ایران یکی از ١۰ کانون حادثه ‌خیز در جهان است که از ۴٣ نوع حادثه شناخته ‌شده در جهان،٣٣ نوع آن را در ایران شاهد بوده یا خواهیم بود.یک سال وقوع طوفان و سال بعد طغیان سیلاب و خسارت بار شدن این حوادث نشان می‌دهد که کشور ما در بخش مدیریت بحران با کاستی‌ های فراوان مواجه است. هدف از این نوشتار مروری کوتاه بر مسئولیت مدنی دولت نسبت به شهروندان در حوادث زیست محیطی است.

در این مبحث کانون  تمرکز  بر حق مطالبه‌گری شهروندان نسبت به دولت در قبال حوادث طبیعی است. یکی از ابعاد اساسی حقوق شهروندی تکلیف دولت در مقابل ملت است. دولت باید با احساس مسئولیت و پاسخگویی به ملت نسبت به جبران خسارت‌های وارده اقدام کند. این امر یک امر لاینفک در حقوق شهروندی است. در ضمن چنین حقی در قانون اساسی نیز که پیشتر به آن اشاره شد ، پیش‌بینی شده است.

درباره نحوه جبران خسارت در مشاعات ساختمان باید گفت این امر در چارچوب روابط شهروندان با یکدیگر تحت عنوان مسئولیت مدنی شکل می‌گیرد. این مقوله در حالت عادی هم قابل پیش‌بینی است. برای مثال اگر یکی از افراد ساکن در مجتمع‌ مسکونی شیئی را در جایی قرار دهدکه به موجب آن فرد دیگری دچار خسارت شود به نسبت فرد مسبب این حادثه باید نسبت به جبران خسارت وارد عمل شود. در این وضعیت هر شهروند می‌تواند به دادگاه مراجعه و خسارت وارده را مطالبه کند ، چون درقانون مدنی و قانون مسئولیت مدنی چنین امری پیش‌بینی شده است.


مسئولیت مدنی دولت

مسئولیتی است که در برابر ایجاد خسارت به وجود می‌آید و به وجود آورنده خسارت را ناگزیر به جبران خسارت می‌نماید. مسئولیت مدنی دولت به معنی مسئولیت پرداخت خسارت است. بنابراین هرجا که شخص در برابر دیگری مسئول جبران خسارتی باشد، در آن‏جا مسئولیت مدنی وجود دارد. در قانون مسئولیت مدنی مصوب ۷ اردیبهشت ماه سال ۱۳۳۹ تعریفی از مسئولیت به میان نیامده و مسئولیت شخص را منوط به عمد یا تقصیر شخص حقیقی یا حقوقی اعم از اشخاص عادی یا کارمندان دولت آورده و سخنی از قوای قاهره در تحقق مسئولیت مدنی دولت آورده نشده.

بر مبنای مسئولیت مدنی بین زیان‏‌زننده و زیان‏‌دیده، رابطه‌ای خاص به وجود می‌آید، که همان جبران خسارت است؛ بنابراین مسئولیت مدنی دولت در معنی عام و وسیع هم مسئولیت قراردادی و هم مسئولیت خارج از قرارداد را در بر می‌گیرد. زیرا در هر دو مسئلۀ مهم، بحث جبران خسارت است. اما تفاوت اساسی این دو با هم برمی‌گردد به وجود یا عدم وجود قرارداد بین طرفین.

قلمرو مسئولیت مدنی از جائی آغاز می‌شود، که بین طرفین قراردادی برای انجام تعهد وجود نداشته باشد. مسئولیت مدنی ناشی از نقض قرارداد نیست، در حالی که مسئولیت قراردادی مسئولیتی است، که در نتیجۀ تخلف از مفاد قرارداد خصوصی پدید می‌آید؛ به عبارت دیگر مسئولیت قراردادی به‏این معنی است، که کسی که به عهد خود وفا نکرده و باعث ضرر طرف قرارداد خود شده باشد، باید زیان وارده را جبران نماید پس میتوان در اینجا ضمان را به مفهوم عام در غالب ضمان قهری دولت در قبال حوادث غیر مترقبه آورد.


