نويسنده: علي فرازمند




 

خلاصه مقاله

سؤالات اساسي اين مقاله به شرح زير است: رابطه بين ديوان سالاري و انقلاب چگونه است؟ آيا ممکن است با پيروزي انقلاب ديوان سالاري را از ميان برداشت؟ انقلاب اسلامي چه تأثيري بر ديوان سالاري ايران برجا گذاشت؟ از اين تحقيق چه نتايجي و تعميمات نظري و تجربي مي توان به دست آورد؟
اين مقاله از چند بخش عمده تشکيل شده است:
در بخش اول چهارچوب نظري بحث ارائه شده و رابطه بين انقلاب و ديوان سالاري بر آراء مارکس، انگلس، وبر و لنين مورد بررسي قرار گرفته است. در بخش دوم روشهاي مختلفي که از طريق آن مي توان رابطه ديوان سالاري و انقلاب را مورد مطالعه قرار داد، ارائه مي شود و فرضياتي را که در اين زمينه مطرح است عنوان مي کند. در اينجا سه روش عمده برخورد با موضوع مورد بررسي قرار مي گيرد و رابطه آنها با تحولات انقلابي بيان مي شود. روش اول حذف کامل ديوان سالاري است. روش دوم حفظ ديوان سالاري با تغيير نخبگان ديوان سالار است. در روش سوم ديوان سالاري با تغيير نخبگان ديوان سالار و جايگزين شدن نيروهاي انقلابي در مناصب مديريتي و اجرايي از پايين ترين تا بالاترين سطح، دگرگون مي شود و سازمانها و نهادهاي انقلابي به موازات آن تشکيل مي شود. در بخش سوم انقلاب اسلامي، ويژگي هاي آن و تأثيرش بر ديوان سالاري مورد بررسي قرار گرفته است. نويسنده تحولات ديوان سالاري را بعد از انقلاب به چهار دوره تقسيم مي کند: اداره ي دوگانه و تداوم وضعيت ديوان سالارانه موجود (1979)؛ ديوان سالاري زدايي (1983-1979)؛ نهادينه سازي مجدد، ادغام و ديوان سالاري گرايي مجدد ( 1990-1983)؛ اصلاحات فراانقلابي (1990 تاکنون ) در بخش چهارم شيوه هاي تغيير و اصلاح در ديوان سالاري ايران مورد بررسي قرار گرفته است.
نويسنده در پايان مقاله به اين نتيجه مي رسد که انقلاب اسلامي تغييرات عمده و مهمي در ديوان سالاري رژيم پهلوي به وجود آورده است. تغييرات ساختاري و فرآيندي اندک بوده اما تغييرات ارزشي و فکري در قالب اسلامي کردن نظام اداري چشمگير بوده است. انقلاب اسلامي همچنانکه ديوان سالاري رژيم پهلوي را متحول کرد نخبگان جديد اداري را نيز به وجود آورد، اما فرآيند ديوان سالاري به دليل فرار مغزها، کمبود کارمندان متخصص، مشکلات مالي و فقدان تکنولوژي بهبود نيافته است. نويسنده معتقد است براي اصلاح ساختار ديوان سالاري و نظام اداري ايران بايد از عقل گرايي و فردگرايي مفرط حاکم بر ديوان سالاري غربي اجتناب کرد و تلفيقي از ارزشهاي سنتي ايراني مشتمل بر ارزشهاي باستاني قبل از اسلام و ارزشهاي اسلامي که بر کار جمعي، تعاون و اصالت جمع تأکيد دارد، به دست آورد.

