مقتضاي اصل در نظارت

اشاره
 

«نظارت»، همواره از موضوعات مهم و در حيطه ي مباحث فقهي، داراي اهميت ويژه است و امروزه به عنوان ابزاري است کارآمد و مهم در کنترل قدرت و جلوگيري از سوء استفاده از آن و وسيله اي است براي هدايت و راهنمايي مديران ارشد جامعه به سمت اهداف و اغراض مورد نظر. هم چنين مورد عنايت پژوهشگران و دوستداران مباحث انديشه ي سياسي بوده و از دغدغه هاي اساسي در حوزه ي مباحث فقه سياسي به شمار مي رود.
در نظام جمهوري اسلامي نيز مسأله ي «نظارت» از مسائل با اهميت، پر چالش و تا حدودي جنجالي است. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «نظارت» را به نهادهاي مختلف سپرده و آن را از اختيارات آنان دانسته است.
نظارت خبرگان بر رهبري، نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات و مصوبات مجلس، نظارت مجلس بر قوه ي مجريه، نظارت قوه ي قضائيه بر حسن اجراي قوانين، نظارت شوراها بر پيشبرد برنامه هاي مختلف، نظارت رهبري بر حسن اجراي سياست هاي کلي نظام، نظارت رئيس جمهور بر کار وزيران و ... از مواردي است که اهميت بي بديل مقوله ي «نظارت» در حوزه ي مطالعات سياسي به ويژه فقه سياسي را مي رساند و لازم است به طور مستوفا مورد تحليل و پژوهش قرار گيرد.
از مسائل و مباحث مهمي که در حول و حوش «نظارت»، قابل پژوهش و بررسي است، تبيين «اصل در نظارت» است که در موارد شک در نظارت و يا شک در دامنه و حدود اختيارات ناظر، مي توان به آن تمسک جست.

چند نکته در مورد «نظارت»
 

1. امروز ميان مقوله ي «نظارت» و «حاکميت سياسي» گرهي مستحکم پديد آمده است؛ زيرا انديشمندان دانش سياست بر اين باورند که «نظارت» ابزاري مناسب براي مهار قدرت و شيوه اي موفق براي مديريت سياسي است؛ چيزي که در رژيم گذشته و حاکميت هاي استبدادي، کمتر مورد توجه بوده است.
اگر چه مسأله ي نظارت و بازرسي در «فقه سياسي» از مباحث مهم تلقي مي شود، ولي اختصاص به آن ندارد، بلکه دايره و گستره اش وسيع است و شامل غير حقوق اساسي مانند حقوق خصوصي نيز مي شود و داراي جايگاه مهم و کار کردي ويژه است.
2. «نظارت» (به کسر نون) داراي بار معنوي است و به معناي مراقبت در اجراي امور و فراست و زيرکي آمده است. به علاوه، اين وزن همچون وزارت، وکالت و تجارت از حرفه و شغل نيز حکايت مي کند و دلالت بر شغل ناظر دارد. (1)
در اصطلاح فقهي، «نظارت» حق يا حکمي است که به موجب آن، شخص مي تواند از جريان امور آگاهي يابد و در محدوده ي اختيارات مشروع خويش به اعمال نظر بپردازد.
در فقه اسلامي، در ابوابي مانند وقف و وصيت، درباره ي «نظارت» بحث به ميان آمده و از جمله گفته شده است که واقف علاوه بر تعيين متولي براي اداره ي وقف، مي تواند براي اطمينان بيشتر در کنار متولي، ناظري را تعيين کند تا بر عملکرد او نظارت داشته باشد. (2) نظارت ناظر، ممکن است «استطلاعي» يا «استصوابي» باشد. هم چنين در فقه سياسي از امام و پيشواي اسلامي با عنوان «الناظر في أمور المسلمين» ياد مي شود. (3) در اين تعبير، ميان «نظارت» و «ولايت» وحدت و يگانگي حاکم است.
اما در حقوق، «نظارت» عبارت است از: «بررسي مميزي و ارزش يابي کارهاي انجام شده يا در دست انجام و انطباق آن با تصميم هاي گرفته شده و قانون و مقررات در جهت جلوگيري از انحراف اجرايي.» (4)
3. نظارت را به لحاظ جاعل، مي توان به اصلي و جعلي تقسيم کرد. نظارتي را که شارع جاعل آن باشد، اصلي شرعي گويند و نظارتي که به وسيله ي مالک يا اولياي شرعي جعل مي شود، نظارت جعل مالکي گويند؛ (5) اگر چه قسم دوم را نيز بايد شارع امضا کند.
هم چنين «نظارت» به لحاظ حدود اختيارات و وظايف شرعي ناظر، تقسيم مي شود به:
الف) نظارت ولايي؛ که در اين نوع نظارت، ناظر، ولي شرعي است؛ مانند امام المسلمين در ولايت تدبيري و سياسي و مثل متولي وقف در توليت اوقاف. (6) در واقع ولي شرعي به لحاظ ولايتي که دارد مي تواند بر امور مورد ولايت نظارت کند و آن ها را زير نظر بگيرد.
ب) نظارت استطلاعي؛ اين نظارت غير ولايي است و ولي شرعي در اين نوع نظارت، موظف است، تصميمات را با اطلاع ناظر انجام دهد و اگر تخلفي صورت گيرد، ناظر فقط حق اعتراض دارد.
حضرت امام (قدس سره) ناظر استطلاعي را اين گونه تعريف مي کند:
«يجعل (الموصي) الناظر رقيبا علي الوصي بأن يکون أعماله بإطلاعه حتي أنه لو رأي منه خلاف ما قرره الموصي لاعترض عليه»؛ «وصيت کننده ناظري را بر کارهاي وصي قرار مي دهد تا طبق قراري که وصيت کننده مي گذارد، بر کارهاي وصي نظارت کند و وصيت با نظر او انجام گيرد و اگر موردي را خلاف وصيت ديد، اعتراض و گوشزد کند.»
ج) نظارت استصوابي؛ اين نيز مانند نظارت استطلاعي، نظارتي غير ولايي است با اين تفاوت که در اينجا ولي شرعي موظف است تصميمات خود را به نظر و تصويب ناظر برساند و طبق رأي او عمل کند؛ يعني در اينجا تنها اعمال و تصميماتي که بر وفق نظر ناظر باشد، ممضي و نافذ است.
بنيانگذار جمهوري اسلامي ايران، در تعريف ناظر استصوابي نيز مي گويند:
«يجعل (الموصي)علي الوصي أن يکون أعماله علي طبق نظره و لا يعمل إلا بما رآه صالحا، فالوصي و إن کان وليا مستقلا في التصرف لکنه غير مستقل في الرأي و النظر فلا يمضي من أعماله إلا ما و افق نظر الناظر؛ (7) وصيت کننده، ناظري را بر وصي مي گمارد تا کارهاي وصيت طبق نظر ناظر انجام شود و وصي، کاري را بدون صلاحديد ناظر انجام ندهد. ولي، اگر چه مستقل در تصرف است، ليکن در رأي و نظر مستقل نيست و تنها آن بخش از کارهايش نافذ و پذيرفته است که با نظر ناظر انجام گيرد.»
4. از روش هاي رايج در نوشته هاي فقهي و اصولي آن است که در بسياري از مباحث، پيش از هر چيز، اصلي تأسيس مي کنند تا در موارد شک و به نتيجه نرسيدن برخي از مباحث از آن اصل استفاده نموده و بر مقتضاي آن رفتار کنند؛ مثلا در اصول، در بحث ظن گفته مي شود: اصل در ظن، عدم حجيت آن است. (8)
در کتب فقهي نيز مثلا در مورد شک در لزوم يا عدم لزوم معامله، مي گويند:
«الأصل في البيع اللزوم» (9) در مورد ولايت نيز مي گويند: «الأصل عدم الولاية لأحد علي أحد». (10)

