شورای نگهبان درنظام جمهوری اسلامی ایران

رکن دیگر قوّه ی مقننه درنظام جمهوری اسلامی ایران ،شورای نگهبان است.فلسفه ی وجودی شورای نگهبان ،حفظ اسلامیّت نظام ومغایر نبودن قوانین موضوعه با مقرّرات اسلامی وقانون اساسی است. ازاین رو،تدوین کنندگان قانون اساسی دراصل 91،شورایی به این نام با ترکیب خاص،پیش بینی کرده اند که دراین درس به آن اشاره خواهد شد.
شرایط وچگونگی انتخاب اعضا
بنابر اصل 91 قانون اساسی، شورای نگهبان دارای دوازده نفر عضو است که شش نفر ازآنان باید فقیه وشش نفردیگر حقوقدان باشند. فقهای شورای نگهبان، که رهبرآنان را به مدت شش سال برمی گزیند باید فقیه، عادل وآگاه به مقتضیات زمان باشند.
شش نفر حقوقدانان دررشته های مختلف حقوقی باید مسلمان باشند. این شش نفر را مجلس شورای اسلامی ازمیان حقوقدانانی که رییس قوّه ی قضاییّه به مجلس معرّفی می کند، برای مدت شش سال انتخاب می کند. درنخستین دوره ی شورای نگهبان نیمی ازاعضای هرگروه پس ازسه سال به قید قرعه تغییر یافتند که دراصل 92 قانون اساسی بدان اشاره شده است.1
براساس آیین نامه ی داخلی شورای نگهبان ،شورای برای اداره ی جلسات خود دارای یک دبیر،یک قائم مقام و یک سخنگو است که ازمیان اعضای آن برای مدت یک سال انتخاب می شوند.جلسات عادی شورا، هفته ای سه جلسه است که با حضور اعضا رسمیّت می یابد واخذ رأی نیز باحضور همین تعداد انجام می پذیرد.جلسات فوق العاده برحسب ضرورت وبنا به تشخیص وتصمیم دبیر شورا یا تقاضای سه نفر ازاعضا ویا درموارد لوایح وطرح های فوری مجلس شورای اسلامی خواهد بود.2
حضور اعضای شورای نگهبان درمجلس به دوصورت اختیاری والزامی است که درقانون اساسی پیش بینی شده است. براساس قسمت اوّل اصل 97 قانون اساسی، اعضای شورای نگهبان به منظور انجام بهتر کار خود می توانند هنگام مذاکره درباره ی هریک ازلوایح وطرح های قانونی درمجلس حاضر شوند ومذاکرات را گوش دهند. این گونه حضور، اختیاری است وهیچ اجبار یا منعی درآن نیست. امّا به موجب قسمت دوم اصل 97، وقتی طرح یا لایحه ای فوری دردستور کار مجلس قرار گیرد، اعضای شورای نگهبان باید درجلسات مجلس حاضر شوند ونظر خود را اعلام کنند. کلمه ی ((باید )) دراین بخش ازقانون نشان دهنده ی حضور الزامی اعضای شورا درجلسات مجلس است.
هم چنین حضوراعضای شورای نگهبان درمجلس، هنگام سوگند رییس جمهور الزامی است که دراصل 121 قانون اساسی به آن اشاره شده است.مصوبات جلسات غیرعلنی مجلس درصورتی معتبراست که به تصویب شورای نگهبان برسد.
وظایف و اختیارات شورای نگهبان
شورای نگهبان دارای سه وظیفه ی مهمّ است: 1- نظارت شرعی وقانونی برقوانین و مقرّرات ؛ 2- تفسیر قانون اساسی؛ 3- نظارت برانتخابات وهمه پرسی ها.

