تاب‌آوری شهر در برابر بحران

 

1. تعیین حوزه‌ی مفهومی

1-1- مفهوم بحران و مدیریت بحران

معمولاً از بحران (1) و مفاهیم مشابه، برداشت‌های علمی متفاوتی ارائه می‌شود. در فرهنگ آکسفورد، بحران «یک واقعه یا اتفاق غیرقابل پیش‌بینی مانند: تصادف، آتش‌سوزی و وقوع سیل است که در اثر آن، ممکن است افرادی کشته شده یا خساراتی نیز ایجاد شود». بحران در فرهنگ وبستر، «به یک اتفاق خطرناک که باعث خسارت و تلفات می‌شود»، و در فرهنگ لغت معین «آشفتگی و تغییر حالت ناگهانی بالاترین مرحله‌ی یک جریان یا فرایند» تعریف شده است. از نظر سازمان ملل متحد، بحران عبارت است از «وقفه‌ی کامل یا بخشی از فعالیت‌های گروه یا جامعه که همراه با ضایعات جانی، خسارات مالی و آسیب‌های محیطی گسترش یافته و جامعه بعضاً با منابعی که در اختیار دارد، قادر به جبران آن نیست». (حبیبی، 1388: 43).
اگرچه سنجش سرمایه اجتماعی و برنامه‌ریزی برای تحقق آن در حوزه‌ی تاب‌آوری، سخت و پیچیده به نظر می‌رسد، اما مشارکت و تعلق اجتماعی، توانایی گروه‌ها و شهروندان برای سازگاری و حس تعلق مکانی را می‌توان از مؤلفه‌های کلیدی آن در حوزه‌ی تاب‌آوری برشمرد. به عنوان نتیجه و در تطبیق با تعریف‌های ارائه شده می‌توان گفت بحران «وقوع یک اتفاق غیرمتعارف است که سبب عدم تعادل و آشفتگی محیطی می‌شود و جامعه تحت تأثیر آن، برای تأمین نیازمندی‌های اولیه و روزمره به کمک نیاز دارد». در روبه‌رو شدن با هر بحرانی، اولین فعالیت لازم و حیاتی، دسته‌بندی حقایق و واقعیت‌هاست. به این مفهوم که «چه چیزی رخ داده است؟ چه اقداماتی در مقابل آن انجام خواهد شد؟ و آینده چگونه خواهد بود؟» (تن برگ، 1373: 42). لذا ریشه‌ی برخورد با این حقایق، در نحوه‌ی مدیریت بحران، نهفته است که با کاربرد واژه‌های Disaster Management و Crisis Management، معادل می‌شود. از نظر مفهوم و محتوا، دو واژه‌ی مذکور، با یکدیگر تفاوت دارند. در حوزه‌ی مفهومی، حوادث طبیعی مانند زلزله، سیل، آتش‌فشان، گردباد و سایر حوادث مشابه، در صورتی که برای مدیریت آن‌ها، اصول و چهارچوب‌هایی به کار رود، معمولاً از واژه‌ی Disaster Management استفاده می‌شود که همه‌ی اقدامات مربوط به قبل، حین و پس از بحرن را در برمی‌گیرد. لذا حوادثی که ریشه طبیعی یا انسانی دارند و به صورت ناگزیر و خارج از اراده‌ی انسانی رخ می‌دهند، در حوزه‌ی مفهومی این واژه و نوشتار حاضر قرار می‌گیرند؛ اما چنانکه برای بحران‌های انسان‌ساز که با اراده و اختیار انسان ایجاد می‌شوند، مانند اغتشاشات، تروریسم، جنگ، سرقت و سایر بحران‌های مشابه، اصول و چهارچوبی تعریف شود، معمولاً از واژه‌ی لاتین معادل آن Crisis Management استفاده می‌شود. تنظیم نگارنده: 1395

2-1- مفهوم تاب‌آوری شهر

برداشت‌ها و نگرش‌هایی که ناظر بر مفهوم تاب‌آوری در برابر حوادث است، بر روند شکل‌گیری و شکل‌دهی به نحوه مقابله با حوادث در یک جامعه تأثیر بسزایی دارد؛ بنابراین فهم پدیده‌ها بر نحوه‌ی عینیت‌یافتگی آن‌ها مؤثر است و شناخت برداشت‌های نظری از مفاهیم کمک زیادی به شناخت پدیده‌ها می‌کند. این اصل در مورد مفهوم تاب‌آوری نیز صدق می‌کند. بررسی سیر تحول پیدایش و کاربرد مفهوم تاب‌آوری نشان می‌دهد که برداشت‌های مختلفی از آن وجود دارد.

تاب‌آوری در فرهنگ لغات

بررسی این مفهوم در فرهنگ لغات به عنوان ابزار اولیه‌ی مفهوم‌شناسی، نشان دهنده‌ی استفاده از واژه‌های کلیدی مانند ظرفیت تغییر، برگشت‌پذیری، و انعطاف در تعریف آن است که تفصیل تعریف‌های آن، به شرح زیر است:
جدول شماره3. مفهوم تاب‌آوری در فرهنگ لغات