انواع مسئولیت

انواع مسئولیت را میتوان در حالت کلی به سه نوع تقسیم بندی نمود
 
مسئولیت قهری
مسئولیت قهری مسئولیتی است که در نتیجه قهر و غلبه بدون رضایت متعهد به حکم قانون بر هر شخص اعم از حقیقی یا حقوقی تحمیل میگردد حال این شخص میتواند شخص حقیقی یا حقوقی یا دولت باشد. مانند ماده ۳۸۷ قانون مدنی که به تلف مبیع قبل از قبض اشاره مینماید این مسئولیت در موضوع بحث مسئولیت مدنی دولت در قبال حوادث غیر مترقبه نیز میتواند مورد تعمیم واقع گردد.
 
مسئولیت ناشی از عقد
که به طور مسقیم در نتیجه توافق طرفین عقد ایجاد میگردد و یا در نتیجه عدم اجرای عقد بر دوش متخلف از اجرای عقد تحمیل میگردد که مسئولیت ناشی از عقد یا به‌علت عهد شکنی و تخلف از اجرای مفاد عهد است و بر مبنای ضمان معاوضی ایجاد میگردد و یا اینکه بعلت محقق نشدن خواست طرفین ایجاد میگردد.
 
مسئولیت عقدی یا ضمان عقدی
که همان معنای ضمان یا مسئولیت مدنی دولت در غالب عقد ضمان است و عقد ضمان عبارت است از اینکه شخصی مالی را که بر عهده دیگری است قبول کند که در این حالت ذمه مضمون عنه، بری و ذمه ضامن نسبت به مضمون له، مشغول می‌گردد.

در قانون مدنی ایران صراحتا در مواد ۲۲۷و۲۲۹ اشاره به تئوری فورس ماژور در مسئولیت مدنی دولت نموده است. فورس ماژور حادثه یا حالتی است غیر قابل انتساب به شخص و در صورت انتساب غیر قابل پیش بینی که با رعایت مبالات و احتیاط و رعایت نظامات دولتی هیچ شخص مواظبی نمیتوانسته بدان فائق آید و متعهد را از مسئولیت مدنی دولت مبرا میکند، زیرا چنانچه قابل انتساب باشد به صورتیکه شخص با رعایت جوانب احتیاط میتوانسته از آن جلوگیری کند شخص منتسبت، مسئولیت جبران خسارت را متحمل میگردد.

براساس گزارش جهانی

ایران هفتمین کشور اول آسیب‌پذیر جهان در حوادث طبیعی است. وجود سی و یک نوع رخداد طبیعی از چهل گونه حوادث طبیعی شناخته‌شده در دنیا و بروز 1536 زلزله شدید و خفیف در دهه 1380-1370 و بیش از 700 مورد حوادث طبیعی دیگر در همین مدت، ضرورت توجه و برنامه‌ریزی و انجام طرح‌ها و پژوهش‌هایی در حوزه‌های مختلف را مورد تاکید قرار می‌دهد.


به طور کلی مسئولیت مدنی دولت

«الزام دولت است نسبت به شخص زیان‌دیده در پرداخت غرامت زیان وارده به او که ناشی از عمل غیرقانونی منتسب به دولت یا عمل غیرقانونی او(دولت) بوده و یا تکلیف دولت است به پرداخت غرامت زیان‌دیده که به موجب قانون مقرر گردیده است» در نظر گرفتن چنین مسئولیتی برای دولت نتیجۀ منطقی حاکمیت قانون است و عدالت حکم می‌کند که هیچ قانون‌شکنی و زیانی، چه مادی و چه معنوی، بدون جبران باقی نماند. از منظر حقوق بین‌الملل نیز، خسارت زیست محیطی، زیان یا صدمه‌ای است که در نتیجۀ فعل یا ترک فعل تابعان حقوق بین الملل یا در اثر بروز حوادث طبیعی، به افراد، اموال یا محیط زیست وارد می‌شود.

در مورد مسئولیت مدنی دولت در قبال حوادث طبیعی، باید مسأله را در دو دسته جایگذاری کرد.

دسته اول
حادثه طبیعی غیر قابل پیش‌بینی باشد. به عبارتی حادثه سابقه نداشته و اتفاق محض غیر تکراری باشد.

