هدفهاي سياست خارجي (قسمت دوم)

ايران و عراق با پيوستن به يکي از دو ابرقدرت آمريکا و شوروي از لحاظ تاکتيکي، وجهه اعلاني سياست خارجي خود را وجيه نشان دادند اما درعمل رهبران هر دو کشور سعي ساده انديشانه اي نمودند تا با اعمال تاکتيک نظامي گري و گسترش تدريجي حوزه اقدام سياست خارجي خود به سطح اقيانوس هند براي ايران و کسب رهبري دنياي عرب براي عراق زمينه را براي تغيير موازنه استراتژيک دربلندمدت فراهم کنند.مخالفت با سياستهاي نظامي شاه دراواخر دهه 1970 و حمله ائتلاف نظامي به عراق در سال 1991 به اين رؤياهاي ساده انديشانه پايان داد.درمقابل استراتژي نوع اول ايران و عراق،چهارغول آسيايي به استراتژي نوع دوم روي آوردند.مباني قدرت لازم براي اعمال اين استراتژي،دانش فني و اقتصادي بود.اين نوع استراتژي ضمن تعهد به رعايت و حفظ وضع موجود زمينه را براي تغيير منزلت بازيگران فراهم آورد.در نتيجه کره و سه غول ديگر آسيايي به مراتب در دهه هفتاد از قرن بيستم ميلادي از ايران عقب تر بودند توانستند منزلت خود را به سطح قدرتهاي بزرگ اقتصادي و يا دانش فني ارتقاء دهند.مقايسه توليد ناخالص ملي اين چهار کشور با ايران و عراق و توان ماهواره اي هنگ کنگ و سنگاپور از اين تغيير منزلت حکايت دارد.
از لحاظ مفهومي،نظريه پردازان او نوع استراتژي فوق را در قالب مفاهيم مختلفي طبقه بندي کرده اند.توماس کوک و ملکم موس اين تفاوت را ناشي از رهيافتهاي حاکم بر سياست خارجي مي دانند.مفاد مباحث کلي نظراين دو نظريه پردازچنان است که مي توان به مقتضاي آن سياستهاي خارجي چهار غول آسيايي را حاوي نوعي آرمانگرايي واقع گرايانه دانست.آنان سعي داشتند سياستهاي آرمانگرايانه تغيير منزلت داخلي را با احتساب به ملزومات واقعي حفظ وضع موجود در صحنه بين المللي تنظيم کنند.برعکس سياستهاي واقعگرايانه نظامي،استراتژي تغيير وضع موجود شاه درصحنه بين المللي در قالب آرمانهاي تغيير منزلت خارجي مطرح شده بود.دردهه هشتاد سياستهاي نياراگوئه بيشترشبيه سياستهاي چهارغول آسيايي بود.درحاليکه سياستهاي عراق به آنچه ايران شاهنشاهي دهه هفتاد انجام مي داد شبيه بود.از لحاظ عملي، شواهد موجود حاکي از درست بودن سياستهاي استراتژيک پس از جنگ 1945 آلمان،ژاپن و چهارغول آسيايي و غلط بودن سياستهاي استراتژيک قبل از 1945 سه کشور اروپايي و دو کشور آسيايي ايران و عراق بوده است.
آرنولدولفرز به مفهوم سازي اين دو نوع استراتژي پرداخته است.اين نظريه پرداز با دخيل نمودن عامل رقابت و عدم رقابت در نشان دادن وجوه تمايز دو نوع استراتژي فوق الذکر آنان را به دو دسته «تملکي»و «محيطي» تقسيم مي کند.به نظر او اهداف تملکي به آن دسته از اهداف اطلاق مي شود که در رقابت با اهداف ديگر بازيگران در صحنه بين الملل است.برعکس،اهداف محيطي با عنايت به ملزومات صحنه بين المللي و همچنين اهداف ديگر بازيگران تنظيم مي شوند.درنتيجه جلوه رقابتي اين اهداف بسيار کم و لذا احتمال موفقيت آن بسيار زياد است.برعکس،به نظر او اهداف تملکي شانس موفقيت کمتري در صحنه بين المللي دارد.
ب)انواع راهبرد هاي ميان دامنه.علاوه براهداف استراتژيک بلند دامنه که در بالا شرح داديم،اهداف استراتژيک ميان دامنه اي نيز وجود دارد که در قالب نوع دوم ازاستراتژيهاي قابل پياده شدن است.اين نوع از استراتژيهاي ميان دامنه به تبع نيازهاي داخلي،موقعيت جغرافيايي نقشي که بازيگر مي تواند در مبادلات بين المللي ايفا کند به اشکال چهارگانه بي طرفي،انزوا طلبي،عدم تعهد و يا هم پيماني و اتحاد با قدرتهاي موجود تجلي پيدا مي کنند.
