلاح مجرمين.»
د) نوع نظارت ديوان عالي کشور در اصل يکصد و شصت و يکم در موارد تصميم گيري نهايي، استصوابي و در موارد ارجاع به مراجع ديگر، اطلاعي است.
بر اساس اين اصل، «ديوان عالي کشور به منظور نظارت بر اجراي صحيح قوانين در محاکم و ايجاد وحدت رويه قضايي و انجام مسئوليت هايي که طبق قانون به آن محول مي شود بر اساس ضوابطي که رئيس قوّه قضائيه تعيين مي کند تشکيل مي گردد.»
ه.) نوع نظارت سازمان بازرسي کل کشور در اصل يکصد و هفتاد و چهارم اطلاعي است؛ زيرا اين نظارت زيرنظر رئيس قوّه قضائيه انجام مي شود و مرجع مافوقي براي ارسال و گزارش تخلفات قانوني به آن وجود دارد که از اختيار و قدرت تصميم گيري نهايي برخوردار است و سازمان بازرسي مرجع نهايي نيست.
به موجب اين اصل: «براساس حق نظارت قوّه قضائيه نسبت به حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري، سازماني به نام "سازمان بازرسي کل کشور" زير نظر رئيس قوّه قضائيه تشکيل مي گردد.»
و) نوع نظارت در اصل يکصد و هفتاد و پنجم اطلاعي است؛ زيرا شورايي که نظارت بر سازمان صدا و سيما را به عهده دارند مرجع نهايي نيستند، بلکه نمايندگان رئيس جمهور، رئيس قوّه قضائيه و مجلس شوراي اسلامي هستند.
بر اساس اين اصل، «در صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران، آزادي بيان و نشر افکار با رعايت
موازين اسلامي و مصالح کشور بايد تأمين گردد. نصب و عزل رئيس سازمان صدا و سيماي جمهوري اسلامي ايران با مقام رهبري است و شورايي مرکب از نمايندگان رئيس جمهور و رئيس قوّه قضائيه و مجلس شوراي اسلامي (هرکدام دو نفر) نظارت بر اين سازمان خواهند داشت. خط مشي و ترتيب اداره سازمان و نظارت بر آن را قانون معين مي کند.»
2. نوع نظارت در تمام انتخابات، اعم از انتخاباتي که با نظارت شوراي نگهبان برگزار مي گردد و انتخابات شوراهاي اسلامي که با نظارت مجلس شوراي اسلامي، به وسيله معتمدان محل انجام مي شود، به خاطر ماهيت کار، استصوابي است و بدون آن، نظارت بي معنا و انتخابات ناتمام است.
3. قيد نظارت استصوابي يا استطلاعي در هيچ يک از نظارت هاي مندرج در قانون اساسي ذکر نشده است و نيازي به ذکر آن نيست؛ ولي تعيين نوع نظارت، يعني استصوابي يا استطلاعي بودن آن، در تفاسير شوراي نگهبان با توجه به مشخصات و قرائن آن دو مشخص مي شود. يکي از مشخصات و قرائن مهم، تعيين مرجع مافوق و نهايي در نظارت استطلاعي و عدم تعيين مرجع مافوق و قدرت و اختيار تصميم گيري در نظارت استصوابي است. تفسير اصل نود و نهم، با توجه به ايرادات جديد و عمدتاً سياسي صورت گرفته و پيش از آن بدون نياز به تفسير، اين نوع نظارت بدون مخالفت در انتخابات مختلف اعمال شده است. اگر در استصوابي با استطلاعي بودن نظارت در اصلي از اصول قانون اساسي ابهام و ترديد وجود داشته باشد، مطابق اصل نود و هشتم اين قانون، مرجع رسمي تفسير قانون اساسي، شوراي نگهبان است و با تفسير اين شورا نوع نظارت مشخص مي شود.
4. شوراي نگهبان در نظرات تفسيري الزامي به ارائه دليل ندارد؛ از اين رو، نه در موارد تفسير استصوابي و نه در موارد تفسير اطلاعي، ارائه دليل ضرورتي ندارد و مفسّر تنها در صورت لزوم، تفسير را بيان مي نمايد. ارائه ندادن دليل به معناي نداشتن دليل نيست؛ زيرا همان گونه که در مقاله «پيشينه و ادّله نظارت استصوابي شوراي نگهبان» گذشت. (6) اين نظارت با ادّله متعددي قابل اثبات است.

پي نوشت ها :
 

1- ر. ک: ناصر کاتوزيان، مقدّمه علم حقوق و مطالعه در نظام حقوقي ايران، ص207.
2- اميرحسين علينقي، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، بحثي حقوقي پيرامون نظارت استصوابي و قانون انتخابات، ص54-57.
3- جواد اطاعت، «انتخابات و نظارت شوراي نگهبان»، حقوق اساسي، س دوم، ش دوم، ص 39و 40.
4- عباسعلي عميد زنجاني، «شوراي نگهبان و نظارت بر انتخابات»، حکومت اسلامي، ش 30، ص60.
5- اصل يکصد و سي و ششم مي گويد: «رئيس جمهور مي تواند وزرا را عزل کند و در اين صورت، بايد براي وزير يا وزيران جديد از مجلس رأي اعتماد بگيرد، و در صورتي که پس از ابراز اعتماد مجلس به دولت، نيمي از هيأت وزيران تغيير نمايد بايد مجدداً از مجلس شوراي اسلامي براي هيأت وزيران تقاضاي رأي اعتماد کند.»
6- مقالة مزبور،اولين قسمت اين نوشتار بود که در ماهنامة معرفت، شمارة 134 (بهمن 1387) به چاپ رسيد.
 

منبع: نشريه معرفت، شماره 148.

/ج