مقدمه

ديوان سالاري همواره براي انقلابيوني که [ ايجاد] تغييرات عمده در نظم سياسي را از طريق دستگاه حکومت در دستور کار خود داشته اند، مورد توجه اساسي بوده است. با اين حال، چنين به نظر مي رسد که رابطه بين ديوان سالاري و انقلاب در طول زمان سر و سامان نگرفته است. آنچه محقق است اين است که ديوان سالاري به عنوان يک نهاد اصلي حکومت و اداره از تمام نظامهاي سياسي و تحولات سياسي در طول هزاران سال جان به سلامت برده است. در واقع، تمدن و اداره با همديگر رشد و توسعه يافته اند و همديگر را تقويت نموده اند. ايران يکي از قديميترين سنتهاي ديوان سالاري و اداري جهان را داشته است؛ کارآمدترين و مؤثرترين ديوان سالاريي که تمام دنيا باستان به خود ديده است.
ديوان سالاري يکي از موضوعات حکومت و اداره مي باشد که گسترده ترين مطالعات در خصوص آن انجام گرفته است. با اين وجود، پديده ابقاي ديوان سالاري در تغييرات سياسي، قيامها و انقلابها کمتر مورد مطالعه قرار گرفته است. اين امر در سراسر جهان در مطالعه علوم اجتماعي يک معما شده است. ديدگاههاي گوناگوني درباره ي چرايي و چگونگي ابقاي ديوان سالاري در تغييرات سياسي اي که ماندگاري آن را تهديد مي کنند، وجود دارد، ليکن مطالعات روشمند در خصوص اين موضوع علوم اجتماعي محدود و نتيجه گيريهاي نظري قليل هستند. اين محدوديت در مواقعي که رابطه بين حوادث انقلابي و سرنوشت ديوان سالاري را در نظم سياسي نوين به طور اساسي مورد بررسي قرار مي دهيم آشکارتر مي گردد. در چنين مواردي علوم اجتماعي آموزه هاي نظري مسلم بسيار کمي را ارائه مي دهد.
اين مقاله رابطه بنيادين ديوان سالاري وانقلاب را به طور کلي ( و نظري ) و رابطه انقلاب 79-1978 ايران و تأثيرات متعاقب آن بر ديوان سالاري رژيم گذشته را به صورت موردي ( و تجربي ) مورد بررسي قرار مي دهد. علي الخصوص، اين مقاله سؤالات زير را مطرح مي کند: رابطه بين يک انقلاب و ديوان سالاري رژيم گذشته چيست؟ آيا با پيروزي انقلابها ديوان سالاري حذف مي گردد؟ انقلاب اسلامي ايران- به عنوان يک انقلاب توده اي مردمي- چه تأثيراتي بر ديوان سالاري ايران و دستگاه اداره رژيم گذشته بر جاي نهاد؟ چه درسهايي مي توان فرا گرفت و چه تعميمات نظري را مي توان از اين تجربه تاريخي براي مطالعه پيرامون ديوان سالاري و انقلاب در آينده مطرح نمود؟
مقصود از ديوان سالاري در اين مقاله نمونه آرماني ساده ي وبري [ يعني يک ] سازمان منطقي- عقلاني، نيست. مراد از بوروکراسي در اينجا تشکيلات بزرگي با بودجه، کارکنان و ويژگي هاي اجرايي است که مجموعه تشکيلات اجرايي دولتها را تشکيل مي دهند. گرچه ديوان سالاري و صورتهايي از سازمانهاي ديوان سالار در قوه هاي مقننه و قضائيه دولتهاي سراسر جهان نيز يافت مي شوند، اما در اين مقاله اين ديوان سالاري اجرايي است که عمدتاً مورد نظر مي باشد. همچنين، اگرچه نيروهاي پليسي- امنيتي نيز بخش عمده اي از ديوان سالاري اجباري را در هر حکومتي تشکيل مي دهند، اين مقاله صرفاً به ديوان سالاري غير نظامي مي پردازد.
اين مقاله از چند قسمت تشکيل شده است: اول يک بحث نظري مختصر درباره ي رابطه ديوان سالاري و انقلاب ارائه شده است. نکات نظري مهم، از ادبيات موجود در خصوص رابطه ديوان سالاري و بعضي از انقلابهاي مهم جهان اخذ شده است. سپس روشهاي مختلفي که مي توان به کمک آنها مسأله ديوان سالاري را مورد بحث قرار داد، مطرح شده است. پس از اين در يک بحث نظري پيشنهادي، تغييرات انقلابي جايگزين که انتظار مي رود بعد از يک انقلاب در ديوان سالاري پديد آيد، ارائه شده است. اينجا فرضيه هاي متعددي جهت تحقيقات تجربي و مورد بحث قرار دادن مشکل ديوان سالاري ارائه گرديده اند. در قسمت سوم، انقلاب 79-1978 و خصوصيات آن با تأثيرات بعدي آن بر ديوان سالاري مورد تحليل قرار گرفته اند. در اينجا چهار مرحله از تغييرات ديوان سالاري، پس از انقلاب در ارتباط با ديدگاههاي نظري سابق الذکر تحليل شده اند. اين مراحل عبارتند از [ تداوم ] وضعيت موجود ديوان سالارانه و اداره دوگانه (1979)؛ ديوان سالاري زدايي ( 83-1979)؛ نهادينه سازي مجدد، ادغام و ديوان سالاري گرايي مجدد (1990-1983)؛ و اصلاحات فراانقلابي (از 1990- تاکنون). اهميت و همچنين مشکلات ديوان سالاري- از جهت استلزامات حکومت و کشورداري جدي- و اين که چرا نمي توان آن را منسوخ کرد- به عنايت به مورد ايران، مطرح گرديده است. در قسمت چهارم، تغيير و اصلاح ديوان سالاري در ايران بعد از انقلاب به منظور بهبود نظام اداري با هدف مديريت عمومي [بهتر] و يا اغراض سياسي مورد بحث قرار گرفته اند. اينجا، اشکال مختلف تغيير و توسعه مشتمل بر تغييرات ساختاري، فرآيندي و نگرشي پيشنهاد شده است که به بهبود عملکرد، کارآيي، تأثيرگذاري، عدالت، مسئوليت پذيري، شفافيت و پاسخگويي بيانجامند. همچنين، يک تحليل نظري از اصلاح و به دنبال آن چند گزينه جهت اصلاح و سازماندهي مجدد ديوان سالاري بعد از انقلاب ايران ارايه شده است. بعضي از اين موارد براي نمونه عبارتند از: ترکيب بندي مجدد بخشهاي دولتي- خصوصي، تخصص گرايي، آموزش، طرفيت سازي، و خصوصي سازي احتمالي يا طرح هاي مشارکت دولتي- خصوصي. ملاحظات کلي جهاني در خصوص ديوان سالاري در يک ديدگاه تطبيقي با فرضيات واقع بينانه اي جهت تغيير و بهبود مورد بحث قرار گرفته اند. نهايتاً در نتيجه گيري برخي احکام کلي نظري استنتاج شده است.
اطلاعات جهت نوشتن اين مقاله عمدتاً از کارهاي قبلي نگارنده که در آينده نزديک آماده ارائه خواهد بود اخذ شده است ( رجوع کنيد، فرازمند، 1982؛ 1991؛ 1994a ؛ 1994b ؛ b، 1996a؛ 1996b؛ 1996c؛ 1997؛ 1998a؛ 1999a؛ 1999b؛ 1999c؛ 2000a؛ 2000b؛ به زودي a;b;c). اين مقاله همچنين مبتني است بر مصاحبه هاي شخصي، مشاهدات و اطلاعات جمع آوري شده در طول ديدارهاي قبلي نويسنده از ايران در سالهاي 1983، 1994، 1998 و همچنين تجارب و مشاهدات شخصي اينجانب به عنوان يک مستخدم سابق کشوري در ديوان سالاري قبل از انقلاب ايران، ديگر مطالب تحقيق چاپ شده مکمل منابع اوليه هستند.