دسته دوم
آن است که حادثه طبیعی قابل پیش‌بینی باشد. در این مورد، اگر ماده ۱۱ قانون مسئولیت مدنی ملاک قرار گیرد، می‌توان میان ورود خسارت در اثر اهمال و سهل‌انگاری کارکنان، نقص وسایل و تجهیزات دولتی یا تقصیر کلی دولت (اطلاع از سابقه حادثه و عدم اقدام به جلوگیری از آن، بدون اینکه منتسب به عضو خاصی از اعضای دولت باشد)، تفکیک قائل شد. با این حال، ضرورت جبران تمام خسارات در فرض وقوع حادثه، اقتضای آن را دارد که زیان‌دیده با عده‌ای ناشناس روبه‌رو نشود که حتی در فرض شناسایی، توان جبران فوری یا کلی خسارات او را ندارند و با دولتی طرف باشد که توان جبران سریع و کامل بخشی از زیان‌های وی(ضررهای قابل جبران) را دارد. البته دولت می‌تواند به کارمندان یا سایر وابستگان دولت مراجعه کند که بروز خسارت به نوعی منتسب به آنها ایشان است.


دولت و سازمان مدیریت بحران کشور

دولت در اجرای وظایف حاکمیتی خود مکلف به پیشگیری و مواجهه موثر با حوادث طبیعی است. به همین منظور سازمان مدیریت بحران کشور طبق قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۸۷ تاسیس و طبق ماده ۳ همین قانون شورای عالی مدیریت بحران کشور به ریاست رییس‌جمهور و با عضویت برخی مسئولان اجرایی ارشد نظامی و اداری کشور، وظیفه هماهنگی فعالیت‌های دستگاه‌ها و نهادهای وابسته به قوای سه‌ گانه، نیروهای مسلح و کلیه نهادها و دستگاه‌های کشور در مقابله با حوادث طبیعی را بر عهده دارد.


بررسی مسئولیت مدنی در رابطه با اشخاص و دولت

امروزه بحث مسئولیت در رابطه با تمام اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی مطرح می‌شود و در حقوق ایران با تصویب قانون مسئولیت مدنی در سال 1339صراحتاً مسئولیت مدنی دولت در قبال زیان‌های وارده به اشخاص به وسیله اعمال تصدی دستگاه‌های اداری پذیرفته شده است.مطابق ماده 1 قانون مسئولیت مدنی؛ اصولا در نظام حقوقی ایران هرکس که موجب بروز خسارتی شود ملزم به جبران آن است. همچنین، طبق مضمون ماده 11 قانون مسئولیت مدنی 1339 اگر زیان‌های واردشده به محیط زیست نتیجه رفتار عمدی یا خطای مستخدم باشد، خود مستخدم، مسئول پرداخت زیان‌ است ولی هرگاه این زیان‌ها از کمبود، نارسایی و نقص وسایل اداری ریشه گرفته باشد، اداره، مسئول پرداخت خسارت خواهد بود.

واقعیت این است که علاوه بر نقص وسایل اداری، جبران خطاهای ناشناخته نیز به وسیله دولت صورت می‌گیرد. نیز مطابق ماده 7 آیین‌نامه اجرایی قانون مذکور، مقام مسئول در هر دستگاه ذیربط، موظف به جایگزینی افراد ناکارآمدی است که در انجام وظایف خود قصور یا تقصیر داشته باشند. بنابراین می‌توان گفت در این رابطه هیچ قصور یا تقصیری پذیرفته نیست و مقام عالی دستگاه ذیربط، باید پاسخ‌گوی هرگونه اهمال‌کاری کارکنان خود باشد.حتی صرفنظر از مواد مذکور، مطابق اصل یکصدوبیست‌ونهم قانون اساسی نیز دولت موظف به انجام خدمات لازم پس از حوادث طبیعی که ارائه خدمات بهداشتی درمانی و مراقبت‌های پزشکی از جمله آن است.

