بررسي ديدگاه منتقدان نسبت به تفسير نظارت استصوابي(4)

شبهة پنجم. عدم الزام شوراي نگهبان به تفسير
 

بعضي ديگر به روند تفسير شوراي نگهبان انتقاد دارند و معتقدند درخواست کننده تفسير (رئيس وقت هيأت مرکزي نظارت بر انتخابات) از مقاماتي که صلاحيت استفسار دارند نبوده و به همين دليل، شوراي نگهبان الزامي به تفسير نداشته است:
وجود اجمال و ابهام در مفهوم، مدلول و مصاديق، زماني احراز مي شود که يکي از قواي سه گانه کشور در اجراي اصلي از اصول قانون اساسي يا بن بست جدي مواجه شده و تنها راه خروج از آن نيز تحويل به تفسير باشد. به همين دليل، مادة 13 آيين نامة داخلي شوراي نگهبان مصوب 1362/5/17 مقرر مي دارد: «شورا در برابر سؤالاتي که در مورد تفسير اصلي از اصول قانون اساسي و يا موافقت بعضي مقررّات يا ضوابط شرعي مي شود، در صورتي ملزم به جواب است که سؤال کنندة هيأت رئيسه مجلس شوراي اسلامي يا شوراي عالي قضايي يا هيأت دولت و يا رئيس جمهور باشد.» به همين سبب، در سال 1370 دبير محترم هيأت مرکزي نظارت، در اجراي وظايف خود هيچ گونه ارتباطي با اصل 99 قانون اساسي نداشته و به پيروي از قوانين عادي مي توانست به ايفاي وظايف محوله به شرح مذکور در قوانين عادي مبادرت ورزد، و چنانچه در اجراي قوانين عادي با ابهام يا اجمالي مواجه مي گرديد مستنداً به اصل 73 مي توانست براي کشف مقصود قانونگذار و رفع هرگونه ابهام و اجمال و اختلافي، از مجلس شوراي اسلامي استفسار نمايد؛ زيرا هيأت نظارت اساساً مولود و مجري قوانين عادي است نه قانون اساسي. مگر اينکه سؤال دبير محترم هيأت مرکزي نظارت را سؤالي مشورتي فرض نماييم که در اين صورت، پاسخ شورا به اين سوال وفق مادة 16 آيين نامة داخلي شوراي نگهبان، يک نظر مشورتي تلقي مي شود و فاقد هرگونه ضمانت اجرايي است. از اين رو، استفسار رئيس هيأت مرکزي نظارت فاقد
وجاهت قانوني و منطقي محسوب مي شود؛ چنان که نام برده خود نيز طي مصاحبه اي مطبوعاتي (1370/7/2) ضمن تأکيد بر اينکه اصل 99 قانون اساسي هيچ گونه ابهامي ندارد اظهار داشت: «قانون عادي و اساسي در مورد انتخابات روشن است و هيچ گونه ابهامي ندارد. ولي از لحاظ اختلاف برداشتي که بين هيأت نظارت و گاهي اوقات هيأت اجرايي پيش مي آمد، باعث شد تا از سوي شوراي نگهبان تفسيري خواسته شود و وضعيت روشن شود و کسي اختلاف نداشته باشد... . (1)
منتقد ديگري مي گويد:
با استفاده از مواد 13 و 15 آيين نامة داخلي شوراي نگهبان، مي توان گفت: اولاً، شورا هيچ الزامي در پاسخ به استفسار نداشته است؛ زيرا استفسارکننده از مقاماتي نبوده که شورا ملزم به پاسخ گويي به او بوده باشد (رئيس هيأت مرکزي نظارت). از طرف ديگر، با توجه به اينکه خود شورا مقام صلاحيت دار براي تشخيص اينکه مورد از موارد تفسير است يا خير مي باشد، مي توانسته پاسخي به اين استفسار نداشته باشد و در پاسخ رئيس هيأت مرکزي نظارت، او را به اصل 73 قانون اساسي راهنمايي کند تا آن هيأت با استفاده از راه کارهاي قانوني از مجلس بخواهد که منظور خود از مواد قوانين سابق الذکر در مورد نظارت شوراي نگهبان را بيان دارد و به اين طريق قانون عادي تفسير مي شد. (2)