وظیفه ی اصلی شورای نگهبان، پاسداری ازاحکام اسلام وقانون اساسی است که ازطریق نظارت برقوانین ومقرّرات انجام می شود .مستند قانونی این وظیفه، اصول 4 ،72 قانون اساسی است. این گونه نظارت به چند صورت انجام می گیرد:
1-1 نظارت شرعی وقانونی برمصوّبات مجلس:دراصل 72 قانون اساسی دراین مورد آمده است:
مجلس شورای اسلامی نمی تواند قوانینی وضع کند که با اصول واحکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.تشخیص این امر به ترتیبی که دراصل نود وششم آمده برعهده ی شورای نگهبان است.
ازاین رو، دراصل 94 قانون اساسی آمده است که کلّیّه مصوّبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاد شود وشورا حداکثر ظرف ده روز آنها را بررسی کند وچنان چه آنها را مغایر باموازین اسلام وقانون اساسی تشخیص داد، برای تجدید نظر وتأمین نظر شورا به مجلس بازگرداند. درغیر این صورت، مصوّبه ی مجلس قابل اجرا خواهد بود. ترتیب این کارهم دراصل 96 قانون بدین صورت مشخص شده است که مغایر نبودن مصوّبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با رأی اکثریت فقهای شورای نگهبان است، ولی تشخیص عدم تعارض قوانین مصوّب مجلس با قانون اساسی برعهده ی اکثریت همه ی اعضای شورا،یعنی مجموع فقها و حقوقدانان است.
هم چنین ، درمواردی ک برخی وظایف مجلس به دولت یاکمیسیون های مجلس واگذار شده است، باید مصوّبات دولت یا کمیسیون های داخلی مجلس به شورای نگهبان فرستاده شوند تامورد بررسی قرارگیرند.
2-1 نظارت شرعی وقانونی برقوانین ومقرّرات گذشته:یکی دیگر ازوظایف و اختیارات شورای نگهبان درمورد ((نظارت برقوانین ومقرّرات)) نظارت شرعی و قانونی برقوانین گذشته است. هرچند براین گونه نظارت دراصل چهارم قانون اساسی به طورصریح اشاره نشده است، ولی براساس تفسیر شورای نگهبان مبنی برمحدود نبودن نظارت شرعی وقانونی برتصویب قوانین ومقرّراتی که دراصول 91 تا 99 قانون اساسی به آنها اشاره شده است،شورای نگهبان می تواند قوانین قبلی را که مخالف شرع وقانون اساسی باشند، مورد بررسی قرار داده، ابطال کند یا برای تجدید نظر به مجلس شورای اسلامی یا مجریان آن اطلاع دهد.3
نظارت شرعی وقانونی برمقرّرات ومصوّبات قوّه مجریه: هیأت دولت یا کمیسیون های آن وهم چنین هریک ازوزیران، دراجرای قوانین مصوّب،حق وضع آیین نامه های اجرایی ویا صدور بخش نامه وتصویب نامه ها را دارند.امّا براساس اصل138 قانون اساسی ،مفاد این مقرّرات نباید بامتن وروح قوانین مصوّب مجلس ناسازگار باشد. این موارد پس ازتصویب،هنگامی که برای اجرا ابلاغ می شود، هم زمان بایدبه اطلاع رییس مجلس شورای اسلامی نیز برسد تا در صورت مغایرت با قوانین مصوّب مجلس،برای تجدید نظر به هیأت وزیران فرستاده شود. افزون براین، چنین مصوّباتی نباید بااصول واحکام مذهب رسمی کشور نیز مغایر باشند که تشخیص این امر با شورای نگهبان است.4 نتیجه ای که ازاصول فوق به دست می آید، این است که هرگاه قوّه مقنّنه بنا به دلایلی بخشی ازوظایف خود را به قوّه مجریه یا هرنهادی دیگر واگذار کند، مصوّبات تفویضی نباید با قانون اساسی و شرع مقدّس اسلام ناسازگار باشند.به همین منظور باید این گونه مصوّبات پس از تصویب به مجلس شورای اسلامی وشورای نگهبان نیز فرستاده شوند.