تاب‌آوری در قلمروهای علمی مختلف

کاربرد این واژه در حوزه‌های مختلف علمی نیز نشان دهنده‌ی استفاده از آن برای اولین بار در علوم فیزیک است. در دهه‌های 1970 و 1980، تاب‌آوری در اکولوژی و روان‌شناسی برای توصیف تفاوت‌‎های بین پدیده‌ها به کار برده شد. در روان‌شناسی، تاب‌آوری برای گروهی از افراد که می‌توانند در برابر سختی‌ها و ناملایمات رفتار خود را تغییر دهند، به کار می‌رود (wemer, 2001). پاترسون و بولوم، تاب‌آوری در حوزه‌ی روان‌شناسی، قدرت بازگشتن به حالت اولیه و توانایی بهبود سریع پس از بیماری و افسردگی تعبیر کرده‌اند. در اکولوژی، تاب‌آوری به توصیف اکوسیستم‌هایی می‌پردازد که به فعالیت خود، علی‌رغم وجود سختی‌های محیطی، کم و بیش ادامه می‌دهند (Holling, 1995). در پزشکی، تاب‌آوری به توانایی بدن برای بازیابی و ترمیم اندازه و شکل اندام آسیب دیده اطلاق می‌شود. گامزی و ماستن در سال 1990، تاب‌آوری در قلمرو فردی، یک فرایند سازگاری و پیامد سازگاری موفقیت‌آمیز با شرایط تهدیدکننده تعریف کرده‌اند. والر در سال 2001، این مفهوم را سازگاری مثبت در واکنش به شرایط ناگوار تعریف کرده است. در اصطلاح زبان‌شناسی، واژه‌ی تاب‌آوری به توانایی یک شیء برای بازیابی شکل و ساختار اصلی خود، پس از آن که تحت تأثیر نیروهای خارجی تغییر شکل یافته است، دلالت دارد. واژه‌ی تاب‌آوری را در حوزه‌ی حوادث و بحران در دهه‌ی 1980، به طور خاص مهندسان و اندیشمندان علوم پایه استفاده کردند و برداشت این دسته از مفهوم تاب‌آوری، به توانایی جذب و برگشت‌پذیری پس از حوادث خطرناک ارتباط داشت. این واژه به عنوان پلی برای پر کردن خلأهای بین کاهش خطر بلایا و سازگاری با تغییرات محیطی محسوب می‌شود. «در واقع، واژه‌ی تاب‌آوری به مفهومی برمی‌گردد که به راحتی می‌تواند با تمامی مراحل و بخش‌های سوانح و مدیریت بحران، ارتباط پیدا کند و از آن برای دستیابی به راه‌حل‌هایی جهت رفع پیچیدگی‌های مفهومی و پاسخ به سئوالات محققان استفاده شود». (استوار ایزدخواه، 1392: 148)
جدول شماره‌ی 4. مفهوم تاب‌آوری از منظر اندیشمندان در تطبیق با قلمروهای علمی بررسی تعریف‌ها تاب‌آوری مطابق قلمروهای علمی، دوره‌های زمانی و قلمروهای مفهومی نشان می‌دهد که برخی از مؤلفه‌های کلیدی به عنوان مبنای طبقه‌بندی مفهومی در این برداشت‌های علمی بوده است. بسیاری از تعریف‌ها هستی‌شناسان و اکولوژیست‌ها از تاب‌آوری، با کلمه‌ی «توانایی» شروع می‌شود. چراکه تاب‌آوری یک ویژگی در ذات اجتماع تلقی می‌شود که از آن جمله، می‌توان به تعریف Brown و Adger اشاره داشت. همچنین پدیدارشناسان، از جمله Sonn و Norris، در تعیین تاب‌آوری به «فرایند» تأکید دارند. طبقه‌بندی دیگری از تعریف‌ها، با استفاده از مفاهیم «سازگاری و استحکام» انجام شدنی است. در واقع، اجتماع در برابر تغییرات، سازگار می‌شود و فعالیت و پایداری خود را حفظ می‌کند. مطابق موارد گفته شده، بررسی تعریف‌های ارائه شده از جنبه‌های مختلف نشان می‌دهد که انتخاب یکی از آن‌ها و کاربست آن، بسیار مشکل خواهد بود. هسته‌های اصلی در تعریف‌ها را می‌توان به شرح زیر برشمرد:
* تاب‌آوری به عنوان یک صفت ذاتی و پویا در جوامع و اجتماعات
* سازگاری و استحکام در هنگام مقابله یا در پیش‌بینی بحران‌ها
* فرایند محوری با رویکرد قیاسی و بهبود وضعیت اجتماع
* توانایی اجتماع جهت برگشت‌پذیری یا گذر از شرایط بحرانی با حفظ ساختار و فعالیت سیستم
* قابلیت انعطاف و پیش‌بینی (چه اتفاقی رخ می‌دهد؟ و چه کارهایی باید انجام شود تا قابلیت‌های عملکردی سیستم، حفظ شود؟)
در جمع‌بندی مفاهیم؛ پویایی، سازگاری، فرایند محوری، برگشت‌پذیری، قابلیت انعطاف و پیش‌بینی، کلیدواژه‌های اساسی در تعریف تاب‌آوری هستند.  

2. دیدگاه تاب‌آوری شهری؛ مدلی اجتماع‌محور

در حال حاضر دیدگاه مدرن و پیشگیرانه مورد توجه جدی برنامه‌ریزان و مدیران بحران در بسیاری از کشورها است و جهت‌گیری و راهبرد آتی چنین کشورهایی بر این مبنا تنظیم و با دقت اجرا می‌شود. اصل پذیرفته شده در مدیریت بحران، تمرکز و توجه جدی به مؤلفه‌ها و عناصر قبل از بحران است. اصولاً با تدبیر و مدیریت خطر و سرمایه‌گذاری و انجام فعالیت‌های پیشگیرانه، می‌توان بار مالی و تلفات انسانی ناشی از بروز حوادث را چندین برابر کاهش داد؛ اما در دیدگاه تاب‌آوری، علی‌رغم توجه جدی به ابعاد و عناصر قبل از بحران و رویکرد پیشگیرانه از منظر ساختمانی و کالبدی، بر کاربست مؤلفه‌های آمادگی و توانمندسازی اجتماعات محلی با استفاده از آموزش‌های نظری و عملی در مدیریت بحران تأکید می‌شد. (عبداللهی، 1394: 42)