نقد و بررسي
 

1- مادة 13 آيين نامه داخلي شوراي نگهبان در موردي است که شوراي نگهبان ملزم به جواب درباره تفسير است؛ ولي تشخيص ضرورت تفسير نيز با شوراي نگهبان است. براساس مادة 15 آيين نامة داخلي شوراي نگهبان، «در مورد شبهات مصداقيه، تشخيص اينکه مورد سؤال از مصاديق تفسير است، با اکثريت اعضاي شوراست و در صورتي که اکثريت شورا مورد را مبهم و محتاج تفسير نداند اقدام به تفسير نخواهد شد، ولي اظهارنظر مشورتي بلامانع است.»
2- ضرورت تفسير و اعتبار آن ملازمه اي با مرجع سؤال کننده ندارد؛ زيرا «تفسير قانوني توسط قانونگذار نسبت به قوانين مبهم و نارسا صورت مي گيرد. در حين اجراي قانون، چنانچه پيشنهادي براي رفع ابهام از طرف مراجع رسمي ارسال شود و با آنکه قانونگذار، موادي را مبهم ببيند، حسب پيشنهاد و يا رأساً، نسبت به بررسي و اعلام نظر قطعي براي اجراي صحيح قانون اقدام مي نمايد. قانون اساسي، مجلس شوراي اسلامي را مسئول «تفسير قوانين عادي» و شوراي نگهبان را مسؤول «تفسير قانون اساسي» مقرر داشته است.» (3)
3- يکي از نشانه هاي ابهام يا ابهام نمايي، وجود اختلاف نظر در مدلول يک لفظ يا يک اصل است. در مورد نوع نظارت در اصل نود و نهم، دو ديدگاه (نظارت استطلاعي و نظارت استصوابي) وجود دارد. براي پايان دادن به اين اختلاف ها (هرچند اختلاف ها سياسي باشند) اين اصل تفسير شده است و بعد از تفسير نيز اختلاف نظرات بدون دليل است؛ زيرا تفسير براي پايان دادن به اختلاف نظرات صورت گرفته است. بنابراين، مخالفت با حق قانوني
تفسير قانون اساسي (موضوع اصل نود و هشتم)، غيرقانوني و احتمالاً سياسي و با انگيزه جناحي است.
4- تشخيص ابهام و نياز به تفسير، با مرجع مفسّر است و بر اين اساس، اقدام به تفسير شده و نظر مفسّر قانوني در حکم قانون و لازم الاتباع است؛ بنابراين، نمي توان پاسخ شوراي نگهبان را نظر مشورتي تلقّي نمود.
5- لزوم پاسخ گويي به سؤالات قواي سه گانه نافي تفسير در مقابل استفسار ساير اشخاص نيست و اثبات شيء، نفي ماعدا نمي کند. بنابراين، تفسير نظارت در مقابل سؤال از اصل نود و نهم، تفسيري قانوني و لازم الاجراست.
6- اختلاف نظرات در مورد قانون عادي نبوده است تا از مرجع تفسير قانون عادي، يعني مجلس شوراي اسلامي، استفسار شود؛ زيرا قانون عادي عام است و بر حق بررسي صلاحيت کانديداها صراحت دارد؛ از اين رو، قانون عادي مبهم نبوده تا نيازي به تفسير داشته باشد. براساس مادة 3 قانون نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات مجلس شوراي اسلامي مصوب 1365/5/9، «هيأت مرکزي نظارت، بر کليه مراحل و جريان هاي انتخاباتي و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هيأت هاي اجرايي و تشخيص صلاحيت نامزدهاي نمايندگي و حسن جريان انتخابات نظارت خواهد کرد.»
7- تفسير قانون عادي ثبات و دوامي ندارد و نمي تواند موجب رفع دايمي اختلاف نظرات شود؛ زيرا ممکن است نمايندگان به تناسب خواست و گرايش هاي سياسي اقدام به تفسير جديد و تغيير قانون نمايند.