اصل در نظارت چيست؟
 

با آگاهي از نکاتي که گذشت، اکنون دو پرسش در باره ي نظارت مطرح مي شود:
الف) مقتضاي اصل در نظارت چيست، وجود حق نظارت يا عدم آن؟
ب) در صورت وجود حق نظارت، اصل بر چه نوع نظارتي است؛ استطلاعي، استصوابي يا نظارت از نوع ديگر؟
درباره ي پاسخ پرسش نخست که: «اصل در نظارت چيست؟» براساس تحليل فقهي مفهوم «نظارت» و مراجعه به پاره اي از ادله ي نقلي، مي توان گفت: اصل، عدم نظارت است.
تحليل اول: يکي از راه هاي اثبات «اصل عدم نظارت»، تحليل مفهوم «حق» است. در فقه «حق» را به «حق بمعنی الأخص» و «حق بمعني الأعم» تقسيم کرده اند.
حق بمعني الأخص؛ نوعي امتياز و سلطنت است که در برابر ملک و حکم قرار مي گيرد و از لوازم ماهوي آن، قابليت و امکان نقل و انتقال آن به دیگری است؛مانند قهري مانندحق خیار درمعاملات وحق شفعه برای شریک.
براساس این تعریف ازحق ،«نظارت»ازحقوق شمرده می شود؛چرا که قابل اسقاط یا انتقال اختیاری به دیگران نیست وانتقال قهری مانند ارث به ورثه نمی باشد.
حق بمعني الأعم؛ هر نوع امتياز، قدرت و سلطه اي است که انسان بر اساس اعتبار شرعي يا قانوني و عقلايي بر کسي يا چيزي دارا باشد، اگر چه قابل اسقاط يا نقل و انتقال نباشد. در اين مفهوم، حق شامل حکم و ملک نيز مي شود و بر اين اساس حق مفهومي گسترده پيدا مي کند (11) که حق خدا بر بنده، حق مردم بر حکومت، حق حکومت بر مردم، حق حيات، حق دفاع، حق رأي، حق حيوانات، حق گياهان، حق اعضا و جوارح و... از مصاديق آن است.
طبق اين تعريف از حق، نظارت نيز يک حق است (مقدمه اول) و با استفاده از اين حق، شخص ناظر يا نهاد نظارتي مي تواند در مورد ديگران دخالت کند و به اعمال نظر بپردازد.
حال در صورت شک در ثبلوت چنين حقي، اصل، عدم ثبوت آن است (مقدمه دوم)؛ «الناس مسلطون علي أموالهم». مردم همچنانکه بر دارايي خويش سلطه دارند، به طريق اولويت، بر نفوس خويش مسلطند. در مقابل، ديگران بدون دليل حق دخالت و سلطه بر اموال و نفوس و شؤون ديگر زندگي آن ها را ندارند، مگر اين که اين سلطه از طريق شرع و قانون به اثبات رسيده باشد و در صورت عدم احراز شرعي و قانوني چنين سلطه اي، اصل عدم آن است.