1-2- عناصر و شاخص‌های تاب‌آوری شهری

شناخت و تحلیل پدیده‌های مختلف، پس از درک مفهومی آن‌ها، نیازمند شناخت دقیق ابعاد و عناصر تشکیل دهنده‌ی ساختار آن‌ها است. این موضوع به کاربرد صحیح پدیده‌ها کمک شایانی می‌کند. «تبیین تاب‌آوری در برابر تهدیدات، در واقع شناخت نحوه‌ی تأثیرگذاری ظرفیت‌های اجتماعی، اقتصادی، نهادی، سیاسی و اجرایی جوامع شهری در افزایش تاب‌آوری و شناسایی ابعاد مختلف آن است. در این میان، نوع نگرش به مقوله‌ی تاب‌آوری و نحوه‌ی تحلیل آن در چگونگی شناخت تاب‌آوری وضع موجود و علل آن، نقش کلیدی دارد. همچنین سیاست‌ها و اقدامات کاهش خطر و نحوه‌ی رویارویی با آن را تحت تأثیر اساسی قرار می‌دهد» (فرزاد بهتاش، 1392: 34).
مدیریت خطر بلایا، فرصت‌های فراوانی را برای افزایش تاب‌آوری شهرها فراهم می‌کند. این فرصت‌ها با هماهنگی و اقداماتی است که بین بخش‌های مختلف اجرایی، عملیاتی و عناصر مدیریت بحران وجود دارد. اصول و قواعد این اقدامات در چهارچوب سند هیوگو (1) (2015-2005)، با توافق و پذیرش 168 کشور به دقت ارائه شده است. راهبردهای جامع مدیریت خطر بلایا بر پنج پایه استوار است:
1. شناسایی، ارزیابی و کنترل خطر
2. کاهش خطر از طریق اقدامات پیشگیرانه و تمرکز امور کاهش خطر در قالب چهار رویکرد؛
* رویکرد موقعیتی: رویکردهای موقعیتی (2) بر دوری از خطر به واسطه‌ی موضع و مکان سکونتگاه‌ و برنامه‌ریزی کاربری اراضی تأکید دارد.
* رویکرد ساختاری: رویکردهای ساختاری (3) به افزایش مقاومت ساختمان‌ها و بناها در برابر خطرات، از طریق بهبود و به روزآوری مقررات و کدهای ساختمانی اشاره دارد.
* رویکرد عملیاتی: رویکردهای عملیاتی (4) مبتنی بر برنامه‌ریزی اضطراری و اقتضایی از جمله انجام تمهیدات تخلیه‌ی اضطراری است.
* رویکرد مالی: رویکردهای مالی (5) شامل تأمین مالی برای اقدامات کاهش خطر مانند تأمین مالی اضطراری، بودجه و اعتبار امداد و نجات و خدمات مالی برای عموم مردم است (World Bank, 2012: 10).
3. بیمه و تأمین مالی خطر بلایا
4. آمادگی
5. پاسخ و مقابله پس از بروز بحران، ترمیم و بازسازی با هدف کاهش خطر بلایای آتی (World Bank, 2012: 7).
در چهارچوب رویکرد فوق، عناصر و اجزای اصلی تاب‌آوری شهری در برابر حوادث را می‌توان در قالب 4 عنصر زیر برشمرد:

الف. تاب‌آوری اجتماعی:

به وضعیت دموگرافیکی یک اجتماع مبتنی بر سن، جنس، قومیت، نژاد، وضعیت اجتماعی- اقتصادی و سرمایه‌ی اجتماعی دلالت دارد. اگرچه سنجش سرمایه اجتماعی و برنامه‌ریزی برای تحقق آن در حوزه‌ی تاب‌آوری، سخت و پیچیده به نظر می‌رسد، اما مشارکت و تعلق اجتماعی، توانایی گروه‌ها و شهروندان برای سازگاری و حس تعلق مکانی را می‌توان از مؤلفه‌های کلیدی آن در حوزه‌ی تاب‌آوری برشمرد. حوزه‌ی شمول این‌گونه تاب‌آوری، ظرفیت اجتماعی برای مقابله و ترمیم‌پذیری را در برمی‌گیرد و تحقق‌بخش مفهوم کلیدی مدیریت بحران اجتماع‌محور است (ر.ک: نیکمرد: 1392).

ب. تاب‌آوری زیرساختی- کالبدی:

به آسیب‌پذیری ساختمان‌ها و بناها، دارایی و اموال شهروندان، سیستم‌های حمل و نقل و شبکه‌های ارتباطی دلالت می‌کند. همچنین ظرفیت پناهگاهی، تسهیلات و زیرساخت‌های بهداشتی- درمانی، درجه‌ی آسیب احتمالی بناها از خطرات، زیرساخت‌ها و تأسیسات حیاتی، حساس و مهم، آسیب‌پذیری جاده‌ها و خیابان‌ها برای تخلیه‌ی اضطراری و شریان‌های حیاتی پس از بحران را شامل می‌شود.

ج. تاب‌آوری اقتصادی:

حوزه‌ی‌ شمول تاب‌آوری اقتصادی به شاخص‌های متنوع اقتصادی، مانند اشتغال، تجارت، توانایی کارکردی بخش‌های مختلف اقتصادی در حین و پس از بروز بحران و تداوم عملکردی فعالیت‌های مرتبط با کسب و کار، درآمد و تأمین نیازمندی‌های جامعه‌ی آسیب دیده را در برمی‌گیرد.

د: تاب‌آوری مدیریتی- نهادی:

به نظام‌های دولتی و غیردولتی اداره و مدیریت اجتماعات شهری دلالت دارد. در واقع، همه‌ی نهادها و مؤسسه‌هایی که عملکرد آن‌ها می‌تواند در مدیریت بحران، مطابق سطح زمانی قابل تعریف برای آن مؤثر واقع شود. بخش خصوصی، نهادهای مدنی، بخش‌های مختلف دولت در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی مطابق وظایف و مأموریت‌های خود می‌توانند به عنوان بازیگران در این عنصر تاب‌آوری نقش ایفا کنند. نقش مدیریت شهری در سطح محلی، بیشتر در این حوزه خاص قابل تبیین است. تنظیم: نگارنده با اقتباس و استفاده از؛ رفیعیان 1391، رضایی 1392، بدری 1392، Ove Arup & Partners International Limited, 2014
در رویکرد اجتماعی به تاب‌آوری، یکی از عناصر کلیدی، شهروندان هستند. آن‌ها از دو جنبه احتمال آسیب‌دیدگی و امدادگری، مورد توجه هستند. در واقع، آن‌ها می‌توانند نقش کلیدی را در صورت آماده بودن و فراگیری اصول خودامدادی و دیگرامدادی در سوانح ایفا کنند. تشخیص شهروند تاب‌آور با ویژگی‌های اساسی، از جمله احساس ارزشمندی و مشارکت‌پذیری به واسطه‌ی کمک به دیگران، داشتن مهارت در حل مسائل، به ویژه در شرایط بحرانی به دلیل پیچیدگی و قابل پیش‌بینی نبودن آن و پرورش مهارت‌ها و کفایت اجتماعی، حمایت‌پذیری و انجام فعل آینده‌نگرانه برای پیش‌بینی شرایط بحرانی قابل انجام است.