شبهة ششم: تفسير نظارت و حقوق خصوصي
 

برخي ديگر از منتقدان تفسير نظارت بر انتخابات مي گويند استصوابي يا استطلاعي بودن نظارت اختصاص به حقوق خصوصي دارد و در حقوق عمومي نبايد از اين اصطلاح حقوقي استفاده شود:
استصوابي يا اطلاعي بودن نظارت، در حوزة حقوق خصوصي محل طرح دارد که مرتبط با روابط حقوقي مردم با يکديگر است. حال آنکه مقولة نظارت بر انتخابات در حوزة حقوق عمومي محل طرح دارد که مرتبط با روابط دولت و مردم است. مقولات حقوقي حتي در صورت يکساني در واژه ها در حوزه حقوق خصوصي و حقوق عمومي مفهوم و مصداق يکساني ندارند؛ يعني نمي توان اصطلاحات رايج در حقوق خصوصي را به حوزة حقوق عمومي راه دارد؛ زيرا اين اصطلاحات در هر حوزة مفهوم خاص خود را دارد. اولين نارسايي تفسير شوراي نگهبان از اصل 99 همين است که واژة مرتبط با حقوق خصوصي را در حقوق عمومي به کار گرفته است. (4)
نظر شوراي نگهبان در تفسير اصل 99، بدون اينکه ارتباط با اصل 99 داشته باشد، نظر صحيحي است؛ يعني اينکه نظر شوراي نگهبان، استصوابي است و شامل احراز شرايط قانوني هم مي گردد که به قبل از انتخابات هم تسرّي پيدا مي کند وليکن خود اصل 99، ارتباطي با اين تفسير ندارد؛ زيرا اصل 99، نهاد ناظر را معرفي مي کند و نوع نظارت در اصول ديگر و قوانين عادي تعيين مي شود نه به موجب اصل 99. (5)
منتقد ديگري در همين زمينه مي گويد:
سابقة مباحث مربوط به استصوابي و اطلاعي بودن نظارت در فقه يا حقوق موضوعة ايران (تا قبل از تفسير اصل 99) به حوزة حقوق خصوصي باز مي گردد. حتي اگر بتوان به استصوابي بودن نظارت (در شرايط اطلاق اين مفهوم) در حوزة حقوق خصوصي [عمومي] معتقد بود (عليرغم وجود ديدگاه هاي قوي مخالف)، بايد توجه داشت که طبيعت حقوق عمومي تفاوت هايي ماهوي با حقوق خصوصي دارد. يکي از مهم ترين ارکان مباحث حقوق عمومي (به ويژه حقوق اساسي) تحديد قدرت سياسي و تضمين آزادي هاي عمومي است. «اصل عدم صلاحيت» (تعبير ديگري از اصل عدم ولايت)، از اصول حاکم بر حقوق عمومي و قانون اساسي، مؤيد اين نکته است که در شرايط اطلاق يک مفهوم، نمي توان آن را به گونه اي تفسير کرد که صلاحيت هاي ارکان دولت در مقابل حقوق و آزادي هاي عمومي يا صلاحيت برخي ارکان دولت در مقابل برخي ديگر توسعه يابد. (6)