تحليل دوم: اين تحليل از دو مقدمه تشکيل شده است:
 

1. نظارت همواره با نوعي ولايت، ولو رقيق و کم رنگ،همراه است، بلکه در برخي موارد نظارت همان ولايت است. در نظارت غير ولايي هم، نوعي تصرف در شؤون ديگران و اعمال ولايت نسبت به آن ها وجود دارد. حتي در نظارت استطلاعي که ناظر تنها حق اطلاع و اعتراض نسبت به تصميمات متولي وقف و وصي و مانند آن ها را دارد، نوعي ولايت و تصرف در امور ديگران ديده مي شود.
2. در فقه، در موارد شک در جعل و ثبوت ولايت، ثابت شده است که: «الأصل عدم ولاية أحد علي أحد». (12)
«اصل عدم ولايت» تنها يک اصل عملي با نام «استصحاب عدم ازلي» نيست و نه تنها از امارات شرعي محسوب مي شود، بلکه استناد آن به ادله ي توحيد و ربوبيت تشريعي الهي است. براساس ربوبيت تشريعي پروردگار، حق ولايت، تنها زيبنده ي ذات اوست و ديگر بندگان، مخلوق او هستند و نسبت به يکديگر هيچ ترجيحي ندارند که بخواهند در امور ديگران دخالت کنند و سلطه داشته باشند، مگر در مواردي که ربوبيت الهي اقتضا کند براي برخي از بندگان خويش ولايتي را برديگري جعل کند؛ مثل ولايت معصوم يا ولايت پدر و در مواردي که شک در ثبوت ولايت مطرح شد، اصل، عدم ولايت است. (13)
نتيجه: حال که نظارت نوعي ولايت شمرده شد (مقدمه اول) و در صورت شک در ولايت، اصل، عدم آن است (مقدمه دوم) پس نتيجه آن خواهد بود که در صورت شک در ثبوت نظارت، اصل، عدم آن است. (14)

تحليل سوم:
 