از حیث مسئولیت مدنی اشخاص، بین اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از اشخاص حقوقی خصوصی و عمومی اصولا نمی‌توان قائل به تفکیک بود و قانونگذار نیز در مواردی به مسئولیت مدنی دولت برای جبران خسارات اشخاص تصریح کرده است و مادۀ ۱۱ قانون مسئولیت مدنی به طور مشخص به مسئولیت مدنی دولت و کارکنانش پرداخته است. ماده 6 نیز تصریح دارد هزینه‌های کفن‌ودفن کشته‌شدگان و نیز معالجه و درمان مجروحان به عهده نهاد مسئول می‌باشد. جبران خسارت هرگونه معلولیت بدنی نیز در ماده 5 همین قانون اشاره شده است. ذکر این نکته نیز مهم است که مطابق ماده 16، وزارت دادگستری مامور اجرای این قانون است. بنابراین بطور مثال در رابطه با حادثه سیل شیراز در صورت اثبات رابطه سببیت بین حادثه و خسارت‌ وارده توسط دادگاه و بر اساس نظر کارشناسی، دستگاه‌های ذیربط از جمله شهرداری شیراز به دلیل احداث جاده بر روی مسیل مجاور دروازه‌قرآن و وزارت نیرو به عنوان متولی بستر رودخانه، هریک به تناسب درصد تقصیر، مکلف به پرداخت هزینه‌های مربوطه هستند. مسئولیت وزارت نیرو از این جهت است که بر اساس تبصره 3 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب؛ «ایجاد هر نوع اعیانی و حفاری و دخل و تصرف در بستر رودخانه‌ها و انهار طبیعی و کانالهای عمومی و مسیلها و مرداب و برکه‌های‌ طبیعی و همچنین در حریم قانونی سواحل دریاها و دریاچه‌ها اعم از طبیعی و یا مخزنی ممنوع است مگر با اجازه وزارت نیرو».

پس، مسئولیت حریم و بستر با وزارت نیرو بوده و در صورتی که این وزارتخانه اقدامات لازم را در ممانعت از تجاوز به حریم و بستر رودخانه‌ها صورت نداده باشد و ساخت‌وسازی صورت گرفته باشد، در این زمینه مرتکب قصور و تقصیر شده است، چه این تصرفات بدون مجوز یا با مجوز وزارت نیرو باشد، زیرا در حالت اول نیز وزارت نیرو صلاحیت اقامه دعوی و تخریب بنای معارض را داشته و کوتاهی وزرات مذکور در این رابطه، از مسئولیت‌ آن نمی‌کاهد. همچنین، وزارت امور اقتصادی و دارایی طبق مادۀ ۳۲ آیین‌نامه اجرایی قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران مکلف شده است که با همکاری بیمه مرکزی ایران و دستگاه‌های دیگر به گسترش بیمه حوادث برای جبران خسارات ناشی از بلایای طبیعی تمهیدات لازم را به انجام رساند.


دولت و حوادث زیست محیطی

همان طور که قبلا هم اشاره شد؛ مسئولیت دولت در قبال حوادث زیست‌محیطی در موضوعاتی مانند سیل و خشکسالی با زلزله یا رعدوبرق متمایز است. درست است که حوادثی مانند زلزله قابل پیش‌بینی نیست ولی با توجه به پیشرفت‌های چشم‌گیر در عرصه علوم هواشناسی، هیدرولوژی، ژئومورفولوژی و ... موضوع سیل را می‌توان حداقل چند روز قبل از وقوع پیش‌بینی کرده و آثار آن را بر رودخانه‌ها و اراضی محل وقوع، تحلیل و حتی از طریق ابزارهایی مانند مدل‌های هیدرولوژیک، شبیه‌سازی کرد. پس اساسا سیل را نمی‌توان در قالب حوادثی که کاملا غیر قابل پیش‌بینی هستند طبقه‌بندی کرد. بنابراین به نظر می‌رسد، بحث اهمال و سهل‌انگاری مقامات و نهادهای عمومی یا کارکنان دولتی در پیش از وقوع و پس از آن، قابل طرح است.