نقد و بررسي
 

1- در کلام منتقد اول تناقضات آشکاري وجود دارد؛ زيرا در چند مورد نظارت استصوابي را که مدعي است مربوط به حقوق خصوصي مي شود، از اختيارات يقيني شوراي نگهبان مي داند:
الف) تناقض اول (نوع نظارت): منقد در همان صفحه مي گويد:
نوع نظارت شوراي نگهبان يقيناً استصوابي است؛ چرا؟ چون اولاً، داوطلبان شرکت در رقابت هاي انتخاباتي بايد از شرايط قانوني برخوردار باشند و اگر اين شرايط را نداشته باشند، حق حضور در رقابت را ندارند و مرجعي که بايد احراز کند که اين داوطلبان داراي اين شروط هستند يا نه، همان نهادي است که اصل 99 معرفي کرده؛ يعني شوراي نگهبان. پس حضور داوطلبان، منوط به تصويب شوراي نگهبان است. (7)
ب) تناقض دوم (استصواب عدم وقوع تخلفات انتخاباتي): منتقد در همان صفحه آورده است:
موضوع ديگري که بايد ناظر استصوابي استصواب کند مسئله عدم وقوع تخلفات انتخاباتي است که مي تواند موجبات بطلان انتخابات را فراهم آورد. پس بايد نظارت کند که آيا در انتخابات تخلفي صورت گرفته که بطلان آن را ضروري نمايد يا خير؟ اين هم استصوابي است. مقدمات اين مسئله را وزارت کشور برعهده دارد ولي اظهار نظر نهايي در صلاحيت نهاد ناظر است و تمام قوانيني هم که در اين مورد تصويب شده و يا بشود، بايد به گونه اي باشد که صلاحيت نهاد ناظر را براي استصواب اين قضيه محدود نکند. (8)
ج) تناقض سوم (تأييد و رد صلاحيت کانديداها): منتقد در صفحه بعد مي گويد:
مسئله ديگر که در تفسير وجود دارد، مسئله تأييد و رد صلاحيت کانديداهاست. اغتشاشات و ديدگاه هاي سياسي که در اعمال نظارت استصوابي، آن گونه که شوراي نگهبان به آن مي نگرد، به وجود آمده، باعث شده که اين ديدگاه طرح شود که مسئله صلاحيت ها مربوط به قبل از انتخابات است و نهاد ناظر نبايد به مسائل قبل از دوران انتخابات بپردازد و براي اثبات اين قضيه به چند اصل قانون استناد
مي کند. اما اين ديدگاه هم، ديدگاه صحيحي نيست، يقيناً نظارت شوراي نگهبان مربوط به قبل از انتخابات هم مي شود... . (9)
د) ادعاي صحت تفسير اصل نود و نهم با عدم ارتباط آن با اين اصل، تناقض آشکار ديگري است؛ زيرا اگر اين تفسير و نوع نظارت صحيح است، اصل ديگري در اين مورد وجود ندارد و با استفاده از همين اصل است و قانون عادي هم نمي تواند بدون توجه به مفهوم اصل مربوط به نظارت، نوع نظارت را تعيين نمايد.
2- «استصوابي و اطلاعي بودن نظارت» اختصاص به حقوق خصوصي ندارد و تمام موارد نظارت در حقوق اساسي، استصوابي و يا اطلاعي هستند. نه تنها نظارت در حقوق عمومي وجود دارد، بلکه نسبت به حقوق خصوصي از اهميت بيشتري برخوردار است؛ زيرا در حقوق عمومي منافع همه جامعه مورد نظر است و ناظر براي حفاظت از منافع و حقوق تمام افراد جامعه اعمال نظارت مي نمايد. اصول متفاوتي از قانون اساسي، نظارت در حقوق عمومي را مطرح نموده اند و اختصاصي به قبل و بعد از تفسير اصل 99 دارد. برخي از اين اصول عبارتند از: بند 2 اصل 110، اصل 118، اصل 134، بند 3 اصل 156، اصل 161، اصل 174 و اصل 175.