اشاره: نظارت گاهي عمومي و همگاني است؛ مانند نظارت مستفاد از ادله ي امر به معروف و نهي از منکر و نظارتي که از حديث «النصيحة لأئمة المسلمين» استفاده مي شود. روشن است که چنين نظارتي مستلزم تحقيق و تجسس نيست بلکه مي توان از آن تعبير به نظارت عام يا نظارت بمعني الأعم کرد؛ گرچه گاهي نيز نظارت خاص يا بمعني الأخص است که در اين گونه از نظارت، مراقبت و اعمال نظر، موقوف بر تحقيق و تجسس است.
در اين قسم از نظارت، وقتي شک در نظارت جواز تجسس و مشروعيت تحقيق و تفتيش در امور پنهان ديگران است که اين تجسس بوده و از نظر اسلام از محرمات الهي است و به دستور قرآن کريم مؤمنان از تجسس بازداشته شده اند؛ (يا ايها الذين آمنوا اجتنبوا کثيرا من الظن إن بعض الظن إثم و لا تجسسوا) (15)
روايات بسيار و متظافري در باب حرمت تجسس نقل شده است:
مرحوم کليني در اصول کافي (باب من طلب عثرات المؤمنين و عوراتهم) روايات متعددي را نقل مي کند که پيامبر اعظم
(صلي الله عليه واله وسلم) مردم را از افشاي بدي هاي ديگران، که آشکار شدن آن موجب شرمساري است، بازداشته و فرموده اند: «هر کس در پي عيب ديگران باشد، خداوند در پي عيوب او بوده و رسوايش خواهد کرد.»
نقل برخي از اين روايات در اين فرصت مغتنم است:
موثقه ي اسحاق بن عمار که گفت: از حضرت صادق (عليه السلام) شنيدم که به نقل از پيامبر خد ا (صلي الله عليه واله وسلم) فرمود:
«يا معشر من اسلم بلسانه و لم يخلص الايمان إلي قلبه، لا تذموا المسلمين و لا تتبعوا عوراتهم فانه من تتبع عوراتهم، تتبع الله عورته و من تتبع الله تعالي عورته يفضحه ولو في بيته (16)؛ اي گروه کساني که به زبان، اسلام آورده ايد و ايمان به دل هايتان راه نيافته است، مسلمانان را مذمت و نکوهش نکنيد و به دنبال عيوب آنان نباشيد؛ زيرا هر که عيوب آنان را دنبال کند، خداوند نيز عيب وي دنبال نمايد و هر که را خداوند به دنبال عيبش باشد، رسوايش سازد، گرچه در خانه اش باشد.»
در روايت صحيحه ي ابن ابي يعفور، امام صادق (عليه السلام) درباره ي معنا و علامت عدالت و عادل بودن مسلمانان فرموده اند:
«والدلالة علي ذلک کله أن يکون ساترا لجميع عيوبه حتي يحرم علي المسلمين ماوراء ذلک من عثراته و عيوبه و تفتيش ماوراء ذلک».(17)
بديهي است وقتي مسلماني عيوب خود را مي پوشاند و اهل تجاهر به فسق نيست، پي جويي عيوب و لغزش هاي او بر ديگران حرام است و بايد درباره ي چنين کسي نظر به عدالت داد و حکم به عدالت کرد.
طبق آيه ي شريفه و روايات متظافري که برخي از اين روايات در اين باره گذشت، حرمت تجسس از اجماعيات شمرده شده و هيچ فقهي در مورد آن شبهه و ترديد روا نمي دارد. (18)
بنابراين، براساس حکم اولي، تحقيق و نظارت و تجسس در امور ديگران حرام است، جز مواردي که شرع مقدس آن را مستثنا کرده باشد يا براساس قواعد باب تزاحم به خاطر استيفاي مصلحت مهم تر، رفع حرمت شده و محکوم به حليت شود.
حال در موارد شک در نظارت که در حقيقت، شک داريم، حرمت تجسس رفع شده است يا نه؟ و يا تخصيص اين حرمت يا تزاحم آن با تکليف ديگر ثابت نشده است، «اصل حرمت تجسس» حاکم است و بايد مراعات گردد و از اين رو در موارد شک، اصل «عدم نظارت» است.
طبق اين تحليل، اصل عدم نظارت، کنايه از حرمت نظارت به معناي تحقيق و تفحص از امور ديگران خواهد بود و در نتيجه، بيان گر حکمي تکليفي است که از امارات معتبره اخذ گرديده است.
افزون بر تحليل هاي اول و دوم که اصل عدم نظارت، بيانگر حکمي وضعي؛ يعني عدم جعل ولايت نظارت يا عدم جعل حق نظارت درباره ي ديگران بود، تحليل هاي ديگري نيز براي اصل عدم نظارت قابل ارائه است که از ذکر آن ها در اين مجال خود داري مي شود.

نتيجه و برداشت از بحث
 

اگر شک داريم که فردي حقيقي يا حقوقي، حق يا وظيفه ي نظارت را بر عهده دارد يا نه، با تمسک به اصل عدم نظارت، نتيجه مي گيريم که حق يا تکليف نظارت بر عهده ي وي ثابت نيست. هم چنين در مواردي که «نظارت» براي فرد يا نهادي ثابت گرديده، ليکن شک در دايره ي حدود اختيارات ناشي از حق نظارت او باشد، به قدر متقين و حداقل حق نظارت اکتفا مي شود و در مقدار متيقن، حق نظارت ندارد؛ مثلا اگر علاوه بر حق تحقيق و تفحص، شک در حق استيضاح او داشته باشيم، با اصل عدم نظارت، ثابت مي کنيم که حق استيضاح ندارد و يا در مورد نظارت خبرگان بر رهبري، اگر اصل نظارت محرز است ولي در حق استيضاح آن ها شک داريم، با تمسک به اصل عدم نظارت نتيجه مي گيريم که خبرگان حق استيضاح ندارند.

نظارت، استطلاعي است يا استصوابي و يا...؟
 

در آغاز نوشتار، دو پرسش مطرح شد که پرسش نخست، مورد واکاوي قرار گرفت و اکنون به پاسخ يابي از پرسش دوم مي پردازيم که شک در نوع نظارت است.

شک در نوع نظارت (نگاه اول)
 

موارد ی که شک در ثبوت نظارت نداريم و اصل وجود نظارت محرز است، ليکن نوع نظارت را نمي دانيم و براي ما قابل تشخيص نيست، در چنين مواردي قاعده چه چيزي را اقتضا مي کند؟ نظارت حمل بر استصوابي مي شود يا استطلاعي و يا هيچکدام؟ در پاسخ از اين پرسش، فرض هاي متفاوتي قابل تصوير است:

1. قرينه اي وجود دارد؛ مانند متعارف بودن
 

روشن است در مواردي که نظارتي خاص متعارف بود؛ به گونه اي که اطلاق نظارت قابل حمل بر آن متعارف است، بايد طبق آن غالب و متعارف عمل کرد و جاي تمسک به اصل عدم نظارت نيست؛ زيرا همان متعارف، قرينه براي تفسير نظارت و رفع حيرت و ترديد مي باشد.
براي نمونه، امام خميني (قدس سره) در موارد شک در ناظر بر وصيت و اين که نظارت او استطلاعي است يا استصوابي، متعارف را نظارت استطلاعي شمرده، مي فرمايند:
«و لعل الغالب المتعارف في جعل الناظر في الوصايا هو النحو الأول»؛ (ناظر استطلاعي) (19) و شايد در بيشتر موارد و به طور متعارف در تعيين ناظر براي وصيت ها، همان انگيزه اول باشد.»

