خاستگاه‌های سیاست شهری

دولت مردان انگلیسی در تدوین سیاست‌نامه‌ای شهری، خیلی زیاد مجذوب تجارب دیگر کشورها هستند، با این وجود می‌توان به سادگی، تمایز میان دیدگاه انگلیسی نحوه برخورد با مشکلات شهری و دیدگاه‌های دیگران را بازشناخت. این نحوه‌ی برخورد خاص، نشان دهنده تقسیم نقش‌ها و مسئولیت‌ها مابین مسئولین حکومت مرکزی و محلی، و بین مردم، بخش‌های خصوصی و داوطلب است. اگرچه سبک و محتوای سیاست‌های شهری تغییر کرده است، اما باز هم می‌توان خصوصیات ثابت و تکراری را در سیاست‌های اتخاذ شده در طول دوره‌های زمانی مختلف مشاهده کرد. خصوصیاتی از قبیل دغدغه‌ی دامنه‌دار نسبت به ارتقای سطح تحصیلات و آموزش طبقه‌ی کارگر شهری نیاز دائمی به نوسازی و بازنگری همیشگی بافت کالبدی شهرهای بزرگ و کوچک، و اهمیت همیشگی اقتصاد و نهادهای قدرت در تعیین اهدافی که می‌توان بدان دست یافت، مواردی هستند که در طول سالیان، در دیدگاه انگلیسی به بازآفرینی شهری، مشاهده می‌شود.

دوره‌های اولیه:

خاستگاه اولین سیاست‌های شهری مدرن را باید در دهه‌ی 30 میلادی قرن گذشته، زمان طرح‌ریزی برای پاک‌سازی و زاغه‌نشین‌ها و طرح‌ریزی جامع توسعه‌ی مناطق شهری و در قوانین سال 1947 برنامه‌ریزی محلی و شهری، جستجو کرد. در دهه‌ی 50 و 60 میلادی قرن گذشته، ضمایمی به سیاست‌های گذشته اضافه شد. از مفاد بخش 11 قانون حکومت محلی 1966، اعطای کمک‌های خاص به مناطق مهاجرنشین و همچنین تعیین مناطق در اولویت بیشتر برای آموزش مطرح شده توصیه‌های گزارش پلودن (1) می‌باشد که در سال 1967 برای آموزش ابتدایی شکل گرفت (هال، 1981) در واکنش به نگرانی روزافزون نسبت به شرایط محلات میانی پیرامون مرکز شهر مخصوصاً محلات مهاجرنشین، طرح یک برنامه‌ی شهری در وزارت کشور به سال 1968 به انجام رسید. در سال 1969 قانون اعطای کمک‌های دولتی توسط حکومت محلی، بنیانی برای کمک‌های مالی از طریق برنامه‌ شهری را فراهم کرد.
به همین شکل سیاست‌گذاری در پروژه‌هایی مانند پروژه‌های توسعه‌ی اجتماعی (2) (توسط وزارت کشور به سال 1969)، گسترش طرح مناطق دارای اولویت آموزشی و پیشگامی SNAP (پروژه‌ی اقدامات سرپناه محله) در سال 1972، ادامه پیدا کردند. اوایل سا‌ل‌های دهه 1970، تحقیقات زیادی روی محلات میانی پیرامون مرکز شهر انجام شد و در سال 1974 قانون جامع محلات میانی پیرامون مرکز شهر به تصویب رسید. اگرچه این طرح برای تأثیرگذاری روی چند منطقه‌ی محدود طرح‌ریزی شده بود، اما مهم‌ترین نتیجه‌ی این قانون، واردشدن سیاست‌گذاری شهری، در فهرست وظایف اصلی حکومت مرکزی بود.
در سال‌های دهه 1970 میلادی، مسئول طرح سیاست‌های شهری در حکومت مرکزی تغییر کرد. در سال 1975 کنترل و هدایت روند عملیات شهری که قبل از آن توسط وزارت کشور انجام می‌شد، منهای سیاست‌های صنعتی و منطقه‌ای که همچنان بر عهده بخش صنایع و تجارت نهاده شد، جزء مسئولیت‌های وزارت محیط زیست قرار گرفت. این تغییر مسئولیت، تغییر در موضوعات مورد تأکید را در تدوین سیاست‌ها نشان می‌دهد. بعد از این تغییر، وزارت کشور بیشتر رویکرد آسیب‌شناسانه‌ی اجتماعی پیدا کرد و وزارت محیط‌زیست به الزام نگاه ساختاری و اقتصاد محور به مسأله‌ی محرومیت شهری و سیاست‌گذاری‌ها تاکید کرد (بالچین و بال، 1981). با قانون سال 1978، مسئولین محلی اجازه یافتند شریک و یا کارفرمای عملیات تعیین شوند. در مجموعه هفت برنامه مشارکتی، 15 برنامه‌ی هدایت و 14 بخش دیگر طراحی و راه‌اندازی شدند. در اسکاتلند مسئولیت عملیات بازآفرینی شهری به آژانس توسعه‌ی اسکاتلندی (3) (تأسیس 1976) واگذار شد که سرمایه‌گذار اصلی بسیاری از پروژه‌های مرتبط مانند عملیات نوسازی بخش شرقی شهر گلاسکو (4) (GEAR) بوده است.