3- مرز ميان حقوق عمومي و حقوق خصوصي يک مرز قراردادي و اعتباري است و اين مرزبندي و تقسيم بندي هيچ گونه منشأ حقيقي و شرعي ندارد. تعيين حد و مرز ميان رشته هاي حقوقي و تقسيم آنها به عمومي و خصوصي با گسترش بيش از پيش دخالت دولت ها با چالش جدي روبه رو شده، به نحوي که دولت در اکثر حوزه هاي حقوق دخالت دارد و برخي رشته ها که زماني در زمرة حقوق خصوصي به شمار مي رفتند، اکنون از رشته هاي حقوق عمومي محسوب مي شوند؛ بنابراين نمي توان گفت: هيچ گونه ارتباطي بين آنها وجود ندارد. به عبارت ديگر، مرز ميان حقوق عمومي و حقوق خصوصي، متغير است. بسياري از مسائل به مرور زمان حتي طبق دسته بندي هاي کنوني از حوزة حقوق خصوصي خارج و به حوزة حقوق عمومي وارد مي شوند و روز به روز دايرة حقوق عمومي، وسيع تر و قلمرو حقوق خصوصي، محدودتر مي شود.
4- يکي از موارد مهم و باسابقه اي که نظارت در آن وجود دارد، وقف و موقوفات است. وقف اختصاصي به حقوق خصوصي ندارد؛ زيرا هم وقف براي منافع عمومي انجام مي شود و هم ادارة موقوفات با دولت هاست و برخي کشورها نيز وزارت اوقاف يا سازمان حج و اوقات و امور خيريه وجود دارد.
5- کيفيت وقف تابع نظر و شرايط واقف است و ممکن است وقف براي افراد خاص و يا براي عموم مردم باشد؛ به تعبير شيخ طوسي در کتاب النهايه: «والوقف يجري علي حسب ما يقفه الانسان و يشترط فيه. فان وقف علي قوم مخصوصين. کان لهم ذلک، و ليس لغيرهم معهم شيء علي حال. و إن وقف عاماً کان علي حسب ذلک ايضا، يجري علي من يتناوله ذلک الاسم»؛ (10) يعني کيفيت وقف براساس نظر واقف و شرايط اوست. پس اگر وقف براي قوم و گروه خاصي باشد، اين وقف براي آنهاست و در هيچ صورتي غير از آنها حقي در اين وقف ندارد و اگر وقف عام باشد، برهمين اساس شامل تمام کساني
مي شود که اين اسم آنها را در بر مي گيرد.
و به تعبير شيخ انصاري: «و قد الحق بالمساجد ... المدارس و القناطر الموقوفه علي الطريقه المعروفة،... و الأشجار الموقوفه لانتفاع المارة،... و غير ذلک مما قصد يوقفه الانتفاع العام لجميع الناس او للمسلمين»؛ (11) يعني گاهي الحاق مي شود به مسجد؛... مدارس و پل هاي وقفي در راه هاي معروف... و درختان وقفي براي بهره مندي رهگذران... و امثال اينها از مواردي که وقف آنها به قصد و نيت انتفاع عمومي، براي تمام مردم يا تمام مسلمانان است.

پي نوشت ها :
 

1- اکبر اعلمي، «سير تاريخي ماجراي نظارت استصوابي»، روزنامة ايران، پنج شنبه 7 آذر 1381، ش 2313.
2- فرج الله هدايت نيا و محمد هادي کاوياني، بررسي فقهي – حقوقي شوراي نگهبان، ص186.
3- سيد محمّد هاشمي، حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، ج2 (حاکميت و نهادهاي سياسي)، ص249.
4- محمّد شريف، «نگرشي حقوقي به مقولة نظارت استصوابي» در: نظارت استصوابي، ص22.
5- همان، ص 23.
6- اميرحسين علينقي، نظارت بر انتخابات و تشخيص صلاحيت داوطلبان، ص 48-50.
7- محمّد شريف، «نگرشي حقوقي به مقولة نظارت استصوابي»، در: نظارت استصوابي، ص22.
8- همان، ص 22 و 23.
9- همان، ص23.
10- محمّدبن حسن طوسي، النهاية، ص 596.
11- مرتضي انصاري، المکاسب، ج4، ص60.
 

منبع: نشريه معرفت، شماره 148.

/ج