2. قرينه اي موجود نيست
 

در صورت فقدان غالب و متعارف، چون قرينه اي در ميان نيست، اطلاق نظارت نمي توان کرد. در اين فرض، دو احتمال قابل طرح است:
الف) از آنجا که شک در محدوده ي اختيارات ناظر است و در حقيقت شک در اقل و اکثر مي باشد، در مقدار متيقن و حداقل نظارت؛ يعني نظارت استطلاعي، حکم به ثبوت نظارت مي شود، ولي در مقدار اکثر و بيش از آن، که نظارت استصوابي است، با تمسک به اصل عدم نظارت، عدم نظارت استصوابي را نتيجه مي گيريم.
ب) در صورت فقدان قرينه ي غالب و متعارف، آنجا که شک در نوع نظارت است، تمسک به اصل عدم نظارت و استنتاج نظارت استطلاعي نادرست است و اين مدعا از تحليل ماهيت نظارت و اهداف و غايات آن، قابل استنتاج است.

توضيح مطلب
 

از طبع و ماهيت قضيه ي نظارت مي توان فهميد که هدف جاعل حق نظارت، آن است که جلوي خطا و اشتباه ولي شرعي گرفته شود. بنابراين، اقتضاي ماهيت نظارت آن است که ناظر توان جلوگيري و اثر گذاري بر تصميمات مجريان امر را دارد، در غير اين صورت نظارت لغو و بي معنا خواهد بود.
به عبارت بهتر، براساس دلالت اقتضا و اين که جعل نظارت بر خلاف حکمت و بيهوده نباشد، نظارت مشکوک بر نظارت استصوابي حمل مي شود نه استطلاعي.
حال اگر کسي بگويد: «نظارت» مقسم براي استطلاعي و استصوابي است، چگونه مي شود که طبع و ماهيت آن استصوابي باشد، در حالي که در اين فرض نظارت استطلاعي خارج از ماهيت نظارت خواهد بود.
در پاسخ از اشکال بالا بايد گفت: اگر چه نظارت، مقسم براي دو قسم نظارت استطلاعي و استصوابي است، ولي در اينجا سخن در مواردي است که شک در نوع نظارت داريم و مي دانيم که جعل نظارت به نحو نظارت استطلاعي، موجب بي اثر شدن و لغويت نظارت مي شود؛ به گونه اي که وجود و عدم ناظر يا بي تأثير است و يا تأثير آن محدود و متمايل به صفر مي باشد. در اين موارد به دلالت اقتضا و براي اين که جعل نظارت، بيهوده و بي ثمر نباشد، نظارت را حمل بر نظارت استصوابي مي کنيم. البته در فرضي که نظارت استطلاعي مؤثر و داراي آثار عقلايي قابل ملاحظه اي باشد، روشن است که جايي براي تمسک به دلالت اقتضا باقي نمي ماند.
البته تمامي اين سخنان در اين فرض است که بپذيريم دو قسم نظارت بيشتر نداريم والا در ادامه ي بحث روشن خواهد شد که نظارت منحصر در اين دو قسم نيست و از اين رو، در موارد شک، نمي توان نظارت را حمل بر نظارت استصوابي کرد، مگر اين که قرينه اي وجود داشته باشد.
به عنوان مثال، در بحث نظارت مجلس خبرگان بر رهبري، اين بحث مطرح شده است که آيا نظارت خبرگان استصوابي است يا استطلاعي؟
بسياري از خبرگان و صاحبان انديشه، براساس همين استدلال، نظارت خبرگان را نظارت استصوابي شمرده اند که به دو نمونه اشاره مي شود:
1. «منظور، نظارت استصوابي است، در اينجا نظارت استطلاعي معنا نمي دهد و در خيلي از موارد چنين است... اين تفسير براساس اين مبناست که اصل اولي در نظارت «استصوابي بودن» است؛ بدين معنا که اگر اشتباهي رخ داده، مرجعي براي جلوگيري باشد و اگر صحيح بوده تأييد کند وگرنه صرف اطلاع داشتن که نتيجه اي ندارد.» (20)
2. «به نظر من نظارت در طبع خويش بيان کننده ي ماهيت خودش است. وقتي مي گوييم يک دستگاه وظيفه ي نظارتي دارد، اقتضاي آن نظارت هم معلوم مي شود؛ يعني اگر خطا و اشتباهي رخ داد، ناظر بايد توان اثر گذاري داشته باشد. اگر قرار باشد تنها نظارت بکند و خطاي صد در صد را ببيند ولي امکان جلوگيري نداشته باشد، اين اصلا نظارت به حساب نمي آيد. از اين جهت بايد گفت هر جا در قانون اساسي و يا حتي در قانون عادي، وظيفه ي نظارت بر عهده ي فرد يا نهادي گذاشته شده، معنايش نظارت استصوابي است و معناي استصواب اين است که بگويد صواب و درست است تا کار پيش برود و يا اين که بگويد خطاست و بايد اصلاح شود.» (21)

