سازمان‌های رسمی و دیوان سالاری

سازمانهای بزرگ کاملاً شبیه هم نیستند. اهداف متفاوتی دارند، به شیوه‌های گوناگونی به اهدافشان دست می‌یابند و مقدار منابع در اختیار آنها نیز متفاوت است. هرچند وسیع هستند، از نظر اندازه تفاوت دارند. جامعه شناسان سالها مسأله‌ی اندازه را بررسی کرده اند، اما نتوانسته‌اند عددی جادویی پیدا کند که سازمان کوچک را از سازمان بزرگ متمایز کند. مثلاً فروشگاهی بزرگ سازمانی رسمی است، اما بی شک خیلی کوچک‌تر از وزارت بهداشت، آموزش و رفاه آمریکاست.
همه‌ی این گروههای بزرگ با وجود تفاوتهای زیاد خود دو خصوصیت مشترک دارند: آنها هم رسمی هستند و هم دیوانسالارانه، هر چند میزان آن متفاوت است. سازمانهای بزرگ بدون این خصوصیات، اصلاً قادر به کار نیستند. هر چند وقتی می‌خواهیم درباره‌ی مقدار قبض تلفن خود اعتراض کنیم، از «کاغذ بازی» که با آن مواجه می‌شویم عصبانی می‌شویم؛ وقتی متوجه می‌شویم که اتومبیلی جدیدمان «به درد نخور» است یا وقتی که دفتر مدیر امور آموزشی دانشگاه، اشتباهی می‌کند، اگر سازمان مورد نظر دست کم تا حدی رسمی و دیوانسالارانه نباشد، توجه و اقدام چندانی در مورد ادعای ما صورت نخواهد گرفت.

ویژگی‌های سازمانهای رسمی

همه‌ی سازمانهای رسمی خصوصیات ویژه‌ای دارند:

1- ساختار رسمی:

طبق تعریف، چنین سازمانهایی دارای ساختاری رسمی هستند که دقیقاً ابداع و رسماً بیان شده است. آنها باید نوعی «اساسنامه» و عده ای مأمور عالی رتبه داشته باشند. روابط میان اعضا، میان اعضا و مأموران عالی رتبه و میان مأموران عالی‌رتبه و مدیر اجرایی رسماً تعیین می‌شود. اهداف سازمان و برنامه‌های آن برای دستیابی به آن دست کم تا حدی به صورت رسمی بیان می‌گردد.

2- دیوان‌سالاری:

اداری کردن از رسمی کردن فراتر می‌رود. دیوان‌سالاری شامل نهادی اداری و دارای اعضایی است که باید با مشتریانی که با سازمان معامله دارند طبق شیوه‌هایی مقرر شده رفتار کنند. کارمندان هرچه بیشتر بخش بخش و تخصصی می‌شوند، به طوری که در هر سازمان بزرگی مثلاً سِمَت مدیرکل به مدیر پرسنلی، مدیر تحقیقات، مدیر فروش و غیره تقسیم می‌شود.

3- سلسله مراتب اقتدار

سازمانهای رسمی نیاز به رهبری دارند، یعنی اختیاری که به برخی افراد داده می‌شود تا در شرایطی معین تصمیم بگیرند و اقدام کنند. این رهبری به صورت زنجیره‌ی فرماندهی ترتیب داده می‌شود و خط اقتدار از هر فرماندهی به فرماندهی دیگر تا پایان زنجیره ادامه می‌یابد. مثلاً ممکن است هیأت مدیره کارمندان عالی رتبه را گزینش و کمیته‌ی اجرایی را منصوب کند. این هیأت، به توصیه‌ی کمیته‌ی اجرایی سیاستها را مشخص می‌کند. یک مدیر عامل حقوق بگیر آن سیاست را تحت نظارت هیأت مدیره و کارمندان عالی رتبه اجرا می‌کند. مدیر مذکور ممکن است یک یا چند دستیار داشته باشد. هر دستیار نیز عده‌ای کارمند خواهد داشت و الی آخر.

4- برنامه:

یک سازمان رسمی متشکل از اعضایی است که می‌خواهند برنامه‌ای خاص را پیش ببرند، مانند برنامه‌ی کاهش مالیات بر دارایی، جمع آوری اعانه‌ی خیریه، بسیج اقدامی ضربتی علیه یک بیماری قلبی یا انجام امور مالی برای کسب سود. از این لحاظ، جامعه شناسان برخی سازمانهای رسمی را انجمن (اتحادیه) می‌گویند که منافع خاص را دنبال می‌کنند.

5- مقداری پیچیدگی:

سازمان رسمی مستلزم نظام مند بودن است، یعنی وجود ساختاری پیچیده‌تر از آنچه در روابط مستقیم میان اعضای گروههای اوّلیه وجود دارد. ساختار سازمان لزومی ندارد بیش از حد پیچیده باشد. اگر سازمانی بیش از حد بزرگ نباشد، می‌تواند با نظام روابط نسبتاً پیچیده کار خود را پیش ببرد. برعکس، مثلاً شرکت جنرال موتورز به مجموعه ای بسیار پیچیده از روابط میان کسانی که در اهداف شرکت ذینفع هستند، احتیاج دارد.

6- پایداری نسبی:

وقتی مردم سعی می‌کنند سازمانی رسمی تشکیل دهند، معمولاً انتظار دارند تا مدتی و شاید برای همیشه آن را حفظ کنند. آنان سازمان را برای دستیابی به هدفی تشکیل می‌دهند. این کار به وقت، سازماندهی و در بیشتر موارد بودجه ای فراوان نیاز دارد. ممکن است دستیابی به هدفی که سازمان برای تحقق آن تشکیل شده سالها یا حتی دهها سال طول بکشد. اما وقتی آن هدف تأمین شد، سازمان اغلب اهداف جدیدی پیدا می‌کند. برای مثال، «راه‌پیمایی ده سنتی‌ها» بار اول برای مبارزه با فلج اطفال برگزار گردید. وقتی واکسن این بیماری کشف شد، راهپیمایی ده سنتی‌ها منحل نشد، بلکه به تحقیق درباره‌ی نقایص مادرزادی پرداخت.
پس یک سازمان رسمی هنگامی توسعه می‌یابد که افراد زیادی برای پیش بردن یک هدف به هم ملحق می‌شوند. برای انجام موفقیت آمیز این امر، سازمان می‌بایست دارای ساختار رسمی و اداری، سلسله مراتب اقتدار نظام مندی و ثبات نسبی باشد.