01 راهبرد بي طرفي:استراتژي بي طرفي خاص آن دسته از بازيگراني است که هيچگونه بلند پروازي نظامي ندارند.نيروي نظامي اندکي به منظور تأمين جنبه هاي دفاعي ايجاد مي شود،ولي عليه ديگران مورد استفاده قرار نمي گيرد.بااعلام اين استراتژي بازيگر بي طرف خود را از حق اتحاد و هم پيماني با بازيگران اصلي محروم مي کند.بدان اميد که تماميت ارضي و استقلال داخلي و خارجي اش حفظ شود.بنا به موقعيت و نقشي که بازيگر درساختار بين المللي دارد،ممکن است بي طرفي و يا عدم بي طرفي يک کشور نقض شود.براي مثال،بي طرفي ايران طي جنگ جهاني دوم از سوي بازيگران طرفدار وضع موجود نقض شد.به مقتضاي اين موقعيت نيروهاي متفقين (با همکاري شرق مارکسيست و غرب سرمايه داري)ايران را به منظور مقابله با پيشرويهاي آلمان اشغال کردند.
از لحاظ سياسي،استراتژي بيطرفي در واقع با عنايت به منافع بازيگر بيطرف و همچنين مصالح کليه بازيگران بزرگ بين المللي تنظيم مي شود.به لحاظ اين تجانس و همگوني منافع،قدرتهاي بزرگ معمولاً متعهد مي شوند که به مفاد استراتژي بيطرفي کشور بيطرف احترام گذارند.اين توافق دو جانبه موجب مي شود که دولت بيطرف در مبادلات بين المللي نقشي انفعالي ايفائ کند. بنابراين به هنگام استقلال يک کشور،کشور بيطرف خود را مجبور مي بيند از شناسايي بلافاصله بازيگر جديد خودداري کند.شناسايي کشور تازه تأسيس زماني مورد تأييد کشور بيطرف قرار مي گيرد که غالب بازيگران درگير در منازعات بين المللي به اين امر قبلاً اقدام کرده باشند.
از لحاظ حقوقي کشورهاي بيطرف حق عضويت در سازمان ملل را ندارند، علت اين محروميت آن است که در ماده 1:43 منشور سازمان ملل آمده است که کليه اعضاي ملل متحد متعهدند در صورت برهم خوردن نظم بين المللي به صوابديد شوراي امنيت سازمان ملل متحد اجازه عبور به نيروهاي ملل متحد دهد،و در صورت نياز خود نيز به اين نيروها پيوندد.
02 راهبرد عدم تعهد و برعکس تعهد و اتحاد با ايجاد نظام بين المللي سلسله مراتبي غيردستوري فعلي،مفهوم و ساختار استراتژي عدم تعهد تا حد زيادي رنگ باخته است.اما تا زماني که نظام دو قطبي منعطف پايدار بود. بازيگراني که مايل بودند استقلال و حاکميت داخلي و خارجي خود را به طور انقلابي حفظ کنند.سازماني به نام غير متعهدها را ايجاد کردند.اتخاذ اين استراتژي عمدتاً از بدبيني تصميم گيرندگان اين کشورها نسبت به کليه بازيگران اصلي نظام درصحنه بين المللي نشأت مي گيرد.بدين لحاظ جنبشي که شکل گرفت،به جاي آنکه جنبه ايجابي داشته باشد جنبه سلبي داشت.بنابراين،به رغم ايجاد تأسيسات حقوقي،و شعار عدم تعهد،اين خواسته در حد يک نهضت تجديد نظرطلب باقي مانده است.علت اين امر را شايد بتوان به ضعف ساختار داخلي و منزلت خارجي هر يک از بازيگران نسبت داد.متأثر از تحولات اروپا و به لحاظ خطري که استقلال اين کشورها را تهديد مي کرد اين بازيگران سعي نمودند نوعي همگرايي فوق ملي ايجاد کنند.غافل از اينکه،حتي ملي گرايي ضد امپرياليستي اين کشورها ايدئولوژي صرفاً محدودي بود که صرفاً در حد نخبه هاي متجدد مطرح بود.درجوامعي که قومگرايي و ايدئولوژيهاي سنتي ـ پيشين اجازه شکل گيري ملي گرايي را نمي داد،طبيعي بود که مطرح نمودن ايدئولوژي فوق ملي عدم تعهد نتواند عميقاً پاگيرد.به همين لحاظ بود که بعضي از اعضاي مهم اين سازمان همانند مصر و يوگسلاوي، بعدها جهت گيريهاي شديد بين المللي به نفع يکي از دو ابرقدرتها از خود نشان دادند.علت اين امر شايد به آن دليل بود که اعضاي اين اتحاديه در بلند مدت دريافته بودند. همکاري آنان با يکديگر نمي تواند قدرت بازدارندگي قابل توجهي در مقابل ابرقدرتها ايجاد کند. با اين وصف آرمان افزايش قدرت مانوري که عامل بوجود آمدن اين جنبش شده بود در بلندمدت به صورت عامل کاهش قدرت مانور آنان تبديل شد.