شک در نوع نظارت (نگاه دوم)
 

حضرت امام (قدس سره) در تعريف و معرفي نظارت استطلاعي و استصوابي فرموده اند:
«يجوز للموصي أن يجعل ناظرا علي الوصي و وظيفته تابعة لجعله، فتارة: من جهة الاستيثاق علي وقوع ما أوصي به، يجعل الناظر رقيبا علي الوصي بأن یکون أعماله بإطلاعه حتی أنه لورأی منه خلاف ما قرره الموصی لاعترض عليه و أخري: من جهة الاطمئنان بأنظار الوصي و الاطمئنان بأنظار الناظر، يجعل علي الوصي أن يکون أعماله علي طبق نظره و لا يعمل إلا ما رآه صلاحا، فالوصي و إن کان وليا مستقلا في التصرف لکنه غير مستقل في الرأي و النظر، فلا يمضي من أعماله إلا ما و افق نظر الناظر فلو استبد الوصي بالعمل علي نظره من دون مراجعة الناظر و اطلاعه و کان عمله علي طبق ما قرره الموصي فالظاهر صحته و نفوذه علي الأول بخلافه علي الثاني؛ (1) جايز است وصيت کننده، ناظري بر کارهاي وصي قرار دهد و وظيفه ي ناظر آن است که طبق قرار وصيت کننده عمل کند. گاهي وصيت کننده براي اين که اعتماد پيدا کند که وصيت او به درستي به اجرا در مي آيد، ناظري را تعيين و با وصي همراه مي کند تا کارهاي وصي با نظارت ناظر انجام گيرد و اگر کار خلافي از او سر زد، اعتراض کند و نيز گاهي انتخاب ناظر بر آن است که وصيت کننده به نظرات وصي اعتماد کند و نيز گاهي انتخاب ناظر بر آن است که وصيت کننده به نظرات وصي اعتماد و اطمينان ندارد و به عکس، نظرات ناظررا مي پسندد و از اين رو، با وصي قرار مي گذارد که کارهايش را طبق نظر ناظر انجام دهد و بي صلاح ديد او کاري انجام ندهد. وصي، اگر چه ولي مستقل در تصرف است ليکن در رأي و نظر مستقل نيست و تنها آن بخش از کارهايش پذيرفته و نافذ است که موافق با نظر ناظر باشد.
پس اگر در کارش استبداد رأي داشته باشد و به نظر خود عمل کند و ناظر را در جريان کارها قرار ندهد، اما طبق دستور و وصيت وصيت کننده عمل کند، بنابر وجه اول صحيح و بنا بر وجه دوم باطل است.»
طبق اين تعريف در نظارت استصوابي بايد تمامي تصميمات با مراجعه به ناظر اتخاذ شود و در صورتي که بدون رأي و نظر وي تصميمي بگيرد، اين تصميم باطل است و از نظر شرعي نافذ نيست. بنابراين، به تصويب ناظر رسيدن تصميمات و بر طبق نظر او عمل کردن، از مقدمات نظارت استصوابي است.
اين تعريف بر برخي از نظارت هاي جاري؛ مانند نظارت شوراي نگهبان بر مصوبات مجلس صادق است؛ (23) چرا که شوراي نگهبان بايد تمامي مصوبات مجلس را ماده به ماده و تبصره به تبصره تأييد کند ولي تطبيق اين تعريف، بر برخي از نظارت هاي مطرح در قانون اساسي، با ابهام رو به رو است، مانند: نظارت مجلس شوراي اسلامي بر هيأت دولت (24) يا نظارت قوه ي قضاييه و بازرسي کل کشور بر حسن جريان امور و اجراي صحيح قوانين در دستگاه هاي اداري (25) و نظارت مجلس خبرگان بر استمرار شرايط رهبري. (26)
در اين موارد تعريف نظارت استصوابي صادق نيست؛ زيرا لازم نيست وزيران، تمامي تصميمات خود را به تصويب مجلس برسانند و هم چنين لازم نيست دستگاه هاي اداري، بازرسي کل کشور را در جريان امور و تصميمات خود بگذارند. هم چنين نمي توان مدعي بود که مجلس خبرگان بايد هر تصميم را که رهبري در سياست هاي کشور با عزل و نصب ها مي گيرد تأييد کند. در اين صورت تصميمات او غير نافذ و باطل مي شود. در حالي که رهبري در تصميمات خود نيازي به تأييد و تصويب خبرگان ندارد. بديهي است که اگر نياز به تأييد آن ها داشته باشد با ولايت مطلقه، بلکه با اصل ولايت سازگار نيست؛ چرا که با پذيرش ولايت و انتخاب او به رهبري، تمامي مردم؛ از جمله نمايندگان خبرگان بايد احکام ولايي و فرامين و دستورات او را بپذيرند و از او اطاعت کنند. پس در اين گونه موارد (سه مثال بالا)، تعريف نظارت استصوابي صادق نيست، همان گونه که تعريف نظارت استطلاعي ثابت نيست؛ زيرا چنين نيست که مجلس شوراي اسلامي تنها حق اعتراض داشته باشد، بلکه مي تواند سؤال و استيضاح کند و رأي به عدم اعتماد وزرا و رئيس جمهور بدهد و هم چنين بازرسي کل کشور حقي بيش از اعتراض دارد و مجلس خبرگان نيز مي تواند پس از برسي و اطمينان به فقدان برخي از شرايط رهبري، اعلام به عزل رهبري کند.
اکنون سؤالي که در اينجا مطرح مي شود آن است که اگر اصل اول بر نظارت استصوابي است، نظارتي مانند نظارت مجلس خبرگان بر تداوم صلاحيت رهبري، چه نوع نظارتي است؟ در حالي که نه تعريف استطلاعي بر آن صادق است و نه استصوابي.
اشکال مهمتر اين که در مواردي مانند نظارت خبرگان، نظارت ناظر و حدود قانوني آن، ارتباط مستقيم با تصميمات رهبري ندارد، بلکه وظيفه ي خبرگان احراز تداوم شرايط و صلاحيت است و بايد در اين چارچوب عمل کند در حالي که نظارت استصوابي مربوط به تصميمات است که بايد هر تصميم بر طبق نظر و رأي ناظر انجام پذيرد.