زمينه نظري

پديده ديوان سالاري مورد توجه اساسي تمام انقلابيون بوده است. گرچه معماي ديوان سالاري براي دانشمندان علوم اجتماعي، محققين، دانشجويان و متخصصين يک پرسش اصلي مانده است، [ اما] پيچيدگي آن ذهن کليه رهبران انقلابي، اعم از چپ و راست، را طي دو قرن اخير به خود مشغول داشته است.
سؤال کليدي مطرح براي تمام رهبران انقلابي اين بوده است که با ديوان سالاري رژيم گذشته چه مي بايست کرد: بايد منسوخ گردد؟ آيا مي توان بدون جايگزيني آن را به کلي از ميان برداشت؟ آيا ديوان سالاري رژيم گذشته را مي توان کاملاً تغيير داد؟ اگر نه، چگونه مي توان به آن اعتماد کرد و علي رغم آگاهي از خطر احتمالي آن براي نظم جديد انقلابي، به آن اجازه فعاليت داد؟ چگونه مي توان ديوان سالاري را به گونه اي مؤثر کنترل کرد تا در خدمت نظم نوين درآيد؟ اين سؤالات و سؤالات ديگري نظير اينها، ملاحظات طبيعي و منطقي هر نظام يا رژيم جديد سياسي هستند. اينها سؤالهاي کلاني هستند که براي حکومت کردن از اهميت اساسي برخوردارند. حکومت به اين سؤالات کلان توجه ويژه دارد.
دليل اصلي عدم اعتماد و بنابراين عدم پذيرش ديوان سالاري رژيم پيشين ساده است: در تمام رژيمها و نظامهاي سياسي ديوان سالاري براي حکومت يک نهاد قدرتمند به شمار مي آيد؛ [ ديوان سالاري ] ابزار حکومت است. همچنين يک نهاد قدرتمند سياسي و کشوري براي تقويت رژيم مي باشد. [ با توجه به ويژگي ] اخير بايد به ديوان سالاري با ديده ي ترديد نگريست، زيرا سابقاً آنچنان با صميمت و نزديکي در خدمت قدرت حاکم در رژيم گذشته بوده است، که اعتماد به وفاداري آن به نظم جديد اگر غير ممکن نباشد، بسيار دشوار است. [ پيش از انقلاب ] ديوان سالاري قدرت قابل ملاحظه اي داشت و ابزاري براي حفظ و تقويت رژيم شاه در ايران بود. (2) بنابراين چنانچه به فعاليتش ادامه مي داد، مشکل آفرين مي شد. زيرا اولاً خصوصيات و عملکردش پاسخگوي نيازها و توقعات نظم قديم بود، ثانياً مي توانست با انواع کارشکني هاي اداري تهديدي براي اجراي اولويت هاي نظم جديد باشد و ثالثاً، مي توانست با نيروهاي ضد انقلاب که مي توانستند انقلا را با شکست مواجه سازند، متحد شود و به خدمت آنان درآيد.
وبر، مارکس و غير مارکسيستها نيز به اين قدرت ديوان سالارانه توجه کرده اند. به عقيده ي وبر ديوان سالاري نوع آرماني ( Ideal Type) کارآمدترين نوع سازمان جهت اداره اقتصاد و جامعه مي باشد، اما او در خصوص جايگاه قدرت ديوان سالاري دچار ترديد بود و درباره ي گرايش ديوان سالاري به بلندپروازي هشدار مي داد. به علاوه از ديدگاه وبر [همانطور که] ديوان سالاري ابزار قدرت يک طبقه يا حکومت است، مي تواند ابزار قدرت طبقات ديگر يا حکومتهاي ديگر نيز باشد. « ديوان سالاري از جمله ساختارهاي اجتماعي است که وقتي کاملاً تثبيت شد، از بين بردن آن از دشوارترين کارهاست... ديوان سالاري براي کسي که دستگاه ديوان سالاري را در اختيار دارد، يک ابزار قدرت درجه اول بوده و هست » (3) و هرجا که « دستگاه اداري کاملاً بوروکراتيزه شده باشد، يک کانون قدرتي پديد مي آيد که عملاً غير قابل تعرض خواهد بود. » (4) انقلاب ايران نمونه ي روشني از اين معماي ديوان سالارانه است که رهبران انقلاب با آن روبه رو شدند؛ مورد ايران مثال مناسبي براي ارزيابي فرضيه وبر مي باشد.
رهبران انقلابي بلشويک در سال 1917 با يک چنين مشکلي در رابطه با ديوان سالاري مواجه شدند. پيروزي در انقلاب اکتبر منازعات شديدي در پي داشت. يکي از اين منازعات دشوار مسأله ديوان سالاري گذشته بود که به آنها به ارث رسيده بود. در مباحث مربوط به دستگاه ديوان سالاري تزار سه ديدگاه مسلط وجود داشت: ديدگاه اول استدلال مي نمود که [ ديوان سالاري رژيم پيشين ] بايد منسوخ شود و يک نظام اداري کاملاً جديد تأسيس گرديد. استدلال دوم ادعا داشت که مي بايست دست نخورده نگاه داشته شود چرا که قابليت سازماني آن مي تواند نظام جديدي را ياري دهد. ديدگاه سوم که سردمدار آن لنين بود بر ويژگي طبقاتي ديوان سالاري و رژيم پيشين تأکيد داشت و مدعي بود که به دلايل متعدد نمي توان ديوان سالاري را از بين برد، اما مي توان آن را در جهت خدمت به نظام جديد دگرگون کرد. در واقع لنين به وضوح اذعان داشت که از بين بردن يک ديوان سالاري که از قبل در جامعه تثبيت شده و بخشي از رژيم گذشته بوده است، غير ممکن مي باشد.
مارکس و انگلس غالباً اظهار مي داشتند که دستگاه دولتي موجود- ديوان سالاري- [ که متعلق به ] طبقه بورژوازي [ مي باشد ] بايد نابود گردد و يک ديوان سالاري نوين به منظور اجراي سياستهاي طبقه کارگرِ جديدِ حاکم پديد آيد. « طبقه حاکم نمي تواند به سادگي دستگاه دولتي موجود را در اختيار گيرد و آن را براي مقاصد خودش به کار گيرد » (5) مشاهدات مارکس از جنگ داخلي 1871 فرانسه، که طي آن انقلابيون طبقه کارگر، ديوان سالاري مستقر را از بين بردند و سازمانهاي مردميِ غير ديوان سالار مراجعت اداره عمومي ايجاد کردند، ديدگاه او را تأييد مي کرد.
لنين با حمايت از اصول ديدگاه مارکس و انگلس (6) عليه ديدگاه آنارشيست هاي جناج چپ که خواستار حذف کامل ديوان سالاري گذشته و رد ايده هاي رياست مأبانه آمريکايي [ به سبک ] تيلوريسم شده بودند، به مجادله برخاست. لنين ادعا نمود که « طبقه حاکم نمي تواند عليه پيشرفت علمي و فني يا دستاوردهاي نظام تيلور مبارزه کند، بلکه [ بايد ] عليه کاربرد سرمايه و ارائه اين نظام بجنگد اين امر به قانون حاکم بر وضعيتي منجر شد که ضرورت بازسازي اقتصاد و جامعه روسيه را بر خرابه هاي بجا مانده از رژيم پيشين و انقلاب، با تعديلاتي در کار برد مديريت تيلوري مقرر مي داشت. جالب اينجاست که در دهه ي 1990 تئوري مديريتي هدايت بازار از سوي نخبگان شرکتها در سراسر جهان و با هدف کوچک کردن بخش دنبال مي شود، به گونه اي که بخش شرکتهاي خصوصي بتواند به نام برتري بازار و دموکراسي سرمايه دارانه ي بازار حکومت نمايد.
در مطالعات تطبيقي پيرامون [ رابطه ] انقلاب و ديوان سالاري در انقلاب هاي فرانسه، روسيه، کوبا، نيکاراگوئه، فيليپين و غيره، شواهد مشابهي ديده مي شود. بنابراين مشکل اصلي عبارت است از جايگاه قدرت ديوان سالاري به عنوان يک ابزار يا دستگاه حکومت سابق. رهبران انقلابي ايران نيز در سال 79-1978 با اين مشکل مواجه بودند؛ مشکلي که آنها با آن روبه رو شدند اين بود که با ديوان سالاري و نهادهاي رژيم پيشين چه بايد کرد؟ آيا مي شد کاملاً آنها را نابود کرد؟ آيا مي بايست اصلاح شده و دگرگون شوند؟ آيا قابل اطمينان بودند؟ پاسخ به اين پرسشها و پرسشهايي از اين قبيل زماني آشکار شد که فرآيند پوياي انقلاب تداوم يافت.