در مقابل کشورهاي غير متعهد فوق،بازيگران متوسطي چون ايران،کره جنوبي در مقابل کره شمالي و عراق به ترتيب به استراتژي تعهد و اتحاد استراتژيک با غرب و شرق روي آوردند.هريک از اين کشورها در اتحاديه هاي رسمي چند جانبه اي چون سنتو و همکاري با پيمان ورشو با ابرقدرت آمريکا و شوروي شرکت جستند.استراتژي تعهد،اتحاد و همکاري برخلاف استراتژي عدم تعهد در واقع ناشي از اين برداشت است که منافع ملي از سوي يکي از بازيگران اصلي نظام بين المللي چون درخطر قرار دارد. بنابراين تصميم گيرندگان لازم مي بينند درمقابل اين خطر با بازيگر ديگر پيمان همکاري ببندند، تا بدينوسيله خود را از خطر تهديد بازيگر برهانند.
03 راهبرد انزوا طلبي:درمقابل استراتژيهاي کمابيش تجمع گرايانه غيرسياسي (همانند سوئيس)و سياست تعهد پيشين، بعضي از بازيگران ممکن است به استراتژي انزواطلبي روي آورند.معمولاً عقل ايجاب مي کند در دوران تحکيم استقلال يک کشور تازه تأسيس ويا کشوري که با انقلاب تغييرات شگرفي در اصول سياسي خود ايجاد کرده است، از لحاظ خارجي به استراتژي انزواطلبي روي آورد.علت اين امر آن است که بازيگري که تازه تأسيس شده و يا به لحاظ بروز انقلاب خط مشي و مباني جديدي را پي ريخته است، توان لازم براي فعاليت هم زمان دردو صحنه داخلي و خارجي را ندارد. استراتژي انزواطلبي معمولاً در قالب استراتژي بلند دامنه حفظ وضع موجود طرح و اجرا مي شود .پذيرش اين استراتژي علاوه برعوامل داخلي مبتني بر عوامل خارجي نيز هست.دولتي مي تواند به اين استراتژي متعهد شود که به لحاظ جغرافيايي و از لحاظ کارکردي دور از مناقشات و بحرانهاي بين المللي باشد.ايالات متحده پس از تأسيس،اين سياست را اتخاذ کرد و تا جنگ جهاني اول نيز کمابيش به آن پايدار بود.به يمن اتخاذ اين استراتژي، ايالات متحده آمريکا توانست به هنگام درگيريهاي ديگر بازيگران،براي تبديل شدن به يکي از دو ابرقدرت پس از 1945 و تنها ابرقدرت سه بعدي پس از 1991 اقتدار لازم را به دست آورد.

ج)انواع اهداف تاکتيکي:

اهداف تاکتيکي کشور را مي توان به چند دسته زير تقسيم کرد:
-هدفهاي محيطي و هدفهاي تملکي -هدفهاي اعلاني در مقابل هدفهاي اعمالي
ـ هدفهاي اوليه و هدفهاي ثانويه ـ هدفهاي کوتاه مدت و ميان مدت و بلند مدت -هدفهاي سازگار و ناسازگار ـ هدفهاي متحد و پراکنده
-هدفهاي حفظ وضع موجود و تغيير وضع موجود.
حال به بحثي اجمالي درباره هر يک از اين اهداف مي پردازيم.البته به لحاظ آنکه اولين دسته از اهداف را در صفحات پيشين توضيح داديم دراين بند از تکرار مجدد آن حذر مي کنيم.
01 هدفهاي اعلاني و هدفهاي اعمالي:از آنجا که مسائل سياست خارجي گاه بر وضعيت و منزلت ديگر بازيگران بين المللي تأثير مي گذارد، بازيگران مجبورند از استراتژي پنهانکاري و فريب بهره جويند.به اين لحاظ معمولاً مي توان اهداف سياسي خارجي را به دو دسته اعلاني و اعمالي تقسيم کرد.اهداف اعلاني نيزخود به دو دسته قابل تقسيم هستند.گاه اين اهداف صرفاً مصرف داخلي دارد و گاه مصرف خارجي،بسياري از رژيمهاي به ظاهر انقلابي در عمل چندان هم انقلابي نيستند.براي مثال اتحاد شوروي (سابق)به رغم شعارهاي انقلابي عليه امپرياليسم در دو مقطع جنگ جهاني اول و دوم با رژيم محافظه کار و طرفدار غرب ايران در عمل همکاري مي کرد.خيانت به ميرزا کوچک خان جنگلي و عدم تحويل طلاهاي ايراني به حکومت دکتر مصدق حاکي از تلفيق دو سياست اعمالي و اعلاني است.اعلان وفاداري به اصول حقوق بشر توسط کشورهاي جنوب عمدتاً جنبه ي اعلاني براي صحنه خارجي دارد.
02 اهداف اوليه و اهداف ثانويه:چالش هايي را که يک کشور با آن روبروست، از ديدگاه وجودي مي توان به دو دسته تقسيم کرد:(1)چالش هايي که موجوديت کشورها را به خطر مي اندازد.(2) چالشهايي که کيفيت زندگي را تهديد مي کند. در طي چند قرن گذشته، تقريباً دولت ملي توانسته پايگاه مستحکمي براي خود ايجاد کند،ولي تصور تهديد خارجي مي تواند موجوديت و تماميت ارضي کشور را به خطر اندازد،هنوز ذهن بسياري از رهبران سياست خارجي کشورها را به خود مشغول داشته است.درست است که قدرتهاي بزرگ سعي دارند از موقعيت برتر خود استفاده کند، ولي بايد توجه نمود که حفظ اين موقعيت برتر درگرو حفظ وضع موجود است همان طوري که تجربه سومالي، پاناما، عراق، کويت... جملگي نشان دادند.منافع قدرتهاي بزرگ حفظ وضع موجود است.نه تغيير آن.بنابراين مي توان توصيه نمود که اهداف اوليه کشورها هم اکنون به طور بالفعل تأمين شده است.آنچه باقي مي ماند چالشهايي است که موقعيت مثالي کشورها را تهديد مي کند.منظور از موقعيت مثالي اشاره به نقشي است که کشورها ايفا مي کنند.عموماً قدرتهاي کوچک تر خواهان تغيير منزلت خود از سطح يک قدرت کوچک به يک قدرت متوسط، با قدرت بزرگ و نهايتاً ابرقدرت هستند.اهدافي از اين نوع به اهداف ثانويه مشهورند.نظريه پردازان وابستگي متقابل اين تحول منزلت را ناشي از دو متغير اساسي در مسائل بين المللي مي دانند.
(1)تغيير در ماهيت قدرت از نظامي به اقتصادي و دانش فني (2) تغيير درماهيت سياست از امنيت نظامي به امنيت اقتصادي ـ فني.در مورد دوم، دانشمندان متذکر مي شوند که سياست حاد به سياست ملايم تبديل شده است. درک اين تمايز مهم در وضعيت تهديدها نقش اساسي در شناسايي منافع ملي و نهايتاً تدوين اهداف سياست خارجي دارد.عدم آگاهي ايران دهه هفتاد و عراق طي دو دهه هفتاد و هشتاد از اين تحولات موجب شد تا اين دو کشور راه نظامي بپيمايند که نهايتاً به جنگي عظيم بين دو کشور ختم شد.اين در حالي است که چهار غول آسيايي از جمله کره جنوبي با شناسايي دقيق اين تحول توانستند از موقعيتي پست تر نسبت به ايران به سرعت در منزلت و نقش مثالي خود تغيير اساسي دهند.سياست اعلاني زماني به درستي به کار مي رود که در راستاي منافع ملي است.احتمال دارد در يک برهه زماني بين منافع ملي واقعي يک کشور با منافع قدرتهاي رقيب و يا بزرگ تعارض ايجاد شود. در اين حالت بازيگران با تقيه کردن،سياست اعمالي واقعي و رقابت آميز خود را در قالب و لواي سياست اعلاني غير رقابت آميز اعمال مي کنند. انقلابي که در سياست خارجي ژاپن و آلمان پس از 1945 بوجود آمده در عمل از بکار بستن سياست تقيه اي حکايت مي کرد.شواهد تاريخي آينده نشان داد تا چه حد اين سياست صحيح بوده است.
از آنجا که حوزه سياست خارجي حوزه فعاليتهاي بعضاً محرمانه کشورهاست، تجزيه و تحليل گر سياست خارجي بايد به تمايز دو نوع هدف اعمالي و اعلاني آگاه باشد.نظريه پردازان براي حل اين معما،معتقدند مي توان از عوامل و متغيرهاي مستقلي که بر سياست خارجي تأثير مي گذارند کمک گرفت. به رغم سياستهاي اعلاني،تحليلگر سياست خارجي مي تواند از متغيرهايي چون موقعيت استراتژيک، نيازهاي اقتصادي تکنولوژيک،نيازهاي سياسي و امثال آن براي تجزيه و تحليل استفاده کند،و گره معماي سياست اعلاني و اعمالي را تا حدي بگشايد.