اکنون نظارت مجلس خبرگان را چه بناميم؟ نه نظارت استصوابي است؛ چون بر تصميمات نظارت ندارد و نه استطلاعي است؛ چون نظارت استطلاعي نيز مانند استصوابي مربوط به تصميمات است و در واقع مقسم اين دو نظارت، همان اعمال رأي و تصميم گيري هاست؛ چنان که حضرت امام در تفسير اين دو نظارت در مورد نظارت استطلاعي مي گويند: «أعماله بإطلاعه» و در تفسير نظارت استصوابي مي گويند: «أعماله علي طبق نظره». در حالي که نظارت خبرگان از محدوده ي تصميمات و تأييد رهبري بيرون است، مگر در مواردي که ارتباط با شرايط رهبري پيدا کند.
به علاوه اين که خبرگان قدرت اعلام عزل و نصب رهبر را دارند. لذا در بسياري از موارد اين پرسش مطرح است که آيا مي توان گفت اصل، نظارت استصوابي است؟ در حالي که برخي نظارت ها ربطي به تصميمات ندارد و از مقسم اين دو نظارت بيرون است و اگر هم مربوط به تصميمات باشد، نه نظارت استطلاعي بر آن صادق است و نه نظارت استصوابي.
به نظر مي رسد بحث را بايد از اينجا آغاز کرد که:
آيا تقسيم نظارت به استطلاعي و استصوابي، بر مبناي حصر عقلي و دائر بين سلب و ايجاب مي باشد و قضيه ي متصله ي حقيقيه است يا اين تقسيم، امر توقيعي و تعبدي شرعي است که شارع، تنها اين دو قسم نظارت را جعل و امضا کرده است؟
اگر پاسخ مثبت باشد و تقسيم نظارت به استصوابي و استطلاعي، حصر عقلي يا تعبد شرعي به حساب آيد، در اين صورت، جعل هر گونه نظارتي که در چارچوب يکي از اين دو نگنجد، باطل و غير نافذ است.
در حالي که صواب آن است که گفته شود: نظارت و انواع آن، از امور عقلايي و عرفي است و به خود عرف واگذار شده است و عرف است که طبق جعل خود، دامنه ي اختيارات و مسؤوليت هاي ناظران را تحذير و تعيين مي کند. شاهد اين سخن، کلام مرحوم کاشف الغطاء است که در بحث از متولي وقف، که از آن به ناظر شرعي يا جعلي ياد کرده، مي گويد:«این تولیت ونظارت انحنای گوناگون دارد.»و برای آن هشت قسم مثال مي زند و سپس مي افزايد: «اين هشت قسم، قابل ترکيبند و اقسام مرکب آن زياد است و تمامي آن ها جايز و بي اشکال است.» (27)
بنابراين، مي توان گفت: فقها تقسيم نظارت به استطلاعي و استصوابي را تنها در بحث وقف يا وصيت، براي نمونه، ذکر کرده اند وگرنه مي توان براي نظارت اقسام گوناگون ديگر، خارج از اين دو قسم، فرض کرد؛ به گونه اي که نظارت بر تصميمات باشد، ولي بيش از اين دو قسم ناظر، فرض شود؛ مانند جعل ناظر شرعي، جعل ناظر حقوقي و يا جعل ناظر کارشناسي براي تخصص هاي مختلف که امروزه در بسياري از امور متداول است. هم چنين مي تواند نظارت جعل شود در حالي که نظارت بر تصميمات نباشد، بلکه وظيفه ي ناظر نظارت بر شرايط متصدي امور باشد؛ مثل نظارت خبرگان بر رهبري، که نه استطلاعي است و نه استصوابي، بلکه نظارت بر صلاحيت رهبري است و مي توان از آن به عنوان نظارت «استصلاحي» ياد کرد؛ چرا که وظيفه ي ناظر تأييد صلاحيت و تداوم آن است و در مورد تصميمات، وظيفه اي ندارد. البته نکته ي مهم و عمده آن است که به دلالت اقتضا که در علم اصول مطرح است (28) تفسير ما از نظارت، بايد به گونه اي باشد که جعل نظارت، لغو و بيهوده به حساب نيايد.
به نظر مي رسد کساني که اصل را نظارت استصوابي دانسته اند، به همين هدف بوده است که نظارت عبث و بي فايده نباشد و به دلالت اقتضا نظر جاعل نظارت و قانون گذار تأمين و محقق شود که البته اين حرف درستي است ولي پذيرش اين اصل مجوز آن نيست که ما هر نظارتي را در قالب استطلاعي و استصوابي توجيه و تفسير کنيم و آن را تنها در اين آينه ببينيم.
بنابراين، در هر مورد بايد محدوده ي نظارت و هدف از آن را ديد و براساس آن، شعاع و دامنه ي نظارت را تحديد کرد، ولي اين که اصل را بر نظارت استصوابي مصطلح در فقه قرار دهيم، جاي تأمل دارد. پس نظارت و اقسام آن را مي توان از امور عرفي و موکول به عقلا دانست و چنين گفت که نظارت از احکام تأسيسي نيست، بلکه از امور امضايي شرعي است و در اصل جعل نظارت و در اقسام آن، بايد رعايت ضوابط و مقررات شرعي انجام شود و در ماوراي آن، به نظر عرف و متفاهم عرفي واگذار گردد و در نتيجه: در بحث نظارت، يک اصل بيشتر وجود ندارد و آن «اصل عدم نظارت» است که در موارد شک در اصل نظارت، مرجع مي باشد و اما در موارد شک در نوع نظارت و دامنه ي اختيارات ناظر، اصلي به نام «اصل بر نظارت استصوابي» است که با مسامحه همراه است و ملاک همان قرائن عرفي و اهداف قانونگذار است که نظارت لغو نباشد.