ورود مباحث تجاری

با تغییرات حکومتی در سال 1979، اجرای برنامه‌های شهری با تأکید بیشتر بر استفاده از سرمایه‌های بخش خصوصی و دغدغه بیشتر به مسأله «ارزش پول» (5) ادامه پیدا کرد. اوایل سال‌های دهه‌ی 80 میلادی، با افزایش سهم سرمایه‌گذاری دولتی در انجام پروژه‌های شهری، اقدامات جدیدی برای جلب و بالابردن اعتماد بخش خصوصی انجام شد. نخستین ابداعات در این زمینه، تاسیس «بنگاه‌های توسعه‌ی شهری» (UDC) (6) در نتیجه‌ی قانون «زمین و برنامه حکومت محلی» در سال 1980 بود؛ در سال 1981 دو بنگاه این چنینی یکی در داکلندز لندن (7) و دیگری در مرسی ساید (8) تأسیس شدند. اقدام دیگر که در سخنرانی بودجه سال 1980 اعلام شد، تأسیس «مناطق سازمانی» (EZs) (9) بود. تا سال 1981، 11 مؤسسه‌ی این چنینی تأسیس شده بود. هردو این برنامه‌ها در سال‌های بعد گسترش یافتند؛ تا سال‌های 1983 – 1984 – 13 بنگاه توسعه شهری (UDC) (12 مؤسسه در انگلستان و 1 مؤسسه در ولز)، و 14 منطقه سازمانی (EZ) تأسیس شد.
با آگاهی به این امر که بنگاه‌های توسعه‌ی شهری(UDC) و مناطق سازمانی (EZ) نمی‌توانند به تمامی مشکلات محلات میانی پیرامون مرکز شهرها رسیدگی کنند، «وام توسعه‌ی شهری» (10) (UDG) در سال 1982 و همزمان با تأسیس «شرکت محلات میانی پیرامون مرکز شهر» (11) مطرح شد (شرکت محلات میانی پیرامون مرکز شهر، یک شرکت توسعه‌ی املاک، شکل گرفته با سرمایه‌ی برنامه‌‌های شهری، در جستجوی توسعه‌ی موقعیت‌هایی بودند که مورد بی‌توجهی واقع شده و یا سرمایه‌گذاری در آن‌ها پرخطر تلقی می‌شد). اگرچه وام توسعه‌ی شهری (UDG) بر پایه‌ی تجربه‌‌ی اعطای وام‌های توسعه‌ی شهری در آمریکا شکل گرفت، اما ارتباط آن با سیاست‌های گذشته، مانند وام‌های سامان‌دهی زمین‌های متروکه و وانهاده شده، قابل ردیابی است (جیکوبز (12)، 1985).
دیگر ابداعات در زمینه‌ی بازآفرینی شهری، در میانه و پایان دهه‌ی 80 عبارتند از:
-تأسیس پنج نیروی عملیاتی خدماتی شهری در حوزه‌های مشارکتی (اعضای این گروه‌های عملیاتی شهری (13) که هر کدام از اعضای رسمی وزارت خانه‌های دولت مرکزی، کمیسیون خدمات نیروی انسانی و مدیران در مرتبه‌ی دوم صاحبان صنایع بودند، مسئولیت یافتند که موانع ارائه خدمات دولتی را از میان برداشته و بازدهی را افزایش دهند.
- تهیه لیست زمین‌های مورد بهره‌برداری و بلااستفاده، در تملک اشخاص و نهادهای غیردولتی (این امر در قانون دولت محلی (14) سال 1980 به عهده‌ی مقامات محلی گذاشته شد).
- اجرا و گسترش پروژه‌های در اولویت، که در سال 1987 به عنوان قانون اقدامات املاک (15) موجودیت یافت.
در سال 1987، «وام بازآفرینی شهری» (16) (URG) به عنوان مکمل وام توسعه‌ی شهری (UDG) آغاز به کار کرد؛ هدف وام بازآفرینی شهری (URG)، کمک به بخش خصوصی، برای پیش‌برد پروژه‌های بزرگ تعریف شد. بعدها در سال 1988، وام بازآفرینی شهری (URG) به همراه وام توسعه‌ی شهری (UDG)، یک وام جدید شهری به راه انداختند که به مهم‌ترین ابزار، جهت اجرای برنامه‌های شهری، طبق سیاست‌های از پیش تعیین شده تبدیل شد. این برنامه با استقبال بخش خصوصی روبه رو شد و وام، بدون وساطت مقامات محلی، مستقیماً در اختیار آنان قرار گرفت.