2-2- چهارچوب نظری شهر تاب‌آور با تأکید بر مؤلفه‌های کلیدی مؤثر بر کیفیت آن

رویکردهای جدید به مدیریت بحران، گذر از مفاهیم آسیب‌پذیری به تاب‌آوری را تجویز کرده و دو جنبه‌ی جدید ارائه می‌دهد: در رویکرد اول، به رهبری و هماهنگی بخش‌های مختلف و مؤلفه‌هایی از جمله مشارکت شهروندان، گروه‌های مدنی و بسیج بخش‌ها و سطوح مختلف دولتی، اعم از ملی، منطقه‌ای و محلی توجه می‌شود. در رویکرد دوم، برنامه‌ریزی شهری و راهبردهای توسعه‌ی شهری به صورت تلفیقی مدنظر قرار می‌گیرد. در واقع، شهرها برای ارتقای وضعیت تاب‌آوری در برابر حوادث، باید دارای چشم‌انداز و راهبردهای مشخص بوده و استانداردها و مقررات مربوطه را طراحی یا به‌روز کنند. در تاب‌آوری، می‌توان این مفهوم را در سه شکل تعریف کرد: تاب‌آوری آینده‌نگرانه که به توسعه‌ی ظرفیت‌های احتمالی مورد نیاز برای مدیریت بلایا در آینده اهتمام دارد. تاب‌آوری همزمان که مهارت‌های مقابله همزمان شهر و شهروندان در برابر حوادث را مدنظر قرار می‌دهد و تاب‌آوری گذشته‌نگر که با تمرکز بر برگشت‌پذیری و بهبودی پس از آسیب ناشی از بلایا، قابل شناخت است. مبتنی بر این دو رویکرد و اشکال سه‌گانه‌ی عملکردی آن، که به مؤلفه‌های مدیریت اتکاء دارد، می‌توان مؤلفه‌های مؤثر بر کیفیت تاب‌آوری شهرها را به شرح زیر برشمرد:
* بازتاب و فراگیر
* استحکام و دوام
* انعطاف پذیر
* منبع محور
* جامع‌نگر
* یکپارچه
در شهرهای تاب‌آور در برابر حوادث، برنامه‌ریزی و مدیریت حوادث به گونه‌ای است که حداقل تلفات انسانی و خسارات اقتصادی بر شهر تحمیل و حفاظت و حمایت‌های لازم از استمرار معیشت، زندگی و سلامت شهروندان صورت گیرد. هویت جمعی، امنیت و پایداری اجتماعی در این‌گونه شهرها، فرصت تعامل و روابط دوجانبه را بین شهروندان میسر می‌کند و شهر را در هنگام و پس از بروز بلایا به صحنه‌ای برای رقم خوردن سرنوشت مشترک بدل می‌کند. در این قالب توانمندسازی بازیگران عرصه‌ی مدیریت بحران در شهرها، فرصت ارتقای وضعیت تاب‌آوری را بیش از پیش فراهم می‌کند تا در پرتو مدیریت و رهبری مؤثر و کارآمد، بتوان اثرات احتمالی حوادث را به میزان قابل توجهی کاهش داد. دسترسی به منابع مالی و اعتباری در شرایط اضطراری مبتنی بر رویکردهای برنامه‌ریزی اقتضایی، دوام و استمرار خدمات عمومی و اداره‌ی امور بحران را میسر ساخته و در صورت هزینه‌کرد آن در مرحله‌ی قبل از بروز بحران، منجر به توان‌افزایی فیزیکی و ساختمانی در شهر و در نهایت، کاهش قابلیت آسیب‌پذیری فیزیکی می‌شود. در بُعد برنامه‌ریزی، یکپارچگی در سیاست‌گذاری و راهبری توسعه‌ی شهر، امکانی را فراهم می‌کند تا برنامه‌ریزان در پرتو جهت‌گیری‌های اساسی تعیین شده نسبت به کاربست اصول تاب‌آوری شهر، در برابر حوادث اقدام کنند. تلفیق عناصر و مؤلفه‌های کلیدی مؤثر بر تاب‌آوری شهری می‌تواند مبنایی برای ترسیم چهارچوب شهر تاب‌آور باشد که به شرح شکل زیر، قابل ارائه است. تنظیم: نگارنده با استفاده از داده‌های Wikstrom: 2013, Ove Arup & Partners International Limited 2014 Resilient City Planning Framework (Jabareen, 2012: p. 4)

3-2- اصول و قواعد تاب‌آوری شهری برای مدیریت‌های محلی

تفکر تاب‌آوری شهری به عنوان ایده‌ای است که کاهش خطرپذیری از بلایا را در کانون توجه دارد و جهت‌گیری‌های پایه‌ی آن، پس از ابعاد کالبدی به حوزه‌های اجتماعی و نهادی، وابستگی تام دارد. چهارچوب اجرایی هیوگو به عنوان سند پایه و بین‌المللی نیز به تاب‌آوری ملت‌ها و جوامع در برابر حوادث تأکید دارد و تلاش‌ دارد تا مدیران ملی را متقاعد سازد که در یک قالب جامع و فراگیر نقش دولت‌ها در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی؛ جامعه‌ی مدنی، بخش خصوصی و کنشگران اجتماعی را تبیین و عملیاتی کند. آماده بودن شهرها برای مقابله با حوادث احتمالی، مستلزم کاربست اصول و قواعدی است که بسته به زمینه و ظرفیت مدیریت‌های محلی، امکانات و بسترهای محیطی و اجتماعی در شهرها، می‌توان به میزانی از موفقیت آن‌ها امید داشت. پویایی فرایند ایجاد و اثرگذاری بلایا، نیاز به تدبیر برای ایجاد تمهیداتی پویا و انعطاف‌پذیر را در عرصه‌ی مدیریت بحران و مقابله با بلایا ضروری می‌سازد و در قلمرو این دیدگاه، می‌توان آسیب‎های عرصه‌ی شهر از حوادث را کاهش داد و از ظرفیت فضاهای شهری، به ویژه بسترهای نهادی و فردی برای پاسخ به بحران استفاده کرد.
چهارچوب اجرایی هیوگو به عنوان سند پایه و بین‌المللی نیز به تاب‌آوری ملت‌ها و جوامع در برابر حوادث تأکید دارد و تلاش‌ دارد تا مدیران ملی را متقاعد سازد که در یک قالب جامع و فراگیر نقش دولت‌ها در سطح ملی، منطقه‌ای و محلی؛ جامعه‌ی مدنی، بخش خصوصی و کنشگران اجتماعی را تبیین و عملیاتی کند. نتایج موردانتظار از اجرایی شدن قواعد حاکم بر سند هیوگو در 5 محور زیر قابل دسته‌بندی است:
* ایجاد ظرفیت نهادی و قرارگیری موضوع کاهش خطرپذیری در اولویت‌های ملی و محلی
* شناسایی خطرات و ارزیابی خطرپذیری شهرها و تقویت سیستم‌های هشدار سریع
* درک خطر و ایجاد فرهنگ ایمنی و آموزش شهروندان
* اتخاذ تدابیر برنامه‌محور برای کنترل عوامل بحران‌زا به ویژه اقدامات کاربردی اراضی
* تقویت آمادگی برای واکنش سریع در تمامی سطوح (UNISDR, 2012: 10-14).
این اصول در سند سندایی در ژاپن با هدف کاهش خطرپذیری بلایا نیز مورد تأکید قرار گرفت و برای سال‌های 2015 تا 2030 ملاک عمل کشورهای مختلف از جمله ایران قرار خواهد گرفت. در این سند، بر تاب‌آوری جوامع با رویکرد اجتماع محوری و ظرفیت‌سازی نهادی با اتکا به منابع مالی و اعتباری ملی و محلی، تأکید اساسی شده است (UNISDR,2015).
دستاوردهای اساسی کاربست اصول تاب‌آوری در شهرها زمانی محقق خواهد شد که مدیریت‌های محلی، آن را به عنوان محصول تصمیم‌گیری‌های محلی و برنامه‌های اولویت‌دار تلقی نمایند. ارتقای کیفیت زندگی و بهبود رفاه و سلامت شهروندان با پیش‌اندیشی و اجرایی شدن اصول کاهش خطرپذیری، قابل دستیابی است که در سطح فردی، سازمانی و اجتماعی، می‌توان آن را تعریف کرد. بررسی منابع و نظریات مختلف در زمینه‌ی اصول تاب‌آوری شهری در برابر بلایا، نشان دهنده‌ی نکته‌های کلیدی و هسته‌های مشترک است. مداخله و عملیاتی کردن هر یک از اصول، نیازمند تعریف اقدامات مشخص در قالب فرایند برنامه‌ریزی کاهش خطرپذیری بلایای شهری است که به صورت عینی بر شهر و شهرسازی، اثر کیفی جدی به دنبال خواهد داشت. این نکته‌ها را می‌توان به عنوان اصول پایه‌ی تاب‌آوری شهر در برابر حوادث برشمرد. (ر.ک. UNISDR, 2012: How To Make Cities More Resilient).

1-3-2- نظام سازمانی و تشکیلاتی جامع و فراگیر

مدیریت کاهش خطرپذیری، فرایندی عقلانی و آینده‌نگرانه است که برای درک تهدیدات بالقوه‌ی شهر، استفاده از ظرفیت همه‌ی ذی‌نفعان و بازیگران این عرصه، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر است. هماهنگی به عنوان مؤلفه‌ی کلیدی در مدیریت بحران، در قالب یک نظام سازمانی منسجم و همگرا تداعی می‌شود و جهت‌گیری کاهش خطرپذیری و احتمال بروز آسیب از حوادث را تقویت می‎کند. این چهارچوب در قالب سطح‌بندی نظام سازمانی، و تمرکززدایی و اعطای اختیارات و قدرت به سطوح منطقه‌ای و محلی می‌تواند زمینه‌ی جلب مشارکت عناصر فعال در عرصه‌ی تاب‌آوری را فراهم کند و تحقق آن با ایجاد و تقویت ظرفیت نهادی و هماهنگی سازمان‌های مسئول شهری امکان‌پذیر است. تعریف نقش، مسئولیت و اختیارات دستگاه‌های ذی مدخل در حوزه‌ی تاب‌آوری، ایجاد ساز و کار و نهاد مشخص در نظام اداره‌ی امور شهر با هدف هماهنگی و یکپارچگی برای ارائه تمامی خدمات فوریتی در شهرها، صدور فرامین کاهش خطرپذیری برای تمامی بخش‌ها، بهبود مقررات و استانداردهای ساختمانی و تسهیل در اجرای راهبردهای مشارکتی از راهکارهای اجرایی شدن این اصل تلقی می‌شود.

2-3-2- سرمایه‌گذاری و تأمین مالی و اعتباری

تأمین منابع مالی و مدیریت منطقی آن از سوی مدیریت‌های محلی از جمله الزامات تاب‌آوری است تا بتوان طرح‌ها و برنامه‌های کاهش خطرپذیری را به وسیله آن اجرایی کرد. تأمین منابع با تعیین سهم برای دولت، درآمدهای شهر و پرداخت‌های شهروندان تعریف می‌شود. نقش بخش خصوصی و نهادهای مدنی نیز در این موضوع تأمین منابع قلمداد می‌شود. مدیریت‌های محلی، ابزارهای متعددی را در قالب سیاست‌های شهری برای تأمین منابع تعریف و اعمال می‌کنند. تعیین ردیف خاص در بودجه‌ی شهر و نهادینه سازی دسترسی مدیریت شهر به این منابع، به عنوان اولویت‌های اساسی توسعه‌ی شهری، وضع مشوق‌ها و یا مجازات برای اجرا یا عدم اجرای طرح‌های کاهش خطرپذیری از سوی مالکان و ایجاد صندوق‌های مالی اضطراری، گزینه‌های اساسی عملیاتی شدن این اصل تلقی می‌شود.

3-3-2- تجزیه و تحلیل و ارزیابی خطرپذیری از بلایا

برنامه‌ریزی کاهش خطر در شهرها، مستلزم داشتن اطلاعات و داده‌های بروز و در دسترس است تا بتواند مبنای تصمیم‌گیری منطقی و آگاهانه قرار گرفته و در توسعه‌ی آتی شهر با ابزارهایی از جمله تعیین حرائم و پهنه‌بندی، ملاک عمل قرار گیرد. این اقدام می‌تواند سناریونویسی در حوزه‌ی بحران را به دقت، تقویت کرده و مبتنی بر داده‌های تاریخی و مشورت با کارشناسان و ذی‌نفعان محلی، نهاد مدیریت شهری را در برابر آسیب‌های احتمالی آماده و توانمند کند. راهبرد کاهش خطر در این اصل، مبتنی بر تهیه‌ی نقشه‌ی ارزیابی خطرپذیری شهر، شناسایی اجزای در معرض خطر، تعیین اثرات احتمالی حوادث، ظرفیت و توانایی مطلوب برای پاسخ‌گویی و تنظیم راهبرد و برنامه‌ی کاهش خطرپذیری شهری است. همه‌ی این امور در نظام مدیریت شهر مبتنی بر داده و نقشه‌های شهری، قابل طراحی و برنامه‌ریزی است.

4-3-2- ایجاد، حفاظت و ارتقای زیرساخت‌های شهری

اصولاً ایجاد و اجرای صحیح زیرساخت‌های شهری از جمله شبکه‌های آب، برق، مخابرات، پل‌ها و فرودگاه‌ها، مصداقی عینی از افزایش ظرفیت و توان مقابله و پاسخ‌‌گویی شهرها در برابر حوادث احتمالی است. صحت عملکرد و اثربخشی کارکردهای مورد انتظار از زیرساخت‌ها، باعث اطمینان‌بخشی در شرایط اضطراری شده و تداوم ارائه‌ی خدمات و قدرت جایگزینی و ترمیم‌پذیری، به ویژه در تأسیسات و زیرساخت‌ها حیاتی را تضمین کرده و تاب‌آوری در پرتو ارزیابی خطرات را امکان‌پذیر می‌کند.

5-3-2- حفاظت و ارتقای ایمنی تأسیسات حیاتی با تأکید بر مدارس و بیمارستان

ارائه خدمات اجتماعی ضروری در هنگام بروز بلایا می‌تواند استمرار و تداوم بخشی به کارکردهای شهری را تضمین کند و معمولاً از این تأسیسات به صورت چندوجهی استفاده می‌شود. این تأسیسات برای پناه‌گیری، اسکان و بعضاً درمان، استفاده شده و در مرحله‌ی بازیابی، نقش تکمیلی و حمایتی ایفا کرده و به عنوان فضایی برای کاهش پیامدهای اجتماعی و روانی نیز تلقی می‌شود. ارزیابی خطرپذیری بلایا در این تأسیسات، و تقویت ساختار کالبدی آن‌ها نیز زمینه‌ساز بهبود شرایط ایمنی و ارائه کننده‌ی خدمات اولویت‌دار است.

6-3-2- ضوابط و مقررات ساختمانی و شهرسازی

کاهش خطرپذیری حوادث از طریق دو روش اجرای اقدامات ساختمانی و فیزیکی و به کارگیری روش‌های مدیریتی، قابل اعمال است. روش‌های ساختمانی الزام به صرف هزینه‌های فراوان و زمان، برای بازدهی مطلوب دارد، در حالی که با اجرای روش‌های مدیریتی، یا صرف هزینه‌ی کم و در زمان کوتاهی، اثربخشی فعالیت‌ها در شهر نمود می‌یابد. تهیه و تصویب واقع‌گرایانه‌ی ضوابط و مقررات شهرسازی و ساختمانی، و الزام و اطمینان بخشی به اجرا و رعایت آن‌ها، به ویژه توسط شهرداری‌ها، استانداردهای تاب‌آوری در شهرها را قابل دستیابی می‌کند و ارتقا می‌بخشد. نقش و مسئولیت مقامات محلی در رعایت مفاد این مقررات، اساسی بوده و برنامه‌ریزی برای ایجاد ظرفیت و آگاهی بخشی عمومی با اتخاذ تدابیر تشویقی و انگیزشی نیز اصلی قابل توجه است.

7-3-2- ظرفیت‌سازی و آگاهی‌بخشی عمومی و آموزش رسمی

مشارکت شهروندان در مسئولیت جمعی، منجر به ارتقای آمادگی و بسیج منابع برای ایجاد و توسعه‌ی شهرهای تاب‌آور می‌شود. شهروندان آماده، علاوه بر خودامدادی و کاهش اثرپذیری از بلایا، نقش مؤثری در دگرامدادی و توان مقابله با بلایا ایفاد می‌کنند. آموزش دست اندرکاران مدیریت شهری و گروه‌های هدف، ایجاد پویش اجتماعی برای ایمنی شهروندان، کاهش خطرپذیری بلایا به عنوان یکی از برنامه‌های اساسی مقامات دولتی، و توجه دادن به این مقوله در آموزش‌های رسمی را می‌توان از نکته‌های کلیدی در تاب‌آوری و تحقق این اصل قلمداد کرد.