پي نوشت:
 

1. ر. ک. به: معجم مقاييس اللغة رو المعجم الوسيط و فرهنگ فارسي عميد.
2. تحرير الوسيله، ج2، کتاب الوقف، ص81
3. شيخ مفيد، المقنعه، ص669
4. آقا بخشي، علي و افشاري راد، مينو، فرهنگ علوم سياسي، واژه نظارت و موازنه
5. ر. ک. به: کاشف الغطاء، شيخ جعفر، کشف الغطاء، ج4، صص 245- 241
6. ر. ک. به: جواهر الکلام، ج28، ص21
7. تحرير الوسيله، ج2، صص 100و 101
8. شيخ انصاري، فرائد الاصول، ج1، صص125و 126
9. شيخ انصاري، کتاب المکاسب، ج5، ص13
10. منتظري، حسينعلي، دراسات في ولاية الفقيه، ج1، ص31
11. ر. ک. به: مکارم شيرازي، ناصر، انوار الفقاهه، ج1، صص30و 31
12. شيخ انصاري، کتاب المکاسب، ج3، ص574
13. نگارنده، مجله حکومت اسلامي، امام خميني و مباني فکري حکومت اسلامي، ش14
14. منتظري، حسينعلي، دراسات في ولاية الفقيه، ج2، ص539
15. حجرات: 12
16. شيخ کليني، الاصول من الکافي، ص 354
17. وسائل الشيعة، ج18، باب41، ابواب الشهادات، ص288
18. ر. ک. به: احمدي ميانجي، علي، اطلاعات و تحقيقات در اسلام، صص 120و 121؛ خرازي، سيد محسن، مجله فقه اهل البيت، ش11و 12، في التجسس و التفتيش، صص 102- 97، منتظري، حسينعلي، دراسات في ولاية الفقيه، ج2، صص 546- 540
19. تحرير الوسيله، ج2، ص101
20. مجله حکومت اسلامي، ش41، ص53، گفتگو با آية الله جنتي
21. همان، ص80، گفتگو با آية الله يزدي
22. تحرير الوسيله،ج2، صص 100و 101
23. قانون اساسي، اصل 94
24. همان، اصول 76و 88و 89
25. همان، اصل174
26. همان، اصل 111
27. کشف الغطاء، ج4، ص247
28. مشکيني، علي، اصطلاحات الاصول، ص130
 

45 منبع: كتاب حكومت اسلامي
/ن