بررسی مسئولیت مدنی در مبحث خسارت و جبران آن

از طرف دیگر، طبق قواعد کلی مسئولیت مدنی برای اینکه کسی را مسئول جبران خسارتی دانست باید اولا در بروز خسارت مقصر باشد و ثانیا رابطه سببیت بین رفتار او و خسارت وارده وجود داشته باشد. البته مطابق بند 1 ماده 4 این قانون؛ کمک و مساعدت به زیاندیده باعث تخفیف عامل خواهد شد. در خصوص رابطه سببیت، مساله مهم، اثبات آن است که چالشی مهم در روند دادرسی است و اثبات رابطه میان عامل وقوع و خسارت وارده، اساسا موضوعی کارشناسی، هزینه‌بر و وقت‌گیر است. زیرا که عامل مستقیم زیان در حوادث طبیعی، قهری است و در ظاهر به شخص یا نهاد مشخصی ارتباطی ندارد. به همین دلیل هم امکان انتساب آن به دولت به آسانی میسر نمی‌باشد. آنچه در این حوزه، دولت متعهد به آن است، پیش‌گیری و کاهش خسارت و پس از وقوع، جبران خسارات است. در مجموع «فرضی که ورود زیان، قابل انتساب به دولت است، بهترین راه معتقد شدن به مسئولیت محض در راستای قاعده لاضرر یا احترام اموال که آن هم در نهایت به قاعده لاضرر منتهی می‌شود، یعنی در وهله اول زیانی که در اثر عملکرد مقام عمومی یا نقص وسایل اداری به محیط زیست وارد می‌شود، توسط دولت جبران شود و در نهایت برای حفظ جنبه بازدارندگی مسئولیت مدنی و کاهش هزینه‌های دولت چنانچه تشخیص داده شود که زیان در نتیجه رفتار نامتعارف مقام عمومی حاصل شده است، دولت غرامت پرداختی را از او دریافت کند».

به عنوان مثال، در صورتی‌که مدیریت ناصحیح مخزن یک سد، منجر به رهاسازی آب در شرایط بحرانی سیلابی گردد و این موضوع قابل انتساب به مقام مسئول بوده و قصور یا تقصیر نامبرده در این موضوع مشخص باشد. از سوی دیگر تشدید اثرات حوادث طبیعی به واسطه اقدامات غیر کارشناسی نهادهای عمومی مانند ساخت جاده یا راه‌آهن در مسیر جریان‌های طبیعی، جنگل‌زدایی، مدیریت غلط مخزن سد، عدم لایروبی بستر رودخانه‌ها یا تغییر کاربری اراضی، امری است که اثبات رابطه سببیت آن مطابق قانون از طریق دادگاه‌های ذیصلاح و با بهره‌گیری از نظریات کارشناسان رسمی دادگستری قابل بررسی است که می‌تواند به اثبات عاملیت دولت یا کارکنان دولتی و درصد تقصیر ایشان و نهایتا به جبران خسارت از سوی دستگاه ذیربط منجر شود.

باید اضافه شود، چنانچه، اشخاصی، با تعرض به حریم رودخانه، اقدام به ساخت‌وساز یا توسعه اراضی زراعی کرده باشند، نمی‌توانند مطالبه خسارت کنند، زیرا عمل غیر مجاز افراد نمی‌تواند موجب ایجاد حق برای آن‌ها باشد.


نتیجه گیری

باید دولت را نسبت به مسائل زیست محیطی مسئولیت پذیر تر کرد تا دراین صورت هنگامی که دولت وظیفه جبران خسارت و پاسخگویی به حوادث غیر مترقبه زیست محیطی و محافظت از زیست محیط را در حیطه اختیارات و وظایف  خود می‌بیند باعث می‌شود که هرکدام از نهاد های ذیربط را در جایگاه خودش به کار گیرد و تمرکز فراوانی بر علم و دانش روز و به کارگیری آن در حوزه و نهاد های مختلف برای امور محیط زیست داشته باشد واین به کارگیری علم و دانش و توجه و تمرکز در امور نهاد های ذیربط باعث می‌شود دیگر هر فرد حقوقی یا غیر حقوقی که تخصصی در زمینه مدیریت بحران ندارد و برای تصمیمات خود نیز حتی پاسخگو نیست دخالت نکند و دولت مستقیما این وظیفه را با افراد متخصص خود  دراین زمینه رهبری و به سمت درست و مطلوب هدایت کند. درآخرباید بیان داشت  محیط زیست مطلوب زمانی به دست می‌آید که علاوه بر تدابیر دولت  از بحث سیستمی و  از بحث زیرساختی و مالی این ملت ما باشد که دست به دست هم دهند و با دولت خود برای حفظ زیست محیط سالم و با حفظ عوامل بازدارنده برای جلوگیری از تخریب زیست محیط  بکوشند.

پی نوشت
1_قانون مدنی جمهوری اسلامی ایران
2_قواعد عمومی قراردادها جلد چهارم _دکتر کاتوزیان
3_مسئولیت مدنی دولت _دکتر زرگوش
4_قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1386/10/25
5_قانون مسئولیت مدنی مصوب سال 1333