ازویژگی های مهّم قانون، به ویژه قانون اساسی، روشن بودن وصراحت آن است تامجریان توان اجرای آن را داشته باشند، امّا با گذشت زمان و درحین اجرا، مسایل ومشکلاتی پیش می آید یاگاه برداشت ها وتفاسیر مختلفی ازقانون اساسی روی می دهد که به مفسّر رسمی نیازمند است. معمولاً درهنگام تصویب قانون اساسی، مرجع تفسیر نیز مشخص می شود .تدوین کنندگان قانون اساسی به این موضوع مهمّ توجّه کرده وشورای نگهبان را مسؤول این کار کرده اند.5
دراصل 98 قانون اساسی دراین باره به صراحت آمده است:
((تفسیر قانون اساسی برعهده ی شورای نگهبان است که با تصویب سه چهارم آنان انجام می شود.))
پس، تفسیر قانون اساسی برعهده ی شورای نگهبان است وهیچ مرجع یا مسؤول دیگری حق این کار را ندارد وهرگاه مقام یا مسؤولی دراجرای قانون اساسی دچار ابهام شود، باید به طور رسمی ازشورا درخواست تفسیر کند.

نظارت برانتخابات( به جز انتخابات شورای شهر که زیر نظر مجلس شورای اسلامی است) وهمه پرسی هایی که درجمهوری اسلامی ایران انجام می شود، برعهده ی شورای نگهبان وجزو وظایف واختیارات سه گانه ی این نهاد است. ازآنجا که اجرای انتخابات وهمه پرسی ها درنظام جمهوری اسلامی ایران، برعهده ی قوّه ی مجریه وزیر نظر مستقیم وزارت کشور است، این بیم همواره هست که مجری انتخابات ازقدرت ونفوذ خود سود جوید ودرنتایج وروند انتخابات اعمال نفوذ کند. از این رو، قانونگذار مسؤول نظارت را مستقل ازقوّه مجریه قرار داده است. نظارت شورای نگهبان براجرای انتخابات، درواقع با هدف تضمین سلامت انتخابات واطمینان به نتایج آن ونیز اعمال صحیح مشارکت مردم درامور سیاسی مقرر شده است. دراصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران دراین باره آمده است:
((شورای نگهبان نظارت برانتخابات مجلس خبرگان رهبری،ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی ومراجعه به آرای عمومی وهمه پرسی را برعهده دارد.))
مسأله ای که ازمدتهاست درمحافل ومجامع سیاسی وحقوقی مطرح است، این است که منظور قانونگذار ازاین نظارت چیست. کدام معنا ازنظارت دراینجا مورد نظر است؟
شورای نگهبان براساس اصل 98 قانون اساسی،تفسیر خود را نسبت به نظارت دراصل 99 به این صورت اعلام کرده است:
((نظارت مذکور دراصل 99 قانون اساسی استصوابی است وشامل تمام مراحل اجرایی انتخابات ازجمله تأیید ورد صلاحیت کاندیداها می شود.))6
براین اساس، اولاً نظارت دراصل 99 ،نظارتی عام ومطلق است که شامل همه ی مراحل انتخابات ازابتدا تا انتهای آن می شود واختصاص به زمان برگزاری انتخابات ندارد بلکه شامل تعیین زمان برگزاری،تثبیت نام نامزدها وتشخیص صلاحیت ورد وتأیید آنها ونیز انجام رأی گیری وتشخیص صحّت وعدم صحّت آن واعلام صحّت وابطال آن درهمه ی حوزه های انتخابیه می شود.ثانیاً استصوابی است. بدین معنا که مجری نمی تواند کاری را بدون نظر واجازه وتصویب و صلاحدید ناظر انجام دهد واگر کاری را بدون نظر واجازه وتصویب وصلاحدید ناظر نیست. براین اساس ، ناظر می تواند درمورد صلاحیت افراد ونیز صحت وسقم انتخابات نظر قطعی ونهایی را بدهد.7
علاوه براین، تمام قوانین عادی که تاکنون درباره ی انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری ، مجلس شورای اسلامی وهمه پرسیها درمجلس تصویب شده وبه تأیید شورای نگهبان نیز رسیده، برهمین اساس بوده است.

پی نوشت ها:

1- مدنی، همان ، ص 217- 220.
2- هاشمی، همان، ص 309 – 310 .
3- هاشمی، ص 298- 300 ؛نجفی اسفاد وفریده حسنی،ص 239- 240.
4- هاشمی، ص 328- 330؛ قانون اساسی، اصل138 و 85.
5- مدنی ، همان، ص 229 .
6- نظارت استصوابی، عباس نیکزاد،1381، ص 8.
7- همان، ص 8 و 9 .