مبحث ديوان سالاري

از خلال مباحث فوق ممکن است سه ديدگاه در پرداختن به مسأله ديوان سالاري در انقلاب استخراج شود:
1- از بين بردن ديوان سالاري به طور کامل. مثالهاي اين راه حل نادر است، ولي گونه هاي تعديل يافته آن عبارتند از جنگ داخلي 1871 پاريس، چين بعد از انقلاب و تا حدودي روسيه بعد از انقلاب بلشويکي 1917.
2- حفظ ديوان سالاري [با] تغيير کردن نخبگان اصلي ديوان سالار، استفاده از قابليت سازماني [ ديوان سالاري ] در خدمت به نظام جديد. نمونه هايي از اين شيوه عبارتند از مکزيک بعد از انقلاب، شيلي در زمان سالوادور آلنده؛ فيلپين بعد از مارکوس؛ و ايران در زمان دولت موقت مهدي بازرگان در اوايل 1979.
3- دگرگون ساختن ديوان سالاري، تغيير مقامات اصلي و نخبگان ديوان سالار و قرار دادن رهبران انقلابي جديد در مناصب مهم نظارتي، مديريتي و اجرايي از پايين ترين سطح تا بالاترين رده و ايجاد سازمانهاي اجرايي انقلابي به موازات ديوان سالاري. نمونه هايي از اين شيوه عبارتند از: روسيه بلشويکي در سال 1917 و جمهوري اسلامي ايران در اواخر 1979.
صرفنظر از اين که کدام شيوه انتخاب مي گردد، دو موضوع وجود دارد که به دليل ارتباط با تصميمات سياست استراتژيک حائز اهميت هستند: اول موضوع خُردِ (micro issue) مديريت داخلي سازمان ديوان سالار و نام اداري کشور؛ و دوم موضوع کلان (macro issue) خصوصيات و نقش ديوان سالاري و نظام اداري در رژيم انقلابي جديد. در حالي که ممکن است در مديريت عمومي در سطح خرد عملکردهاي متضاد وجود داشته باشد، در سطح کلان هيچ توافقي در مورد ويژگي و نقش ديوان سالاري نوين نمي تواند وجود داشته باشد. همين مسأله است که مورد توجه کليه رهبران انقلابي است و بايد هم باشد.

تحولات انقلابي محتمل در ديوان سالاري

تحول بنيادين در ديوان سالاري به معناي تغيير اساسي در نظام اداري به سه شيوه مي باشد: تغيير ساختاري، تغيير فرآيندي و تغيير ارزشي يا نگرشي.
1- تحول ساختاري به معناي تغييرات بنيادين سازمان و اداره نظام حکومت است. معناي تغيير ساختاري، سازماندهي مجدد و متحول کردن [ شيوه] تصميم گيري، ارتباط، گزارش، مديريت، کنترل مسئوليت، اجرا، رهبري، نظام فني و غيره مي باشد.
2- تحول فرايندي معطوف است به [تغيير] پيچ و مهره هاي مديريت داخلي سازمان ديوان سالاري و نظام اداري. مواردي از اين تغييرات عبارتند از [تغيير] مديريت کارکنان، مديريت بودجه بندي و مالي، نظام پردازشي اطلاعات، فن آوري اطلاعات و غيره.
3- تحول ارزشي يا نگرشي به معناي تغييرات عميق در طرز تلقي و نظام ارزشي سازمان و دستگاه اداري جديد از طريق تغيير در ذهنيت اداري، ديوان سالاري گرايي، تشريفات دست و پاگير اداري، فساد، رفتارهاي غير اخلاقي و موضوعات ديگري که فرهنگ ديوان سالارانه را تشکيل مي دهند. در همه جاي جهان تغيير تلقيها و ارزشها از مشکل ترين تغييرات است و در شرايط انقلاب سخت ترين وظيفه اي است که مي توان به انجام آن نايل آمد. طرز تلقيها و نظامهاي ارزشي جديد در حالي به نظام اداري تزريق مي شوند که ارزشها و هنجارهاي ديوان سالارانه گذشته ضدارزشي و غير نهادين تلقي گشته و نفي شده اند. با اين حال، عدم قبول ارزشهاي گذشته کفايت نمي کند؛ آنچه مهم است بنيان نهادن ارزشها، هنجارها و طرز تلقيهاي پايداري است که توسط اعضاي سازمانها پذيرفته شود.
در بسياري از جوامع، فرهنگ ديوان سالارانه کاملاً در تضاد با فرهنگ مردم باورانه مي باشد. اين امر در بيشتر فرهنگهاي شرقي شديدتر از [ فرهنگ] غرب است که در آن عقلانيت سازماني به خوبي تثبيت شده است. علي رغم وجود يک سنت ديرينه تاريخي ديوان سالاري، ايران داراي يک فرهنگ قوي مردم باورانه است که شديداً ضد ديوان سالار مي باشد. اين پديده پيشينه اي تاريخي دارد که تحليل آن از چهارچوب اين مقاله خارج است.