8-3-2- ارتقا و بهبود آمادگی مؤثر، هشدار و واکنش سریع

بهبود آمادگی در گرو کاربرد ابزار و روش‌هایی است که فرصت و زمان مؤثری را برای هشدار به شهروندان و واکنش سریع آن‌ها فراهم می‌کند. تهیه‌ی برنامه‌ی جامع آمادگی در برابر بلایا، محملی مناسب برای نهادینه سازی امور مربوطه و تعریف‌ساز و کارهای نهادی و قانونمند در این زمینه است. مدیریت شهر با پیش‌بینی سناریوهای احتمالی، قدرت تجزیه و تحلیل شرایط بحرانی را در سطح محلی خواهد یافت و طراحی مناسبی برای امدادرسانی با مشارکت شهروندان انجام خواهد داد. برگزاری مانورهای دوره‌ای و منظم ضمن تقویت نقش بازیگران محلی، به هماهنگی مجموعه‌ی گسترده‌ی سازمان‌های مسئول و تصمیم‌گیر منجر می‌شود.

9-3-2- بازسازی و بازتوانی

در فرایند مدیریت بحران، عنصر بازسازی و بازتوانی، به عنوان اقدامات و تمهیداتی برای بازگرداندن جامعه به وضعیت عادی از منظر ساختمانی و روانی- اجتماعی تعریف می‌شود. و مقوله‌ی زمان در این عنصر، نقش محوری ایفا می‌کند و بعضاً پایداری ساختاری و اجتماعی پس از بروز بلایا، در چهارچوب فرایندهای زمانی تعیین شده آسیب می‌بیند. ترمیم‌پذیری بناها و تأسیسات و مشارکت پذیری شهروندان در فرایند بازسازی و بازتوانی، نیازمند تعریف ساز و کارهای عملیاتی در چهارچوب مقوله‌هایی از جمله مدیریت، هماهنگی و تأمین منابع مالی است. در واقع، رفع نیازهای آسیب دیدگان، تداوم فعالیت و حیات در شهر را رقم می‌زند و تاب‌آوری شهر و شهروندان را ارتقا می‌بخشد. همچنین اثرات بلایا در بُعد کالبدی، فرصت توسعه‌ی بهینه و استحکام‌بخشی به بناها و فضاهای شهر را در چهارچوب ضوابط و مقررات جدید، فراهم کرده و سودمندی معنی‌داری را در برنامه‌های کاهش اثرات بلایا ایجاد می‌کند.

10-3-2- حفاظت و تقویت اکوسیستم‌های طبیعی

محیط طبیعی بستر توسعه‌ی آتی و نشستگاه فعلی شهر است و با ویژگی‌هایی که در درون خود دارد، کارکردهای مختلفی را به ویژه در هنگام بروز حوادث اعمال می‌کند. نقش آن‌ها در برخی از مواقع پیشگیری از بروز یک حادثه یا سهیم شدن در کاهش اثرات آن است. لذا تعادل‌بخشی بین فعالیت‌های انسان و محیط، نقش مؤثری در پایداری محیطی و اثرپذیری از بلایا دارد؛ چرا که بلایا، اگرچه محصول فعالیت طبیعت به عنوان عامل ایجاد کننده است، اما فعالیت‌های انسانی همواره به عنوان یک عامل جدی تشدید کننده، عمل می‌کند.

پی‌نوشت‌ها:

1- Heyogo Farmework for Action (HFA)
2- Locational Approaches
3- Structural Approaches
4- Operational Approaches
5- Fiscal Approaches