سازمانهای رسمی به مثابه انجمن‌ها

همان طور که در بالا ذکر گردید، بعضی از سازمانهای رسمی انجمن هستند، یعنی گروههایی از افراد که برای هدفی مشترک و یا برای نیل به اهداف مشابه با هم کار می‌کنند. جامعه شناسان از اصطلاح انجمن داوطلبانه به مفهوم واحد اجتماعی رسمی و سازمان یافته مرکب از اعضایی که به میل خود عضویت آن را پذیرفته‌اند، استفاده می‌کنند.
وقتی زن و مردی با هم ازدواج می‌کنند، یک انجمن داوطلبانه تشکیل می‌دهند؛ زیرا معمولاً به اراده‌ی خودشان رابطه ای تشکیل می‌دهند که نتایج خاص آن را می‌دانند. آن دو قصد دارند با هم زندگی کنند، زندگی مشترک اجتماعی داشته باشند و شاید بچه دار هم بشوند. امّا برای بعضی از اعضا، خانواده انجمنی داوطلبانه نیست؛ فرزند این زوج عمداً و با اراده‌ی خود عضویت این انجمن را نپذیرفته است. نوزاد به عنوان عضوی از گروه خانواده به دنیا آمده، اما آگاهانه در ایجاد آن واحد اجتماعی شرکت نداشته است. اما با ادامه زندگی در گروه خانواده، این گروه برایش تبدیل به انجمن می‌شود. در اکثر موارد هم کودک وقتی بزرگ می‌شود گروه را ترک می‌کند، ازدواج می‌کند و یک انجمن دیگر - یعنی خانواده ای جدید - تشکیل می‌دهد.
دولت هم انجمنی است که نه تنها برای خدمت، بلکه برای نظارت برافراد تحت قلمرو خود ایجاد شده است. اینکه آیا می‌توان دولت را انجمنی «داوطلبانه» خواند یا نه، جای بحث است؛ زیرا هر شهروندی صرفاً به دلیل زندگی در درون مرزهای آن خواه ناخواه تحت نظارت آن قرار می‌گیرد. لذا خانواده حداقل برای طرفین ازدواج یک انجمن محسوب می‌شود. دولت هم یک انجمن است، هر چند به مفهومی که این اصطلاح در این نوشته به کار می‌رود داوطلبانه نیست، اما اکثر انجمن‌ها منوط به شرایط مذکور نیستند. انسانها حیواناتی اجتماعی هستند که در جستجوی همنوعان همفکر خود هستند و انواع انجمن‌ها را تشکیل می‌دهند - برخی برای سودجویی، و برخی هم جهت ارتقای دین، بهداشت، سرگرمی‌ها یا اهدافی دیگر.
در سال 1970 براساس گزارش سالنامه نیویورک تایمز، 55 درصد مردم ایالات متحد به یک یا چند انجمن از سی و دو جامعه و انجمن بزرگ داوطلب تعلق داشتند. سالنامه جهانی سال 1970 نیازمند پانزده صفحه با چاپ عالی برای معرفی انجمن‌های معروف‌تر کشور است. از جمله خبرگزاری (آسوشیتدپرس)، انجمن تساوی حقوق بازیگران، انجمن بانکداران آمریکا و انجمن تولیدکنندگان صنعتی را می‌توان نام برد. پزشکان، همچنین قضات، وکلا و معلمان هم انجمن دارند.
در میان سازمانهای خیلی تخصصی آمریکا می‌توان به سازمان جادوگران حرفه‌ای، تولید کنندگان آبهای معدنی گازدار و افسران پلیس اشاره کرد. نام انجمن ملی دفاتر ثبت پرستاران بچه نیز در فهرست ذکر شده - یعنی انجمن انجمن‌ها.
انجمن‌ها به هیچ وجه منحصر به گروه بندی‌های شغلی نیستند. برای مثال توجه کنید به انجمن‌هایی چون «لیگ پل‌های پیمانکاری آمریکا» و انجمن «تشویق آواز خوانی کوارتت چهار نفری در آمریکا.»
بعضی افراد خیلی آسانتر از دیگران به انجمن‌ها ملحق می‌شوند. در میان افرادی که مشخصات زیر را دارند، ظاهراً شرکت در انجمن‌های داوطلبانه بیشتر است:
1- بیشتر در مناطق شهری زندگی می‌کنند تا مناطق روستایی.
2- در سنین میانسالی هستند.
3- ازدواج کرده و صاحب فرزند هستند.
4- از نظر اجتماعی و اقتصادی روبه رشد هستند.
5- قبلاً موقعیت‌های اقتصاد اجتماعی بالایی به دست آورده‌اند.
6- از ثبات مسکن برخوردارند.
7- تحصیلات مناسبی دارند.
با وجود این، ما آمریکائیان آن قدر که بعضی‌ها گمان می‌کنند ملتی مرکب از «ملحق شوندگان» نیستیم. بررسی‌ها نشان می‌دهد که بسیاری از مردم آمریکا عضو هیچ انجمنی نیستند و فقط تعداد اقلیتی در بیش از یک انجمن و 16 درصد در بیش از دو انجمن عضو هستند. نتیجه‌ی یک بررسی نشان داد که:
1- تقریباً دو سوم پاسخ دهندگان به هیچ انجمن داوطلبانه‌ی تعلق ندارند، یک پنجم فقط به یک انجمن تعلق دارند و یک ششم (16 درصد) در دو یا چند انجمن عضویت دارند.
2- سفیدپوستان بیشتر از سیاهپوستان در انجمن‌های داوطلب عضویت دارند.
3- بالاترین میزان عضویت در میان یهودی‌ها، سپس پروتستان‌ها و بعد کاتولیک‌ها بود.
همچنان که دیده‌ایم، همه انجمن‌ها بزرگ نیستند - بویژه خانواده بزرگ نیست -و همه هم لزوماً دیوان‌سالارانه نیستند.

سازمانهای بزرگ و دیوان‌سالاری

سازمان بزرگ از پدیده‌های فراگیر جامعه آمریکاست. شرکتهای عظیم، کارتلهای بین المللی، اتحادیه‌های کارگری و حزبهای سیاسی ملّی که دارای ثروت انبوه بوده، نفوذ زیادی هم اعمال می‌کنند.
شرکتهای بزرگ غالباً تبدیل به دیوان‌سالاری می‌شوند. دیوان‌سالاری ترتیباتی سلسله مراتبی در چارچوب سازمان بوده، بر اختیارات پلکانی و نوعی تقسیم کار مبتنی بر همین اختیارات استوار است. از این اصطلاح برای اشاره به خود سازمان هم استفاده می‌شود.
بیشتر ساکنان ایالات متحد برای دیوان‌سالاری‌ها کار می‌کنند و فقط 15 درصد دارای شغل آزاد هستند. همه‌ی آمریکایی‌ها کالاهای دیوان‌سالاری را مصرف می‌کنند و تابع مقررات تحمیلی آنها هستند. اگرچه واژه دیوان‌سالاری در کاربرد عامیانه با دلالت ناخوشایندی همراه شده است، حقیقت این است که بدون آن نمی‌توان دولت را اداره کرد، کالاهای صنعتی تولید نمود، خدمات ارائه و یا اقتصادی سالم ایجاد کرد. برای مثال وزارت بهداشت، آموزش و پرورش و رفاه اجتماعی ایالات متحد نوعی دیوان‌سالاری است و اگر نبود نمی‌توانست به مردم خدمت کنند. سؤال این نیست که آیا باید دیوان‌سالاری را تأیید کنیم یا نه، اصلاً چاره‌ای از این کار نداریم. سؤال بجا این است که چگونه می‌توان کارآیی دیوان‌سالاری را به حداکثر رساند. در گزارشی که در سطور بعد در داخل کادر ارائه می‌شود، نتایج یک مورد نظرسنجی در خصوص دیوان‌سالاریها مطرح شده است.

ویژگی‌های دیوان‌سالاری

ویژگی‌های دیوان‌سالاری کدامند؟ ماکس وبر (جامعه شناس آلمانی 1920 - 1864) «نوع آرمانی» این گونه سازمان اجتماعی را تشریح کرد. منظور وی از واژه‌ی «آرمانی» کامل یا خوب نبود، بلکه وی می‌کوشید آنچه را شکل «ناب» دیوان‌سالاری می‌دانست توصیف کند. دیوان‌سالاری که وی توصیف کرد به این دلیل «مطلوب» بود که «فقط به صورت یک تصور» وجود داشت. به گفته‌ی وبر، دیوان‌سالاری ای که از هر لحاظ با نوع مطلوب تطبیق کند، اگر هم وجود داشته باشد نادر است. براساس تحلیل وی، نوع مطلوب دیوان‌سالاری دارای ویژگیهای زیر است:

1- تقسیم کار:

فعالیتهای روزمره‌ی این سازمان به افرادی خاصی اختصاص دارد. بنابراین تقسیم کار به صورت مشخص صورت می‌گیرد. چنین نظامی استخدام متخصص را برای هر سمتی امکان پذیر می‌کند و آنان را مسؤول اجرای مؤثر وظایف محوله‌ی خود می‌داند. مثلاً در یک شرکت تولیدی مدیر را با این فرض که قادر است به نحو مؤثری مدیریت کند گزینش می‌کنند و انتظار دیگری از وی ندارند. ناظر یک کارخانه تولیدی متخصص است و وی را مسؤول اجرای شایسته‌ی وظایفی خاص می‌دانند. گریس کار، گریس کار است و مکانیک، مکانیک است - هر دو متخصص هستند و از آنان انتظار دارند در همین سمت به شرکت خود خدمت کنند.

2- سلسله مراتب اقتدار:

این سازماندهی نوعاً دارای زنجیره‌ای از فرماندهی است، هر مقام پاسخگوی مقامی بالاتر است و این زنجیره تا رأس سلسله مراتب ادامه دارد. هر مقام مسؤول عملکرد زیردستان خویش است و وظیفه‌ی این زیردستان است که از دستورات مافوق خود اطاعت کنند. هر مقام فقط دارای اختیاراتی است که خاص سمت یا مقام اوست. حوزه و حدود این اختیارات کاملاً مشخص شده است.
شاید یکی از بهترین نمونه‌های دیوان‌سالاری، ارتش آمریکا باشد. درجه دار پاسخگوی مافوق خویش است، نه تنها در مورد اعمال خود بلکه در مورد اعمال پرسنل ثبت نام شده (سربازان) که خود پاسخگوی وی هستند. افسران در چارچوب سلسله مراتب کلی برای خود سلسله مراتبی دارند. ژنرال به سرهنگ می‌گوید که نیروها برای رژه رفتن در «روز یادبود» باید وضعشان عالی باشد. سرهنگ هم به سرهنگ دوم همین دستورات را می‌دهد و او نیز این دستور را به سرگرد می‌دهد که او هم به سروانهای گردان دستور می‌دهد که به ستوانهای زیردست خود بگویند که گروهبانها را وادارند تا اطمینان حاصل کنند که سربازان برای این مناسبت تمرین کافی داشته‌اند، دقیقاً یونیفورم پوشیده‌اند، درست مسلح شده و آماده‌اند تا بموقع رژه در خیابان مین را آغاز کنند.

3- مقررات حاکم بر رفتار مقامات مسؤول:

عملیات سازمان دیوان‌سالاری تحت حاکمیت مجموعه ای از مقررات انتزاعی است که ظاهراً با اهداف عمده‌ی واحد مطابقت دارند. این مقررات وظایف و طرز کار مناسب افراد دارای سمتهای خاص را شرح می‌دهند و همچنین روابطی را که باید میان مقامات وجود داشته باشد مشخص می‌کنند. این مقررات تصریح نمی‌کنند که فلان شخص باید وظایف خاصی را انجام دهد، بلکه تصریح می‌کنند که هر کس سمت خاصی را بر عهده دارد، باید آن وظایف را انجام دهد. در این خصوص، این مقررات انتزاعی هستند و شامل هر کس می‌شود که اکنون یا در آینده آن سمت خاص را عهده دار خواهد بود.

دیوان‌سالاری دولتی وقت خود را صرف جور کردن راههایی برای گرفتار کردن شهروندان نگون‌بخت در کاغذبازی آزارنده اداری می‌کند. لااقل همیشه چنین بوده و محققان دانشگاه میشیگان تجربیات 1431 آمریکایی را با سازمانهای دولتی بررسی کردند تا معلوم شود آیا رفتاری که با آنان شده، نظر عموم را تأیید می‌کند یا نه.
اول از همه این محققان دریافتند که مواجهه با دیوان‌سالاری اداری نسبتاً رایج است و 58 درصد افراد مورد سؤال دست کم با یک مؤسسه دولتی سر و کار داشته‌اند. (این رقم به طور یکنواخت کمتر از تعداد کسانی بود که دارای مشکلی بودند که ممکن بود مؤسسه دولتی آن را حل کند). تعداد معدودی از کسانی که به دیوان‌سالاری روی آورده بودند از رفتار آنان سرخورده و عصبانی شده بودند. فقط 14 درصد آنان از روش برخورد با مشکلشان خیلی ناراضی بودند، هر چند کسانی که مشکلات مهم‌تری چون بیکاری داشتند، خیلی کمتر احتمال راضی بودنشان وجود داشت.
نارضایی کامل تا حدی با توجه به سن و نژاد متغیر بود. یک چهارم همه افراد کمتر از سی سال، ابراز نارضایی کامل کردند، در صورتی که فردی بالای هفتاد سال خیلی بندرت گله کرد. سیاهان کمتر از سفیدپوستان از رفتار دیوانسالاران کاملاً راضی بودند (32 درصد در مقابل 45 درصد). یکی از دلایل نارضایی ممکن است تبعیض بوده باشد. اما محققان به این نتیجه رسیدند که گروههایی که شامل تعداد بیشتری از ناراضیان بودند، کمتر از دیگران دارای مشکلات قابل حلبودند. همچنین احتمال داشت که این گروهها با مؤسساتی سر و کار داشته باشند که دارای مدیریت نامطلوب‌تری بودند - بویژه مؤسسات خدمات رفاهی و پزشکی. این دیوان‌سالاری‌ها «باعث گله و شکایت تعدادی نسبتاً زیاد از مراجعان - از هر نژاد، سن یا جنسیتی - می‌شود، در واقع مردم به طور کلی از مواجهه با دیوانسالاران دولتی کاملاً راضی بودند. درست دو سوم آنان دست کم تا حدی از روش برخورد با مشکل خود راضی بودند و 40 درصد آنان اظهار داشتند که از کمکی که به آنان شده خیلی راضی هستند.
اما این اظهار رضایت تأثیری برنظر آنان درباره‌ی دیوان‌سالاری نداشت. جواب آنان درباره‌ی اینکه نظرشان در مورد برخورد دیوان‌سالاری با دیگران چگونه است، به صورتی یکنواخت نامطلوب بود، مثلاً بیش از سه چهارم مردم معتقد بودند که رعایت حال آنان را کرده‌اند، اما کمتر از 40 درصد معتقد بودند که به طور کلی به کار آنان رسیدگی شده است. ظاهراً تجربه خوشایند خود را غیرعادیمی‌دانستند. به نظر می‌رسد که دیوانسالاران قالبی، جان سخت هستند، حتی زمانی که تجربه‌ی شخصی خلاف این را ثابت کند. (منبع: مجله روان شناسی امروز، 1975، ص 71-66)

وجود این مقررات دو هدف را تأمین می‌کند؛ اول اینکه مبنای پیش بینی رفتار افراد سازمان هستند - اگر قانونی تصریح کند که مقامی در سمت اجرایی A باید گزارش همه‌ی کارمندان کُندکار را بدهد، ممکن است انتظار رود که این کار انجام خواهد شد. دوم اینکه مقررات ادامه عملیات را تسهیل می‌کنند. چون این مقررات شامل خود سمت می‌شود نه شامل مقام دارنده‌ی سمت، فرق چندانی نمی‌کند که چه کسی و برای چه مدتی سمتی را برعهده دارد. صرف نظر از تغییرات پرسنلی، هر کس در هر زمانی مقام مسؤول در سمت اجرایی A باشد، بلافاصله جانشین ماقبل خود می‌شود و وظایف محوله را انجام می‌دهد.

4- نداشتن احساسات شخصی:

از دیوان‌سالار انتظار می‌رود که وظایف مربوط به سمت خود را به دور از احساسات شخصی انجام دهد. درونگرا بودن ضرورتی ندارد؛ بلکه لازم است که دیوان‌سالار در برخورد با کسانی که مستقیماً یا غیرمستقیم با سازمان مرتبط‌اند - چه ارباب رجوع باشند و چه زیردستان - فاقد احساسات شخصی و بی طرف باشد؛ نباید اجازه داد ملاحظات شخصی بر تصمیم گیری اثر بگذارد. ممکن است از دو نفر یکی ترجیح داده شود، اما وقتی موضوع اجرای مقررات در میان است نباید از او طرفداری گردد. نداشتن احساسات شخصی، هر مشکلی هم که به بار آورد، رفتاری عادلانه را در حق همه افراد ذینفع تضمین می‌کند. در این خصوص دیوان‌سالاری می‌تواند مدیریت «دموکراتیک» سازمانهای گسترده را ترغیب کند.

5- کارمندان واجد کفایت فنی:

در دیوان‌سالاری فرض بر آن است که سمتها را کسانی برعهده خواهند گرفت که واجد کفایت فنی مناسب این سمتها هستند. قرار نیست متقاضیان به دلیل رأی خاصی که داده‌اند یا چون پدر و مادر معروفی دارند یا چون «رئیس» را می‌شناسند برای مشاغلی خاص انتخاب شوند. گزینش باید براساس لیاقت باشد. چنین استدلال می‌شود که گزینش براساس لیاقت، کارمندان کارآمدتری می‌سازد.

6- شرط حرفه‌ای:

کارمندان بر مبنای لیاقت و توانایی‌های بدیهی منصوب می‌شوند نه براساس عوامل خارجی. آنان باید اول مافوق خود را راضی کنند نه سهامداران یا شهروندان را اگر اولین مافوق کارمندان عملکرد آنان را مؤثر بداند می‌توانند انتظار ادامه‌ی اشتغال خود (که دوره تصدی نامیده می‌شود)، ترفیع احتمالی و در هر حال، صرف نظر از شرایط غیر قابل پیش بینی، انتظار اشتغال در سازمان را داشته باشند.
تفسیری که از بیانات وِبِر در خصوص دیوان‌سالاری مطلوب ذکر شد، مسلماً هم در مورد سازمانهای دولتی و هم خصوصی صدق می‌کند.

7- سازمان غیر رسمی:

نویسندگان جدیدتر خاطرنشان کرده‌اند که صرف نظر از میزان رسمی بودن ساختار هر سازمان، آنچه که «چستر، آی. برنارد» (Chester I.Barnard) «سازمان غیررسمی» نامید همیشه وجود دارد. برنارد این اصطلاح را در مورد «روابط غیررسمی و آداب خودمانی که در میان اعضای دیوان‌سالاری پدید می‌آید و بدون داشتن ضمانت اجرایی رسمی شکلی سازمان یافته به خود می‌گیرد» به کار می‌برد. سایر محققان شواهدی یافته‌اند مبنی بر اینکه این گونه ساختارهای غیر رسمی به جای آنکه کارآیی سازمان را کاهش دهند، واقعاً با تقویت همبستگی گروهی آن و وفاداری فرد به دیوان‌سالاری به آن کمک می‌کنند.

کارکردهای دیوان‌سالاری

اس. ان. آیزن اشتات (S.N.Eisenstadt) جامعه شناس، می‌گوید تقریباً در همه‌ی آثار کلاسیک مربوط به دیوان‌سالاری این سؤال مطرح شده که «آیا دیوان‌سالاری ارباب است یا خدمتکار، نهادی مستقل است یا ابزار و اگر ابزار است، به نفع چه کسی می‌توان آن را به کار گرفت؟» این سؤال مربوط است به سؤالی دیگر مبنی بر اینکه از اعضای دیوان‌سالاری چه انتظاراتی داریم؟ ویژگی‌های دیوان‌سالاری که بتازگی درباره‌ی آنها بحث کردیم به نوعی به این سؤال یاسخ می‌دهند. هدف از دیوان‌سالاری، پیشبرد اهداف سازمان است و باید خدمتکار آن سازمان باشد نه ارباب آن؛ ابزاری است برای حصول به اهداف سازمان تقسیم کار، تخصصی شدن وظایف، اجرای عادلانه مقررات، هماهنگ و همزمان کردن فعالیتها- همه‌ی اینها در جهت تأمین عملکرد کارآمد آن سیر می‌کنند. آنها فی نفسه هدف نیستند، بلکه به نفع کسانی که مالک سازمان هستند، برآن نظارت می‌کنند یا سازمان در خدمت آنهاست در نظر گرفته شده‌اند.
شرکتی را در نظر بگیرید. سهامداران آن انتظار دارند که دیوان‌سالاری به نفع آنان عمل کند. آنان می‌خواهند که شرکت کالاهای بیشتر و بهتری با قیمت‌های رقابتی تولید کند تا سود حاصل کند و سود سهام آنان مطلوب باشد.
حالا شهروندان خصوصی یک دموکراسی را با روابطشان با دولت خود درنظر بگیرید. آنان مایلند دیوان‌سالاری موجود در دولت در خدمتشان باشد و رفاه آنها را بیشتر کند. آنان نمی‌خواهند دیوان‌سالاری اربابشان بشود. آنان معتقدند که مقامی که گواهینامه‌ی موتورسیکلت صادر می‌کند به دلیل اینکه مردم به این کار نیاز دارند، این شغل را دارد و معتقد نیستند که مقامات باید بر شهروندان حکومت کنند، بلکه شهروندان در نهایت باید از طریق نمایندگان منتخب خود آنچه را مقامات دولتی باید برای تأمین رفاه عموم انجام دهند تعیین نمایند. هر شهروند انتظار دارد که دیوان‌سالاری دولتی در هر زمانی در خدمت رفاه عموم باشد و در هنگام لزوم باعث تغییر اجتماعی شود تا رفاه مردم ادامه یابد.
بنابراین می‌توان گفت که دیوان‌سالاری‌ها، دست کم از لحاظ نظری، به این امید به وجود می‌آیند که به بقا و عملکرد کارآمد واحدهای اجتماعی کمک کنند. همچنین از آنها انتظار داریم که در ایجاد تغییر اجتماعی سهمی داشته باشند. گاهی واجد این موازین هستند و گاهی نیستند.

دیوان‌سالاری و تغییر اجتماعی

دیوان‌سالاری واقعاً و از دیدگاهی کلی و گسترده تا چه حد انتظارات ما را برآورده می‌کند؟ پاسخ کلی ممکن است چنین باشد: تا حدی که به بقا و عملکرد کارآمد واحدهای اجتماعی و ایجاد تغییر اجتماعی هنگامی که به نفع این واحدهای اجتماعی باشد کمک کند.
از آنجا که فرهنگ دائماً دستخوش تغییر است، کارایی هر دیوان‌سالاری تا حدی مرتبط است با اینکه اعضای آن تا چه حد با این تغییرات هماهنگ شده یا به ایجاد آنها کمک کنند. فرض کنید یک شرکت مدتها پس از اختراع ضبط صوت نواری همچنان به تولید ضبط صوت سیمی ادامه داده باشد. احتمالاً کارایی خود را از دست داده، مایل نیست پا به پای تغییر فن آوری پیش برود و قادر نیست خدمات مؤثری به مشتریان ارائه کند.
پیتر.ام.بلاو (Peter M.Blau)، جامعه شناس آمریکایی، تلاش زیادی صرف متمرکز کردن توجهات بر کارکرد دیوان‌سالاری در جوامع مدرن مانند جامعه‌ی آمریکا کرده است. او بر کیفیت «پویا» ی دیوان‌سالاری تأکید کرده و می‌گوید که در پاسخ به فشارها و شرایط متغیر قادر به تغییر کردن است.
بلاو و نویسنده‌ی همکار وی، مارشال. دبلیو، مِیر (Marshall W.Meyer)، چندین دلیل برای تغییر دیوان‌سالاری ذکر می‌کنند: اوّل اینکه «در کشورهای توسعه یافته‌تر، رفاه کارگران نسبت به گذشته بیشتر شده است و به اندازه‌ی گذشته به مافوق‌های خود وابسته نیستند. دوّم اینکه در دراز مدت میزان پذیرش اقتدار کاهش یافته است، چیزی که لوئیس فویر (Lewis Feuer) «اقتدارزدایی» می‌خواند. ابهت اقتدار کمتر شده و مردم اکنون اقتدار اجباری را مورد تردید قرار می‌دهند و به کاربردهای نابجا و ناآگاهانه و غیرمنطقی قدرت نیز اعتراض می‌کنند. سوم آنکه پیشرفتهای حوزه‌ی فن آوری بیشتر قدرت بلاواسطه را از دست مقامات بالا در دیوان‌سالاری‌ها (یعنی آنانی که در زنجیره‌ی مستقیم فرماندهی هستند) گرفته است و آن را در اختیار دانشمندان و فن ورزان قرار داده است. به گفته‌ی بلاو و میر «مدیران قادر به درک کامل کار همه‌ی متخصصان حرفه‌ای که رسماً زیردست آنان هستند نمی‌باشند.»
اما بلاو و میر بی درنگ اضافه می‌کنند که این فرآیندها لزوماً حاکی از آن نیست که دیوان‌سالاری ‌ها در حال مردمی شدن هستند. بلکه نظارت مدیران جنبه شخصی خود را بیشتر از گذشته از دست داده است و قدرت از درون نظامهای نظارتی غیرشخصی جریان دارد نه به وسیله‌ی تعامل مستقیم میان مافوقها و زیردست‌ها.
بلاو و میر همچنین درباره‌ی دیوان‌سالاری به مثابه ابزار نوآوری صحبت می‌کنند. به گفته‌ی آن دو، در جامعه‌های بزرگ و پیچیده‌ی امروز، دستگاه دیوان‌سالاری برای اجرای سیاستهای اجتماعی جدید ضروری است. نوآوریها را در نظر بگیرید، «که گاهی منابع خود جوش تغییر اجتماعی تلقی می‌شوند.» اختراع بمب اتم نمونه‌ی آن است. بلاو و میر با اطمینان اظهار می‌دارند که انریکو فرمی و دانشمندان دیگر افکاری عالی داشتند که بدون این افکار بمب اتم اختراع نمی‌شد. اما افکار آنان به تنهایی علت اختراع بمب اتم نیست. «می‌بایست یک سازمان اداری پیچیده برقرار شود تا هم بمب اتم تولید کند و هم آزمایشگاههایی در اختیار دانشمندان بگذارد تا بتوانند در آنجا برای ایجاد بهبود و انجام اختراعات جدید همکاری کنند.»
در جامعه‌ی امروزی هر تغییر اجتماعی از نهادهای دیوان‌سالاری سرچشمه نمی‌گیرد. آداب و رسوم جدید بدون واسطه دیوان‌سالاری شکل می‌گیرد. «اما عرضه‌ی عمدی نوآوری اجتماعی در مقیاسی وسیع، خواه شامل تولید سلاحهای جدید باشد و خواه اجرای قانونی جدید، به روشهای دیوان‌سالارانه‌ی مدیریت وابسته است.»
بلاو و میر در پایان بحث خود به ارزیابی عواملی می‌پردازند که به اشاعه‌ی دیوان‌سالاری‌‌ها به مثابه نیروهای عامل تغییر، یا دگرگون کننده‌ی اهداف اولیه‌ی دیوان‌سالاری ‌ها و تبدیل آنها به اهدافی کاملاً متفاوت کمک می‌کند. تاکنون اطلاعات کافی در مورد این نوع دگرگونی‌ها فراهم نشده، اما شواهد زیادی در دست است که نشان می‌دهد تعداد زیادی از دیوان‌سالاری‌ها کاملاً محافظه کار می‌شوند و سرانجام بیشتر توان خود را صرف بقا و ادامه‌ی فعالیت خود می‌کنند.
با اینکه بسیاری از دیوان‌سالاری‌ها با پاسخ دادن به تغییر اجتماعی و هماهنگ شدن با آن به نحوی مؤثر عمل می‌کنند، باز هم این واقعیت باقی است که برخی از آنها چنین نیستند و آنهایی هم که چنین هستند از برخی جهات دچار کژکاری هستند - یعنی مشخصه‌ی آنها کارکرد غیر عادی، ناقص و نارساست. عوامل کمک کننده به این وضعیت چیست؟
1- باز هم باید خاطرنشان کرد که مردم معمولاً در مقابل تغییر مقاومت می‌کنند. افراد شغل دوست گاهی این صفت را از خود نشان می‌دهند. آنچه ده سال پیش اشکالی نداشت باید امروز هم بدون اشکال باشد. کسی که فکری برای انجام کاری به روشی جدید دارد، با ظن و تردید مواجه می‌شود. چرا باید اوضاع را به هم ریخت؟ روشی فعلی تا حالا خوب کار کرده، مگر نه؟
2- چون مقررات را برای تسهیل کارآیی عملیات وضع می‌کنند، بوروکرات‌ها تشویق می‌شوند تا آنها را رعایت کنند و مراقب باشند که زیردستانشان هم چنین کنند. رابرت کی مرتون (Robert K.Merton) گفته است که بوروکراسی کارآمد، مستلزم پاسخهای قابل اعتماد و وفاداری اکید اعضای سازمان به مقررات است. این وفاداری به مقررات گاهی «باعث می‌شود به قواعدی مطلق تبدیل شوند و دیگر آنها را متناسب با مجموعه‌ی خاصی از اهداف تلقی نمی‌کنند.» به عبارت دیگر این مقررات دیگر برخلاف هدف اولیه‌ی خود وسیله‌ی نیل به یک هدف نیستند، بلکه خود به اهدافی تبدیل شده‌اند: کار را باید به این صورت انجام داد، چون باید به این صورت انجام شود، نه به این دلیل که انجام دادن آن به این صورت فلان هدف را تأمین می‌کند.
چنین نگرشی مانع سازگاری با تغییر در درون سازمان می‌شود و این نکته نیز در آن مدنظر قرار نمی‌گیرد که قواعد کلی فقط برای اوضاع و شرایط پیش بینی شده وضع می‌شود. وضع کنندگان مقررات نمی‌توانند هرگونه اتفاقی را پیش بینی کنند. در برخی شرایط گریز از مقررات بیشترین نفع را برای سازمان دارد و معافیت تضمین شده از مقررات را فراهم می‌کند؛ به عبارت دیگر اهداف اصلی هر مجموعه‌ای از مقررات را ناکام می‌گذارد. به گفته‌ی «مرتون»، «لذا، همان عناصری که به طور کلی به کارآیی کمک می‌کنند، در شرایط خاص باعث ناکارآمدی می‌شوند.»
مقاله‌ای با عنوان «چهره‌ی دیگر دیوان‌سالاری» به قلم چارلز اچ، پیج (Charles H.Page)
که در آن درباره‌ی دیوان‌سالاری در نیروی دریایی آمریکا بحث شده است، مؤید نظر مرتون است. مقررات نیروی دریایی، شیوه‌ی درست نامه نوشتن، سلام دادن به پرسنل همکاری پر کردن اسلحه، دفن کشته شدگان، گزارش دادن نقض مقررات، بسته بندی لباس برای مسافرت و غیره را معین می‌کند. یاد گرفتن این شیوه‌ها بیانگر جنبه‌ی رسمی آموختن مقررات نیروی دریایی است، اما به عقیده‌ی «پیج» همچنین بیانگر «فرآیندی است که در اکثر موارد خودِ مقررات را برای نوآموز تقدیس می‌کند و نوعی «غرور شغلی» غیر منطقی ایجاد می‌نماید.» (لذا سلام نظامی باید شکل کاملی داشته باشد؛ زیرا شیوه‌ی سلام دادن همین است. اینکه سلام نظامی نوع خاصی از سلام کردن و نشانه‌ی احترام است، نسبت به شیوه‌ی انجام آن در مرتبه‌ی دوم اهمیت قرار می‌گیرد).
تقدیس شیوه‌های انجام کار این خطر را ایجاد می‌کند که فراتر از حد تأثیرگذاری به کار گرفته شوند. کاغذبازی یا تشریفات اداری به عنوان یک هدف نوعی کژ کاری است.
3- یکی از پیامدهای جانبی تقدیس مقررات ممکن است سرکوب خلاقیت پرسنل باشد، حال آنکه این خلاقیت ممکن است برای سازمان مفیدتر از وفاداری کورکورانه به مقررات باشد. یک دانشجوی پسر، شغلی تابستانی را به عنوان دستیار مدیر تفریحات در زمین بازی یکی از مدارس برعهده گرفت. او ملزم بود شلوار سفید و نوعی کلاه مخصوص قرمز رنگ بپوشد. اینها جزو مقررات بود و او از آنها پیروی کرد. اما بعد از چند سال کار، که طی آن آفتاب چشمانش را تا حد کور شدن آزار می‌داد. او کلاهی سفید با لبه‌ی بلند و شفاف و کج خریداری کرد. وقتی با کلاه جدید به سر کار خود رفت، ناظر از وی پرسید چرا کلاه رسمی خود را بر سر نگذاشته است. جوان توضیح داد که به این صورت می‌تواند کارآمدتر کار کند و برای بچه‌ها هم ایمن‌تر است، زیرا بهتر می‌تواند آنها را ببیند؛ مثلاً می‌تواند حرکت توپ را در هوا ببیند و بچه‌ها را به موقع از مسیر آن دور کند تا حادثه ای رخ ندهد. مدیر زمین بازی سرش را تکان داد و گفت: «ما کلاه سفید نمی‌پوشیم. کلاه قرمز می‌پوشیم که نقاب شفاف ندارد.»
بعد دیگر این مشکل مربوط می‌شود به بی میلی فرد دیوان‌سالار به در دست گرفتن ابتکار عمل و اخذ تصمیمی که در حوزه‌ی اختیارات اوست. این بی میلی به احتمال قریب به یقین در مقامی وجود دارد که هم زیردست دارد هم مافوق . فرض کنید یکی از زیردستان وی نزد فرد دیوان‌سالار بیاید و بپرسد آیا می‌تواند فردا را مرخصی بگیرد یا نه، مقام مذکور به جای دادن جواب آره یا نه، که جزو اختیارات اوست، مسؤولیت جواب دادن را به فردی بالادست می‌سپارد. بدین ترتیب احتمال ایجاد دردسر با مافوق خود را از بین می‌برد. اگر مافوق او در این مورد تصمیم بگیرد، مقام مذکور از مسؤولیت معاف می‌شود.

«چهره‌ی دیگر» بوروکراسی

همان طور که خاطرنشان شد، دیوان‌سالاری یکی از ویژگی‌های سازمانهای رسمی، بخصوص سازمانهای بزرگ است. نمایندگان آن به صورتی غیر شخصی به امور مراجعان و کارمندان می‌پردازند و خود فضای سازمانهای بزرگ تا حدی شخصیت زداست.
در هر حال، سازمان غیررسمی در درون سازمانهای بزرگ به شکل شبکه‌هایی از روابط شخصی در میان کارمندان واقعاً وجود دارد. سه تندنویس دسته‌ای را تشکیل می‌دهند؛ مرتب با هم ناهار می‌خورند و گاهی شب را در شهر با هم می‌گذرانند. عده‌ای از اعضای مدیریت سطح متوسط یک تیم بولینگ تشکیل می‌دهند که با تیمی از کارمندان غیر اداری بازی می‌کند. آنها در خلال بازی و گاهی ضمن کار با هم شوخی می‌کنند، هر چند شکی نیست که در کارخانه، گروه مدیریت دستوراتی می‌دهد که کارمندان غیراداری باید اجرا کنند.
«پیج» طی مقاله‌ای امکان خودمانی بودن یا نبودن رسمیت را در سازمان رسمی تحلیل کرده و آن را «چهره‌ی دیگر دیوان‌سالاری» خوانده و برای نمونه از نیروی دریایی مثال آورده است. البته این دیوان‌سالاری تا حدی قابل توجه، رسماً سازمان یافته است. ترتیبات غیررسمی آن چندان مشهود نیست. در اینجا هم، مانند ساختار رسمی نیروی دریایی، مقررات، گروه بندی و نظامهای کاری با پشتوانه‌ی قانونی وجود دارد. این شیوه‌های غیررسمی رفتار در هیچ کتاب مقرراتی تدوین نشده است، اما با وجود این افرادی که مشمول این شیوه‌ها هستند آنها را درک می‌کنند و می‌پذیرند. «آنها تا حدی به صورت خودجوش ایجاد و حفظ می‌شوند. نوعی خودجوشی که همیشه در فعالیتهایی که ساختار رسمی را تشکیل می‌دهند وجود ندارد.» آنها با اینکه رسماً مورد پذیرش واقع نمی‌شوند، به صورتی واضح و نیمه دائمی برقرار می‌گردند. «همان قدر واقعی، و همان قدر برای کارکنان الزام آور هستند که عناصر ساختار رسمی واقعی هستند.»
این «ساختار غیررسمی» نیمه سری است. در مقابل افشا مقاومت می‌کند؛ زیرا همان نقش مهم تأمین راهی برای گریز از مقررات و روشهای رسماً معین شده برای انجام کارها را بازی می‌کند. برای مثال، شیوه ای غیررسمی برای گریز از چندین رده‌ی فرماندهی و برقراری تماس با مقامی بالاتر وجود دارد، هر چند مقررات رسمی چنین راهکاری را ممنوع کرده است.
هر کس در نیروهای مسلح خدمت کرده باشد با این «چهره دیگر» دیوان‌سالاری آشناست، چهره ای که در کتابهای مقررات مطرح نشده، اما راه و رسم عرفی پرسنل رسمی (درجه‌داران) حکم می‌کند که جوجه کباب یا فیله کباب را به نفع خود و همقطاران «نجات بدهند». شیوه کار رسمی اما استاندارد برای پرسنل رسمی این است که برای رودست زدن به افسر کادر و بی خبر نگاه داشتن وی از نقض مقررات با هم همکاری کنند. در درجه‌های بالاتر ارتش آمریکا مدتها به طور غیررسمی درک می‌شد که افسران با درجه ای معین دست کم یک بار با همسران همکاران خود در مجالس اجتماعی خواهند رقصید.
زندگی غیرنظامی - در کارخانه‌ها، دفاتر و محوطه دانشگاه - نیز منعکس کننده چهره دیگر دیوان‌سالاری است. سازمان رسمی یک دانشکده یا دانشگاه، برای مثال، مستلزم وجود روابطی خاص میان دانشکده و مدیریت از یک سو، و دانشکده و جمع دانشجویان از سوی دیگر است. طول مدت هر جلسه کلاس را مقررات رسمی تعیین می‌کند. نظام نمره‌ِدهی منوط به مقرراتی خاص است. شرایط دادن مدرک هم مفصلاً معین شده است. این مقررات و بسیاری از مقررات دیگر بخشی از ترتیبات رسمی دیوان‌سالاری دانشکده و دانشگاه است. اما ترتیباتی نانوشته و غیررسمی هم وجود دارد. ممکن است استادی علاقه‌ای خاص به دانشجویی با هوش نشان دهد، اما دانشجو نباید برای کسب چنین توجهی «بازی درآورد» تا مبادا مورد انتقاد هم دانشکده و هم دانشجویان دیگر قرار بگیرد. عضو کادر دانشکده نباید شایعات را با دانشجویی در میان بگذارد، خواه این شایعه درباره دانشجویان دیگر باشد، خواه درباره دانشکده. یک استاد نباید به کلاس استاد دیگر بدون دعوت سر بزند. براساس خرده فرهنگ دانشجویی، آنان معمولاً می‌فهمند، کسانی که در امتحانات تقلب می‌کنند امتیازی در رقابت با دانشجویان درستکار به دست می‌آورند، اما دانشجویان درستکار دانشجویان متقلب را معرفی نمی‌کنند.
آن ساختار غیررسمی که نماینده چهره دیگر دیوان‌سالاری است به هیچ وجه صرفاً عاملی منفی و ابزاری برای گریز از مقررات دیوان‌سالارانه و در نتیجه عامل ابطال برخی از اهداف دیوان‌سالاری نیست، بلکه اغلب کارکردی مثبت دارد و در حصول نتیجه نهایی در خدمت اهداف رسمی دیوان‌سالاری است. بدون کمک این چهره دیگر نمی‌توان به نحوی مؤثر جنگید، دانشگاهها را نمی‌توان درست اداره کرد و شرکتهای تجاری را نمی‌توان با حداکثر کارآیی پیش برد. گاهی در جبهه‌های جنگ پیش آمده که گروهی از سربازان با نادیده گرفتن یا گریز از دستورات مافوق خود طبق مقررات خود به نبرد پرداخته و با وجود نقض دستورات با موفقیت مأموریت خود را انجام داده‌اند، چنانچه از دستورات پیروی می‌کردند ممکن بود شکست بخورند. معدودی از اعضای دانشکده خودسرانه و با نادیده گرفتن مقررات رسمی گاهی تغییری خاص را در محوطه دانشکده ایجاد کرده‌اند و این «عمل انجام شده» سرانجام درست تلقی شده و مورد قبول همه افراد ذینفع قرار گرفته و به عنوان راهنمای آینده از آن استفاده شده است. اگر هیچ کارمندی بجز معاون اول رئیس یک شرکت هرگز نتواند با رئیس تماس برقرار کند، رئیس به احتمال زیاد اطلاعات یا پیشنهادات حیاتی برای نیل به اهداف دیوان‌سالاری را دریافت نخواهد کرد.
منبع مقاله :
درسلر، دیوید؛ ویلیس، ویلیام ام؛ (1388)، جامعه شناسی «بررسی تعامل انسانها»، ترجمه‌ی مهرداد هوشمند، غلامرضا رشیدی، تهران: انتشارات اطلاعات، چاپ اول