ورود به دهه‌ی پایانی قرن بیستم

«چالش شهری» (17) در ماه می 1991 معرفی شد و مقامات محلی را واداشت که با حضور بخش‌های دولتی، خصوصی و نهادهای داوطلب برای جذب سرمایه مناقصه برگزار کنند. ابتدا 11 پیشنهاد (در دوره‌ی اول و در بین سال‌های 1992 تا 1997) و در نهایت 20 پیشنهاد پذیرفته شدند. در این دوره‌ی زمانی، ردیف «چالش شهری» بیشترین بودجه‌ی منحصربه فرد سیاست‌های شهری را به خود اختصاص می‌داد، اما مرحله‌ی سوم پذیرفتن این پیشنهادها، به علت احساس نیاز به بازنگری در ضوابط و سیاست‌ها انجام نگرفت.
به گفته استیوارت (18) نتایج بازنگری در سیاست‌های شهری در اوایل دهه‌ی 90، حرکت نزولی بیشتر در مسیر «محلی‌سازی جدید» (19) (به مسائل مدیریتی، رقابتی و صنفی) بود. مهم‌ترین رویداد در سال 1993، ایجاد «بودجه واحد بازآفرینی» (20) (SRB) بود. دفاتر یکپارچه‌ی ده‌گانه در نواحی مختلف انگلستان («دفتر کار نمایندگی دولت در منطقه» (21) یا GORها) مسئول نظارت بر اجرای برنامه‌های موجود و بودجه‌های واحد بازآفرینی (SRB) جدید بودند. در نوامبر، دولت طرح جدید خود را «افتخار شهر» (22) اعلام کرد. این برنامه یک برنامه‌ی راهبردی و کلان بود که گروه‌های متشکل از چند آژانس بزرگ را در بیرمنگام، لندن و منچستر به همکاری فراخواند تا به منظور ساخت چشم‌انداز ده ساله‌ی راهبردی هر کدام از شهرهای سه‌گانه‌ی فوق، و تدوین یک برنامه‌ی کاربردی برای تحقق آن چشم‌انداز، یک استراتژی ده‌ساله تدوین کنند.
پیش‌نویسِ «راهنمای مناقصه» برای بودجه واحد بازآفرینی (SRB)، در ژانویه‌ی 1994 به چاپ رسید. این راهنما، نشان‌‌دهنده‌ی این بود که سیاست‌گذاران انتظار دارند بیشتر شریکان بودجه واحد بازآفرینی (SRB)، توسط مقامات محلی و «شوراهای آموزش و سرمایه‌گذاری» (23) (TEC) هدایت شوند؛ اگرچه سایر ساختارهای هدایت، مانع این امر نبودند. نسخه‌ی نهایی «راهنمای مناقصه»، قبل از شروع رسمی اولین دور مناقصه‌ها، یعنی آوریل 1994 به چاپ رسید. در دسامبر 1994 آمار مناقصه‌های موفق 201 عدد اعلام شد. پروژه‌ها در سال مالی 96/95 آغاز به کار کردند. دور بعدی مزایده‌ها در سال 1995 به انجام رسید. (Bidding Guidance-Department of tile Environment, 1995-was issued in March).