فرضياتي درباره ي تغييرات ديوان سالارانه

از ديدگاههاي نظري فوق در خصوص شقوق احتمالي تغيير انقلابي در ديوان سالاري، سه فرضيه يا طرح احتمالي ممکن است حاصل شود:
1- فرضيه يا طرح اول: هرچه تغييرات در نظام سياسي و اقتصادي حکومت ريشه اي تر و بنيادي تر ( و فشارها و تهديدات خارجي و داخلي کمتر ) باشد، احتمال از بين بردن کامل ديوان سالاري گذشته و ايجاد سازمان و دستگاه اداري جديدي به جاي آن بيشتر است. به عبارت ديگر، چنانچه تغييرات نظام سياسي و اقتصادي ناشي از انقلاب بنيادي تر و ساختاري تر باشد، احتمال اينکه ديوان سالاري گذشته از لحاظ ساختاري دگرگون شود يا معدوم گردد، قوي تر خواهد بود.
2- فرضيه يا طرح دوم: هرگاه تغييرات در نظام سياسي جديد چندان بنيادي نباشد، احتمال وقوع تغييرات بنيادين و ساختاري در ديوان سالاري کمتر است. به عبارت ديگر با فقدان تغييرات بنيادين در نظام سياسي جديد، ديوان سالاري رژيم گذشته دست نخورده و بدون تغيير باقي خواهد ماند.
3- فرضيه يا طرح سوم: يک تغيير بنيادين در نظام سياسي ( همراه با فشارهاي سنگين خارجي و ضد انقلاب داخلي ) احتمالاً منجر به تغييرات ساختاري اساسي در ديوان سالاري خواهد شد. به هر حال، فرآيند تحول، عملي تر و حساب شده تر خواهد بود. به عبارت ديگر، تغييرات انقلابي در ديوان سالاري در جريان سازگاري راهبردي رژيم جديد با تهديداتي که از محيط ( داخلي يا بين المللي ) بر آن تحميل مي شود، تعديل خواهد شد.
4- فرضيه يا طرح چهارم: چنانچه انقلاب تعميق گرديده و نهادينه شود احتمال پيدايش ترکيبي از شقوق اول و سوم وجود دارد. اين امر ممکن است با [طي] مراحلي از هر دو فرضيه يک به سه يا سه به يک اتفاق بيفتد، که بستگي به مطلوب بودن يا نبودن شرايط متحول دارد.
مباحث نظري و فرضيات يا طرحهاي فوق مي توانند در مورد کليه انقلابهاي مهم به کار برده شود. اين امر بويژه در خصوص ايران آنچنان که پويايي شناسي تحولات ساختار، فرآيند و ارزشها يا نگرشها نشان مي دهد، صادق است.

مشکل ديوان سالاري

با توجه به واقعيتهاي به هم پيوسته داخلي و بين المللي که انقلابها با آن مواجه اند، ممکن است رهبران انقلابي از جمله رهبران اسلامي ايران، که به آرمانهاي انقلاب و وعده هايي که به مردم داده اند متعهد هستند، با يک تضاد دوگانه مواجه مي شوند. از طرفي، ديوان سالاري رژيم گذشته قابل اعتماد نيست و مي بايست از ميان برداشته شود يا به طور کلي تغيير کند تا (1) مقاصد انقلابي نظم نوين برآورده شود، (2) سياستهاي جديد اجرا گردد و (3) توقعات مردم انقلابي به وسيله تغييرات بنيادين در نظام اداري رژيم برآورده شود.
از طرف ديگر از بين بردن ديوان سالاري سابق از بسياري جهات مشکل آفرين است: اول: ديوان سالاري رژيم گذشته در کشاکش هرج و مرج انقلابي و در شرايطي که همه چيز در تغيير دائمي است و اقتصاد، جامعه، روابط خارجي و مديريت عمومي کشور مي بايست اداره شود، مي تواند تا حدودي، حداقل به طور موقت، ثبات سازماني را فراهم نمايد. دوم، با برکناري نخبگان ديوان سالار و عوض شدن مقامات کليدي ديوان سالاري، رهبران انقلابي حداقل به طور موقت مي توانند از قابليت سازمان ديوان سالاري، که کارمنداني را در سطوح مختلف اداري در بر مي گيرد که در وهله اول به مشاغل خود علاقه مندند، بهره ببرد. اين ديوان سالاران به تعبير داونز (7) صرفاً به فکر خودشان هستند و مي خواهند موقعيت خود را حفظ کنند. سوم، حذف کامل ديوان سالاري چالش جديدي را براي رهبران انقلابي ايجاد مي کند: با تعداد زياد کارمندان ديوان سالاري که شهروندان جامعه هستند و بيکاري آنها به مشکلات اجتماعي و اقتصادي افزوده مي شود، چه بايدکرد؟ همه رهبران انقلابي که با چالش جدي برخورد با ديوان سالاري قديم مواجه اند و اين مواجه در شرايطي است که ديوان سالاري جديد در حال شکل گيري است، بايد به اين مشکلات چند جانبه توجه داشته باشند. رهبران انقلاب اسلامي از ابتدا با اين مسأله مواجه شدند و اين امر موجب شد که آنها در جستجوي يافتن راه حل مناسب برآيند. بديهي است که بخشي از اين راه حلها توسط توده مردم مبتکر ايران که در دوره ي انقلاب خواهان تغييرات بنيادين بودند، عرضه گرديد.
اين شيوه توسط رهبران جمهوري اسلامي نيز طراحي شده بودند. ليکن شيوه هاي [حل] مشکل ديوان سالاري از يک اراده واحد و منسجم نشأت نمي گرفت. همانطور که بعداً خواهيم ديد واگرايي، اختلافات و عدم توافق، ويژگي مرحله ابتدايي اقدام انقلابي عليه رژيم پيشين مي باشد.

انقلاب ايران و ديوان سالاري

انقلاب و خصوصيات منحصر به فرد آن

انقلاب 79-1978 ايران حقيقتاً يک قيام عمومي بود که در آن شهروندان ايراني از همه اقشار و گروههاي قومي مشارکت داشتند. يک انقلاب اصيل، يکي از نيرومندترين انقلابهاي دوران جديد و انقلابي که هم تراز با انقلابهاي فرانسه و روسيه بود. بسيج توده اي در آن گسترده و خودجوش بود و نقش اصلي را توده ي مردم بر عهده داشتند. مردم با همه جهت گيريهاي سياسي و ايدئولوژيک قومي و مذهبي خود، تحت رهبري فره مند و سازش ناپذير آيت الله خميني و ديگر رهبران ديني- که از وي تبعيت مي نمودند- متحد شده بودند.
شاه که توسط ايرانيان « شاه آمريکايي » لقب گرفته بود، مشروعيتي را که در سنت باستاني [ ايران ] براي نهاد سلطنت ضروري بود، نداشت. ايرانيان همواره نسبت به افتخارات باستاني، قدرت جهاني، فرهنگ متعالي و نظام اداري و سياسي کاملاً پيشرفته خود، احساس غرور داشته اند. براي آنان سلطه ي جديد استعماري و امپرياليستي يک قدرت خارجي بر ايران يک اهانت بود و شاه که منصوب ايالات متحده بود، هيچ مشروعيت يا مقبوليتي در ايران نداشت و اگر داشت بسيار ناچيز بود.
اين ديدگاهي بود که حتي در ميان نخبگان حاکم، که رژيم پهلوي را اداره مي کردند، شديداً وجود داشت. ليکن غرور ايشان تابع علايق رژيمي بود که منافع اقتصادي و سياسي و شخصي آنها را تأمين مي کرد. اين نخبگان خواهان ايراني مقتدر و مستقل با نظام سلطنتي بودند که تداوم بخش جايگاه ايران باستان در جامعه جهاني باشد، اما اين امر در عصر امپرياليسم قديم و استعمار جديد غير ممکن مي نمود. عوامل متعددي در انقلاب و سقوط رژيم شاه مؤثر بودند: اداره رژيم توسط نخبگان حاکم فاسد و ظالم، حمايت بلاشرط ايالات متحده از شاه مستبد، خفقان سياسي، فساد بالاي حکومت، بي احترامي به مذهب شيعه، خراب شدن وضعيت اقتصادي اکثريت ايرانيان، تبديل ايران به يک مستعمره بالقوه ايالات متحده، تحقير مردم توسط شاه که به جاي مشارکت دادن ايشان در امر حکومت دائماً با مأموران اطلاعاتي ايالات متحده و اسرائيل در خصوص خط مشي ها به تبادل نظر مي پرداخت؛ و عوامل ديگر. (8)
پويايي انقلاب شگفتي هاي بسياري ايجاد کرد که نه تنها براي نيروهاي ضد انقلاب داخلي و خارجي و ناظرين جهاني تکان دهنده بود بلکه رهبران انقلابي را نيز دائماً شگفت زده مي کرد. از آنجائيکه انقلاب از قبل طراحي و سازماندهي نشده بود و به طور حساب شده هدايت نمي شد، رهبرانش نيز با حوادث متغيري که نيازمند انعطاف پذيري، خلاقيت، ابتکار رهبري و سازگاري بودند، کشمکش داشتند. اين [ کشمکش ] با هدايت علماي برجسته و مهمتر از همه با رهبري خارق العاده فره مندانه، الهام بخش و قدرتمند آيت الله خميني انجام مي شد.
انقلاب ويژگي هاي بي نظير بسياري را به نمايش گذاشت. منجر به تغييرات کلي و دگرگوني در جامعه ايراني و نظام سياسي و اداري گرديد. [ انقلاب ] ضد سلطنت بود و جانشين يکي از قديمي ترين سنت هاي سلطنتي جهان گرديد. [انقلاب ] با حکومت مطلقه و ديوان سالاري رژيم و نخبگاني که آن را اداره مي کردند نيز مخالف بود. رژيم پهلوي يکي از سرکوب گرترين حکومت هاي مطلقه قرن بيستم به شمار مي آمد. به علاوه انقلابي ضد امپرياليستي بود که با صداي بلند و صريح مخالفت خود را با هر گونه سلطه يا مداخله خارجي در امور داخلي ايران اعلام مي کرد. در ابتدا اين [ موضوع ] در برابر ايالات متحده و ديگر دولتهاي غربي که رژيم شاه را حمايت کرده بودند، اعلام گرديد. اين پيامي مهم بود براي بسياري از کشورهاي فرامليتي بر اقتصاد و سياست شان، رنج مي کشيدند. انقلاب به خوبي به جهانيان اثبات نمود که مي توان نيروهاي قدرتمند استعمار نو و ديکتاتوري تحميلي را در سراسر جهان، علي رغم گسترش آنها در اواخر قرن بيستم، درهم شکست.
به علاوه، انقلابي دموکراتيک و ضد اختناق بود که در صدد از ميان برداشتن استبداد و استقرار يک جمهوري بر اساس حاکميت قانون، جامعه مدني و حکومت اسلامي بود که در آن کليه شهروندان صرفنظر از طبقه و [به دور از] سرکوب سياسي يا اقتصادي از حقوق مساوي برخوردار باشند. چهره دموکراتيک انقلاب در ميان ميليونها نفر نه تنها در ايران بلکه در ديگر کشورهاي جهان سوم، اميد قابل ملاحظه اي برانگيخت.
انقلاب ايران يک انقلاب مذهبي نيز بود از اين حيث که رهبران اسلامي- علما- در بسيج توده ها در تظاهرات و اعتصابات عليه رژيم، نقش اساسي داشتند. مساجد به عنوان تشکيلات اصلي بسيج توده ها نقش مهم در جريان انقلاب ايفا کردند. رهبري فره مند آيت الله خميني زبانه هاي آتش را شعله ور کرد و تمامي توده ايراني را با زمينه هاي اجتماعي مختلف به تحرک درآورد و مخالفت بکپارچه با شاه تمام موانع را از ميان برداشت. هيچکس در تاريخ معاصر سياسي ايران قادر نبوده است که چنين رهبري فوق العاده اي را نشان دهد. او به ميليونها ايراني قدرت، انگيزه، احساس اراده، جهت، اميد، حمايت معنوي و يک هدف نهايي غير قابل عدول بخشيد. (9) نهادينه شدن اين رهبري فره مند بود که به نيروهاي بالقوه انقلاب جهت مي بخشيد به گونه اي که باعث شگفتي همگان در داخل و خارج شد. (10)
شايد مهمترين ويژگي انقلاب ايران و آنچه که آن را از اکثر انقلابات عصر جديد متمايز مي سازد، همان خصوصيت اصلي آن يعني، رهايي مردم ستمديده ( مستضعفين، توده هاي محروم ) باشد که پيام جهاني آيت الله خميني از آغاز [ مبارزه ] بوده. تجلي مهمتر ويژگي مذهبي انقلاب، پيامي جهاني بود که انقلاب به مردم ستمديده سراسر دنيا- خواه مسلمان خواه غير مسلمان- با وابستگي هاي متفاوت مذهبي و سياسي مي داد. اين [ پيام] تأثير سياسي جهاني انقلاب اسلامي به رهبري آيت الله خميني بود که فراتر از مرزهاي ملي به تمام نقاط جهان رسيد. او در ميان صدها ميليون مردم و ملتهاي ستمديده، خودآگاهي سياسي ايجاد کرد و آنان را عليه ظالمين، خواه اشخاص حاکم يا ابرقدرتهاي جهاني که مسبب و حامي چنين ستمي بودند، برانگيخت.
آيت الله خميني و انقلاب ايران اميد مردم را در سراسر جهان برانگيختند تا براي حقوقشان قيام کنند و خواستار پايان تسلط بيگانه بر منافع ملي شان شوند. اگر جمهوري اسلامي همانطور که در عرصه نظري شعار رهايي انسان از سرکوب سياسي و اقتصادي را مطرح مي کرد در عرصه عمل نيز از منابع اقتصادي، نظامي و سياسي لازم براي تحقق اين پيام جهاني برخوردار بود، جهان در دهه 1980 انقلابهاي مردمي متعددي را شاهد مي بود که ساختار سياسي و اقتصادي نظم جهاني را متحول مي ساختند. انقلاب ايران نيرو و اميد عظيمي به فقرا و مردم محروم سراسر جهان داد و بدين ترتيب حکام و رژيمهاي بسياري را نيز در سراسر جهان وحشت زده نمود، از جمله ابرقدرتهاي شرق و غرب را که نظامهاي سياسي و اقتصادي آنها با استمثار و سرکوب گسترده بر کشورهاي جهان سوم تسلط داشتند.
اين خصوصيت جهاني انقلاب همان چيزي است که عکس العمل شديد اقتصادي، نظامي و سياسي نظامهاي سياسي مسلط را که نظم نوين ايران را تهديدي عليه منافع خود تلقي مي کردند، برانگيخت. لازم به ذکر نيست که انقلاب به اعاده ي استقلال واقعي ايران در جامعه بين المللي نايل آمد. اين موفقيت خطيري بود که بيش از آنچه شناخته شده، اهميت دارد. همانند بسياري از کشورهاي جهان سوم، ايران در طول يک قرن در معرض استعمار جديد، سلطه، امپرياليسم، استثمار و سرکوب غير مستقيم قرار گرفته بود. انقلاب تسلط بيگانه و موضعگيريهاي قلدر مآبانه ابرقدرت غرب، بويژه ايالات متحده را از ميان برداشت. براي اولين بار در تاريخ سياسي جديد، ايران بعد از انقلاب از يک استقلال واقعي در سياستهاي بين المللي و منطقه اي بهره مند شده است. البته بهايي که ايران [ براي اين استقلال ] پرداخته، بسيار سهمگين است: تجاوز نظامي عراق، تحريم اقتصادي ابر قدرت آمريکا و متحدين وابسته اش، ناآرامي و آشوب تحميل شده از داخل و خارج، تروريسم، هرج و مرج سياسي و غيره؛ ليکن ضرب المثل « نابرده رنج گنج ميسر نمي شود » در مورد ايران مصداق دارد. در نتيجه ايران و همه ايرانيان براي اولين بار در تاريخ جديد احساس غروري دارند که ناشي از قيام آنها براي کسب حق استقلال در جامعه بين المللي است.

تأثيرات انقلاب بر ديوان سالاري و نظام اداري ايران

انقلاب نه تنها منجر به سقوط رژيم شاه گرديد بلکه به سنت هزار ساله سلطنت نيز در ايران پايان داد. يک جمهوري اسلامي جانشين رژيم پهلوي گرديد. اين جمهوري نوپا بر اساس يک قانون اساسي مفصل که بسياري از ويژگيهاي نظامهاي سياسي دموکراتيک را دارد، پي ريزي شده است. قانون اساسي مشتمل بر اصول پارلماني رياستي در امر اداره حکومت مي باشد. [قانون اساسي] همچنين بر اساس سنتها و نمهادهاي اداره و حکومت در ايران باستان استوار است. دولت اسلامي جديد تحت تأثير طبقات پايين و متوسط پايين که عمدتاً از رأي دهندگان سنتي و مذهبي تشکيل شده اند، متعهد به ترويج ارزشهاي اسلامي و خدمت به منافع وسيع شهروندان مي باشد. (11) در طول 20 سال اخير، دولت جمهوري اسلامي از امواج مهيب چالشهاي نظامي و سياسي جان به سلامت برده است. مطرح شدن جمهوري اسلامي به عنوان يک رژيم قدرتمند منطقه اي و تواناييهاي نظامي تجربه شده اش توأم با روحيه انقلابي تاکنون در موفقيت رژيم جديد مؤثر بوده اند.
يکي از اهداف اصلي انقلاب براندازي يا تغيير بنيادين دستگاه ديوان سالارانه سرکوب گر دولت گذشته و نظام اداريش بود که با فساد زيادي که از صدر تا ذيل آن را فرا گرفته بود، رژيم شاه را حفظ و تقويت مي کرد. (12) در واقع از انقلاب 1979 تاکنون دولت جديد ديوان سالاري و نظام اداري دستخوش تغيير و دگرگونيهاي مهمي شده اند.
در جاي ديگري (13) تأثيرات عمده انقلاب را بر مديريت عمومي و ديوان سالاري ايراني مورد بحث قرار داده ام. به طور خلاصه، همانند ديگر جنبه هاي نظام اجتماعي و سياسي ايران، ديوان سالاري و نظام اداري واقعاً از انقلاب تأثير پذيرفتند. اين امر در سه مرحله اتفاق افتاد: حفظ ديوان سالاري موجود و [ پيدايش] دستگاه اداري دوگانه؛ ديوان سالاري زدايي؛ و نهادينه گرايي يا ديوان سالاري گرايي مجدد. تغييرات و اصلاحات بعد از انقلاب در حکومت و سياست منجمله اصلاحات جدي اداري، ديوان سالاري را نيز تحت تأثير قرار داده است.
در مبحث بعدي تأثيرات انقلابي بر ديوان سالاري از حيث ساختار، فرايند و نگرشها ( ارزشها ) مورد بررسي قرار گرفته است. در همين رابطه بحث ديگري نيز ارائه شده است که ارتباط ميان تغييرات ديوان سالاري را در هر مرحله با چهارچوب نظري، فرضيات و قضايايي که قبلاً شرح داده شد، نشان مي دهد. ارزيابي اين فرضيات از طريق يافته هاي تجربي به دست آمده از ديوان سالاري ايران تعميم مفيدي را ارائه مي دهد و به بهبود شناخت نظري ما از ديوان سالاري و انقلاب کمک مي کند. قسمت بعدي اين مبحث يک تحليل نظري و تجربي از اصلاح نظام اداري بعد از انقلاب به انضمام پيشنهاداتي جهت تصميمات سياسي و بهبود کار ديوان سالاري ايران، ارائه مي دهد.