نمایش منبع ها:
استوار ایزدخواه، یاسمین (1392)، «مفاهیم و مدل‌های تاب‌آوری در سوانح طبیعی»؛ فصلنامه‌ی دانش پیشگیری و مدیریت بحران.
بدری، سیدعلی و همکاران (1392)، «نقش مدیریت محلی در ارتقای تاب‌آوری مکانی در برابر بلایای طبیعی با تأکید بر سیلاب، مطالعه موردی شهرستان تنکابن»؛ فصلنامه‌ی مدیریت بحران، سال اول، شماره‌ی سوم، بهار و تابستان، ص39-50.
حبیبی، سیدمحسن (1379)، «فضای شهری: برخورد نظریه‌ای»؛ مجله‌ی صفه، شماره‌ی 33، دانشگاه شهید بهشتی، تهران.
حبیبی، کیومرث و همکاران (1388)، آسیب‌پذیری شهری و GIS؛ دانشگاه امام حسین (علیه السلام) و پژوهشکده پیامبر اعظم، تهران.
رضایی، محمدرضا (1392)، «ارزیابی تاب‌آوری اقتصادی و نهادی جوامع شهری در برابر سوانح طبیعی، مطالعه موردی: زلزله محله‌های شهر تهران»؛ فصلنامه مدیریت بحران، شماره سوم، بهار و تابستان، ص37-38.
رفیعیان، مجتبی و همکاران (1392)، «تبیین مفهوم تاب‌آوری و شاخص سازی آن در مدیریت سوانح اجتماعی محور (CBDM)»؛ فصلنامه‌ی مدرس علوم انسانی، شماره74.
زادبوم مهندسین مشاور (1370)، سکونتگاه‌های انسانی و سوانح طبیعی؛ انتشارات روابط عمومی و بین‌المللی شهرداری تهران.
شهرداری مشهد (1391)، «چگونه می‌توان شهرها را تاب‌آور نمود؟ راهنمای مدیران دولت‌های محلی برای تاب‌آور نمودن شهرها» مشهد.
عبدالهی، مجید (1387)، تحلیل تحقق‌پذیری سیاست‌های کلی نظام در زمینه پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه؛ تهران: مجمع تشخیص مصلحت نظام.
عبدالهی، مجید (1394)، مدیریت بحران در نواحی شهری؛ چاپ پنجم، تهران: انتشارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور.
عبدالهی، مجید، اکبری، صادق (1393)، مجموعه قوانین و مقررات ده و دهیاری (چاپ پنجم)، تهران: انتشارات اشتیاق.
فرزاد بهتاش، محمدرضا و همکاران (1392)، «ارزیابی و تحلیل ابعاد و مؤلفه‌های تاب‌آوری کلان شهر تبریز». نشریه‌ی هنرهای زیبا، معماری و شهرسازی، دوره 18، شماره 3، پاییز، ص33-42.
محلاتی، صلاح الدین (1372)، انسان، جامعه، محیط زیست؛ تهران: انتشارات دانشگاه شهید بهشتی.
منصور، جهانگیر (1390)، قانون شهر و شهرداری؛ تهران: انتشارات دیدار.
نیمکرد، سارا (1392)، کاهش خطرات زلزله با تأکید بر عوامل اجتماعی با رویکرد تاب‌آوری؛ نمونه‌ی موردی: منطقه 22 تهران؛ پایان نامه کارشناسی ارشد دانشکده شهرسازی دانشگاه هنر، به راهنمایی ناصر برک‌پور، مشاور مجید عبدالهی، تهران.
Abel, N., and A. Langston (2001), Evolution of a social-ecological System: Adaptation and resilience in the New South Wales Rangelands 1850 to 2020. Manuscript available at [url]: http://www.cse.csiro.au/research/nswrangeIands/pubs/popular_articles/Draft_Paper.pdf.
Adger, W. (2000), Social and ecological resilience: Are they related? Progress in Human Geography, 24, 347-364.
Adger, W. N. (2003), Social capital, collective action and adaptation to climate change. Economic Geography, 79, 387-404.
Adger, W. N., T. Hughes, C. Folke, S. R. Carpenter, and J. Rockstrom (2005). Social-ecological resilience to coastal disasters. Science, 309,1036-1039.
Anna Wikstrom (2013), The Challenge of Change: Planning for social urban resilience, An analysis of contemporary planning aims and practices, Department of Human Geography, Stockholm University.
Bodin, P., & Wiman, B. (2004), Resilience and other stability concepts in ecology: Notes on their origin, validity, and usefulness. ESS Bulletin, 2, 33-43.
Brown, D., & Kulig, J. (1996/97), The concept of resiliency: Theoretical lessons from community research. Health and Canadian Society, 4, 29-52.
Demographia World Urban Area, 11th Edition,01/2015.
Hoi ling, C. (1973), Resilience and stability of ecological systems. Annual Review of Ecology and Systematics, 4,1-23.
Holling, C.S., D.W. Schindler, B.W. Walker and J. Roughgarden (1995), Biodiversity in the functioning of ecosystems: an ecological synthesis. In C. Perrings, K.G. Maler, C. Folke, C.S. Holling and B.O. Jansson (eds), Biodiversity loss: economic and ecological issues. Cambridge University Press, Cambridge, 44-83.
INCEDE (2005), Earthquake Disaster Reduction in Urban Areas, Vol 4, Number 2. University of Tokyo, July.
Jabareen, Yosef (2012), Planning the resilient city: Concepts and strategies for coping with climate change and environmental risk. In: Cities. In press. Retrieved
from:http://dx.doi.org.ezp.sub.su.se/10.1016/j.cities.2012.05.004 (2012-01 -24).
John Twigg (2009), Characteristics of a Disaster -Resilient Community. E NOTE, Version 2 .November, at University College London.
Kawata (1993), characteristics of Urban Disaster and It’s Scenarios toward Catastrophe, Disaster Management in Metroplitan Area in 21th Century. International Conference, Japan.
Klein, R., Nicholls, R., & Thomalla, F. (2003), Resilience to natural hazards: How useful is this concept? Environmental Hazards, 5,35-45
Kofinas, G. (2003), Resilience of human-rangifer systems: Frames off resilience help to inform studies of human dimensions of change and regional sustainability. IHDP Update 2, 6-7. Longstaff, P. (2005), Security, resilience, and communication in unpredictable environments such as terrorism, natural disasters, and complex technology. Author, Syracuse, New York.
LAWRENCE J. VALE,THOMAS J.CAMPANELLA (2005), The Resilient City: How Modem Cities,
Recover from Disaster, Editors OXFORD UNIVERSITY PRESS.
Masten A. S. (2005), Ordinary magic: Resilience processes in development. Annual Progress in Child Psychiatry and Child Development, 56,227-238.
Masten, A., Best, K., & Garmezy, N. (1990), Resilience and development: Contributions from the study of children who overcome adversity. Development and Psychopathology, 2,425-444.
Norris, F. H., Stevens, S. P., Pfefferbaum, B., Wyche, K. F., Pfefferbaum, R. L. (2008), Community Resilience as a Metaphor, Theory, Set of Capacities, and Strategy for Disaster Readiness. American Journal of Community Psychology, 141,127-50.
Ott, K., and R. DOring. 2004. Theorie und Praxis starker Nachhaltigkeit. Metropolis (Theory and Practice of Strong Sustainability), Marburg, Germany.
Ove Arup& Partners International Limited (2014), City Resilience Framework. City Resilience Index April
Paton, D., & Johnston, D. (2001), Disasters and communities: Vulnerability, resilience, and preparedness. Disaster Prevention and Management, 10,270-277.
Perrings, C. A. (2006), Resilience and sustainable development. Environment and Development Economics 11,417-427.
Pfefferbaum, B., Reissman, D., Pfefferbaum, R., Klomp, R., & Gurwitch, R. (2005), Building resilience to mass trauma events. In L. Doll, S. Bonzo, J. Mercy, & D. Sleet (Eds.), Handbook on injury and violence prevention interventions. Kluwer Academic Publishers, New York.
Rose, A., (2007), Economic resilience to natural and man-made disasters: Multidisciplinary origins and contextual dimensions. Environmental Hazards, 7, 383-398. Sonn, C., & Fisher, A. (1998), Sense of community: Community resilient responses to oppression and change. Journal of Community Psychology, 26,457-472.
UNISDR (2012), How To Make Cities More Resilient, A Handbook For Local Government Leaders, A contribution to the Global Campaign 2010-2015, Making Cities Resilient- My City is Getting Ready!, Geneva, March.
Walker, B., et al. (2004), Resilience, adaptability and transformability in social-ecological systems. Ecology and Society, 9 (2): art.5; online at http://www.ecologyandsociety.org/vol9/iss2/art5.
Waller, M. (2001), Resilience in ecosystemic context: Evolution of the concept. American Journal of Orthopsychiatry, 71,290-297.
Werner E. E., Smith R. S.(2001), Journeys from childhood to midlife: Risk resilience and recovery. New York, NY: Cornell University Press.
Wildavsky, A. (1991), Searching for Safety. Transaction, New Brunswick NJ.

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.