عناصر نهایی سیاست‌های شهری، در سال‌های ابتدایی و میانی دهه‌ی 90 میلادی، با تشکیل مؤسساتی مانند «شراکت انگلیسی» (24) و «صندوق اختصاصی بخش خصوصی» (25) شکل گرفت. در جولای سال 1992، یک مقاله تخصصی به چاپ رسید که در آن، تأسیس یک آژانس مختص به امر بازآفرینی شهری توصیه شده بود. هدف از این پیشنهاد، تأسیس یک آژانس قانونی و نوین بود که به کار ترویجِ احیاء و توسعه‌ی ساختمان‌ها و زمین‌های رها شده و بی‌استفاده‌ی مناطق شهری انگلستان بپردازد. آژانس مشارکت انگلستان در آوریل 1994، به بیشترین تأثیرگذاری خود رسید و توانست پروژه‌های زیادی را به انجام برساند.
در سال 1992، مقامات دولتی با تشکیل صندوق اختصاصی بخش خصوصی (PFI) تلاش کردند تا با کاستن ضمانت‌های مالی معمول برای اعطای وام‌ها و همچنین افزایش پشتوانه‌ی اقتصادی، در ترغیب بخش خصوصی برای قبول نقش بیشتر در عملیات بازآفرینی شهری توفیق یابند.

موقعیت کنونی و پیش‌رو

در ماه می سال 1997، «اداره‌ی کل کار» مسئولیت عملیات را برعهده گرفت. در حالی که مفاد مشخص سیاست‌های شهری مثل سابق در حال اجرا بود، مفاد جدیدی هم به سیاست‌نامه‌ها افزوده شدند (مانند بودجه‌های واحد بازآفرینی (SRB) که به همان شکل سابق به کار ادامه می‌دادند؛ با این تغییر که مقرر شد تأکید بر امر توزیع سرمایه در دامنه‌ی وسیع‌تری از مناطق محلی بیشتر گردد). رفاه کاری از دلایل اصلی تأسیس «آژانس‌های توسعه‌ی منطقه‌ای» (26) (RDA) بود.
در ژوئن 1997، اداره‌ی تازه تأسیس محیط زیست، حمل‌ونقل و مناطق مطبوع (27)، اقدام به تدوین و نشر مقاله‌ای در زمینه‌ی «آژانس‌های توسعه‌ی منطقه‌ای» (RDA) کرد. این اقدام نشان دهنده‌ی قصد دولت برای ایجاد سازمان‌های توسعه دهنده‌ی اقتصاد محلی و جذب سرمایه‌های داخلی، و همچنین حمایت از نهادهای کوچک اقتصادی در سطح منطقه‌ای است. در هر دفتر کار نمایندگی دولت در منطقه (GOR) یک آژانس تأسیس شد و این انتظار وجود داشت که آژانس توسعه‌ی منطقه‌ای (RDA)، کارکرد آژانس‌های دفتر کار نمایندگی دولت در منطقه (GOR) را در مسیر خواسته‌ها و سیاست‌های آژانس شراکت انگلیسی و «کمیسیون توسعه روستایی» (28) مدیریت کند.
در خاتمه‌ی بحث حاضر لازم به ذکر است که فراتر از این طرح‌های یاد شده، فعالیت‌های دیگری هم مانند تأسیس پارلمان اسکاتلند، تأسیس انجمن ولز و تأسیس دفاتر نمایندگان مناطق انگلیس وجود دارند. این مؤسسات همگی نقش مهمی در فعالیت‌های آینده‌ی مرتبط با بازآفرینی شهری بر عهده خواهند داشت.