حفظ ديوان سالاري موجود و دستگاه اداري دوگانه

طي ماههاي اوليه 1979 تغييرات اساسي چنداني در ساختار و فرآيند نظام اداري صورت نگرفت. اين امر در زمان دولت موقت ( و مديريت ليبرال نخست وزير سکولار مهدي بازرگان رخ داد. هدف او بر هم زدن وضعيت و نظم مديريتي قديم نبود بلکه ترجيح مي داد ديوان سالاري به صورت دست نخورده و صرفاً با تغيير بعضي از نخبگان کليدي ديوان سالار قديم که با رژيم گذشته پيوستگي داشتند، حفظ شود. دولت بازرگان دولتي نخبه گرا بود که قصد داشت وضعيت موجود را بدون تغيير حفظ کند. ليکن اين سياست در تضاد کامل با توقعات انقلابي توده هاي مردم قرار داشت که خواستار تغييرات بنيادين در نظامهاي سياسي، اجتماعي، اقتصادي و اداري بودند. (14) رويکرد بازرگان اين بود که ديوان سالاري دست نخورده باقي بماند. او و اعضاي کابينه اش انقلابي نبودند ولي خواستار تغييراتي بودند تا نظام با برداشت نويني که او و همکارانش داشتند، منطبق گردد. ديوان سالاري از نظر ساختار ابقاء گرديد، ولي فرآيند و ارزشها ( نگرشها ) به نحو مؤثري در تغيير بودند. اين در شرايطي بود که اشکال ديگري از سازمان و اداره به واسطه انقلابي که آغاز شده و تعميق گرديده بود، جايگزين نظام اداري ايران مي گرديد.
بازرگان غالباً از فشارهايي که از پايين و از طرف « ديگر نيروهاي غير حکومتي و حکومتي » ( منظور از مورد اخير شوراي انقلاب بود که تحت رهبري قدرتمند و فرهمندانه ي آيت الله بهشتي قرار داشت ) بر وي وارد مي آمد، شکايت مي کرد.
آيت الله بهشتي و همکارانش کاملاً با خط مشي بازرگان مبني بر « بده بستان به شيوه معمول » نخبگان پيشين، مخالف بودند. شکايت بازرگان عموماً با جملاتي نظير « دسته چاقو در دست من است ولي تيغه اش نزد ديگران » يا « ما باران مي خواستيم، اما سيل آمد » ابراز مي شد که منظورش اين بود که انقلاب بايد با فرار شاه و سقوط رژيم پهلوي خاتمه يابد. ليکن اين امر براي مردم انقلابي ايران قابل قبول نبود. با ورود جامعه به مرحله ديگري از پويايي انقلابي که همگان را شگفت زده نمود (15)، حکومت او محکوم به شکست بود.
دوگانگي در حکومت و سياست در ديوان سالاري و نظام مديريت هم متجلي گرديد. ديوان سالاري به طور رسمي و ساختاري دست نخورده باقي مانده بود، ولي به طور غير رسمي و واقعي توسط مردم و نيروهاي انقلابي در سراسر کشور ناديده گرفته مي شد. مساجد، سازمانهاي نوپديد متعدد و بنيادها و سازمانهاي جديد التأسيس انقلابي جايگزين ديوان سالاري شدند و انجام امور اداري را به عهده گرفتند.
ارزشها و نگرشهاي رايج در جامعه با آنچه در ديوان سالاري رايج بود منافات کامل داشت و اين ارزشها و نگرشهاي ديوان سالارانه چنان مورد انزجار مردم بودند که تغييرات بنياديني را در ديوان سالاري مي طلبيد. ديوان سالاري با يک دو گانگي داخلي هم مواجه گرديد که در آن کارمندان در سطوح اداري گوناگون دست به تشکيل نظام شورايي زدند و تصميم گيري و انجام امور را به عهده گرفتند. دموکراتيک سازي نظام اداري ويژگي ديگري بود که عليه خط مشي بازرگان مبني بر حفظ ديوان سالاري [ قديم] عمل مي کرد.

پي‌نوشت‌ها:

1- دکتراي مديريت و سياستگذاري عمومي و استاد دانشگاه آتلانتيک فلوريدا ( آمريکا ).
از شماره 1 تا 14 مي باشد.
2- Frazraand 1982, 1989a.
3- weber 1980: 67.
4- Ibid.
5- Marx (1951): 21-22.
6- Downs, 1967.
7- Frazmand, 1989a, zonis 1983.
8- Frazmand, 1996a,: keddi: 1980.
9- Frazmand, 1996, 1989a.
10- Bashiriyeh, 1984; Akhavi, 1983; cottam 1980.
11- Bill 1972; zonis, 1995; Frazmand 1982, 1989a.
12- Frazmand, 1987, 1989, 1991, 1998.
13- Frazmand, 1987, 1989a.
14- Rouleao, 1980; zonis, 1975.
15- Frazmand, 1989a.

منبع مقاله :
گروه نويسندگان؛ (1385)، ايدئولوژي، رهبري و فرآيند انقلاب اسلامي، تهران: مؤسسه تنظيم و نشر آثار امام خميني (رحمه الله)، چاپ دوم