دیگر ابتکارات و سیاست‌ها

دیدگاه‌های سه‌گانه‌ی دیگری در زمینه‌ی سیاست‌گذاری‌ها هم ارتباط ویژه‌ای با موضوع بازآفرینی شهری دارند؛ اگرچه آن‌ها مربوط به مسائل فراتر از بحث سیاست‌های شهری و یا فقط تصمیم دولت انگلستان به نظر برسند. اولین موضوع مربوط به کارکرد مداوم گستره وسیعی از سیاست‌های عمومی است؛ موضوعاتی مانند سلامت، سیاست‌های شهری، مسکن، تعلیم و تربیت، حمل‌و نقل، قانون، برنامه‌ریزی و استانداردهای محیطی که مربوط به بازآفرینی شهری هستند. طبق نتایجی که از مطالب پیشینی می‌توان به دست آورد، تلاش در رسیدگی به سیاست‌های دیگر حین پرداختن به تعدادی از این سیاست‌ها می‌تواند بر ضد اهداف بازآفرینی شهری عمل کند. دیدگاه دوم در زمینه‌ی سیاست‌ها که از سال‌های 1930 به وجود آمده است، حمایت گزینشی منطقه‌ای (29) (RSA) است. اگرچه اهداف حمایت گزینشی منطقه‌ای (RSA) و دیگر اشکال حمایت‌ها در موضوعات مرتبط با بازآفرینی شهری، در طول سالیان مختلف تغییر کرد، اما در نهایت مسئولیت حمایت گزینشی منطقه‌ای (RSA) به وزارت صنایع و تجارت واگذار شد و سرمایه‌ی در دسترس آن، صرف حمایت از پروژه‌های مرتبط در شهرها و روستاها شد. سومین دیدگاه که به طور اخص در سال‌های اخیر اهمیت بسیار یافته است، تأسیس «صندوق ساختاری اتحادیه اروپا» (30) می‌باشد. بودجه این صندوق از طریق ساختارهای مشارکتی کمیسیون اروپا، اعضای دولت محلی، و منافع محلی و منطقه‌ای مدیریت می‌شود (رابرتز و هارت، 1996).

پی‌نوشت‌ها:

1.Plowden Report
2.Community Development Projects
3.Scottish Development Agency
4.Glasgow Eastern Area Renewal
5. Value for money
6. Urban Development Corporations
7. London Docklands
8.Merseyside
9. Enterprise Zones
10.Urban Development Grant
11. Inner City Enterprises
12. Jacobs
13. City Action Teams
14. Local Government Act
15.Estate Action
16. Urban Regeneration Grant
17.City Challenge
18.Stewart
19. New Localism
20.Single Regeneration Budget
21. Government Offices for the Regions
22.City Pride
23. Training and Enterprise Councils
24. English Partnership
25. Private Finance Initiative
26. Regional Development Agencies
27. Department of the Environment, Transport and the Regions issued
28. Rural Development Commission
29. Regional Selective Assistance
30. European Union’s Structural Fund

منبع مقاله :
رابرتز، پیتر؛ (1393)، بازآفرینی شهری یک کتاب راهنما، ترجمه محمدسعید ایزدی و پیروز حناچی، تهران: مؤسسه‌ی انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول