تصويب و اجراي بودجه در قانون محاسبات عمومي(1)

بودجه برنامه مالي دولت است كه براي يكسال مالي تهيه مي شود و حاوي پيش بيني درآمد و برآورد هزينه به منظور انجام عملياتي است كه نيل به سياستها و اهداف تعيين شده را ميسر مي سازد . تهيه و تنظيم بودجه از وظائف قوه مجريه ، تصويب آن بر عهده مجلس و اجراي آن نيز در حوزه صلاحيت قوه مجريه است . بحث بودجه همواره در چهارچوب مباحث اقتصادي مطرح بوده و جنبه هاي حقوقي آن كمتر مورد توجه قرار گرفته است ، در صورتيكه اهميت ديدگاههاي حقوقي خصوصاً در تصويب و اجراي بودجه كمتر از جنبه هاي ديگر آن نيست به كيفيتي كه عنوان حقوق بودجه اي در بسياري از كشورهاي غربي جا افتاده است هدف ما از اين بحث تحليل حقوقي از تصويب و اجراي بودجه است .

مبحث 1- تصويب بودجه
 

در بين فعاليتهاي پارلماني مسئله تصويب بودجه محل ممتازي را اشغال مي كند . در اين امر به تكامل نقش پارلمان مربوط مي شود كه در آغاز ضرورت وجود مجوز قانوني براي وصول ماليات مبناي دخالت آنرا در مسائل مالي تشكيل ميداد .
صلاحيت مالي مجلس از اهميت واعتبار سياسي زيادي برخوردار است بهمين جهت قوانين و مقررات و آيين نامه هاي داخلي مجالس قانونگذاري در كشورهاي مختلف جهان آئين هاي خاصي را براي رسيدگي به لايحه بودجه در نظر گرفته اند كه با ديگر لوايح تفاوت عمده اي دارد .1 بحث هاي پارلماني درباره بودجه اقدامات اساسي دولت را در سال مالي پيشين از غربال مي گذراند تمام خدمات و سازمانها در فرصت بحث از اعتباراتي كه به آنها اختصاص خواهد يافت زير سؤال قرار مي گيردند . در واقع با تصويب بودجه پارلمان حدود و چهارچوب مالي براي خدمات آتي دولت تعيين مينمايد .

الف: ويژگيهاي لايحه بودجه
 

براي تقديم لايحه بودجه به مجلس و تصويب آن قواعدي در قانون اساسي و قوانين ديگر از جمله قانون محاسبات عمومي پيش بيني شده كه دولت مكلف به رعايت آن است .
1- در صورتي كه در مورد لوايح ديگر چنين ضرب الاجلي تعيين نشده است قوه مجريه بنا به نيازها لوايح مزبور را تهيه و براي تصويب هر موقع كه صلاح بداند به مجلس تقديم مينمايد .
چون بودجه بيانگر وضعيت مالي و سياستهاي اقتصادي دولت است لذا نسبت به لايحه بودجه نطق نمايندگان ، اصولاً محدوديتي در مدت و موضوع ندارد و هر نماينده اي بايد بتواند هر مقدار بخواهد و راجع به هر موضوع كه به بودجه مربوط مي شود سخن براند .
2 - چون لايحه بودجه برنامه مالي دولت است و هرخرجي از خزانه ملت بايد با نظر و صلاحديد نمايندگان مجلس صورت پذيرد بنابراين نمايندگان مجلس بايد وقت كافي براي ارائه نظرات خود نسبت به برنامه مالي دولت داشته باشند و لذا بودجه از لوايحي است كه اصولاً درخواست دو فوريتي براي آن پذيرفته نمي شود .لايحه بودجه يك شوري است يعني يكبار در مجلس مورد شور واقع مي شود و سپس بتصويب مي رسد .
3 - ممكن است اين سئوال مطرح شود كه لايحه باين مهمي چرا بايد بصورت يك شوري بتصويب برسد ؟ لايحه بودجه بايد بخاطر اهميتي كه دارد دو شوري باشد تا با عجله تصويب نشود . ولي بايد دانست در تهيه و تنظيم بودجه از طرفي وقت كافي صرف مي شود و از طرفي ديگر لايحه بودجه بايد ظرف زمان ثابتي تهيه و تصويب شود . بين زمان تهيه بودجه وسال بودجه نبايد فاصله زيادي وجود داشته باشد در غير اينصورت پيش بيني ها بواقعيت تطابق نخواهند يافت بهمين جهت لايحه بودجه در شش ماه دوم سال جاري تقديم مجلس مي شود و در اين حالت چون وقت زيادي براي شروع سال مالي نخواهد ماند مجلس مجبور است در كار خود سرعت بخشد و بودجه را با يك شور ولي با دقت بتصويب بگذارند . البته بايد دانست لايحه بودجه قبل از طرح در جلسه علني بوسيله كميسيون محاسبات و بودجه مجلس مورد بررسي و تجزيه و تحليل قرار ميگيرد .
نسبت به لايحه بودجه اصولاً با ورقه رأي گرفته مي شود . اصولاً نمايندگان مجلس حق پيشنهاد خرج ندارند و فقط مي توانند تقاضاي دولت را رد و يا تقليل دهند در هرحال طبق اصل هفتاد و پنجم قانون اساسي طرح هاي قانوني و پيشنهادها و اصلاحاتي كه نمايندگان در خصوص لوايح قانوني عنوان مي كنند وبه تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه هاي عمومي مي انجامد در صورتي قابل طرح در مجلس است كه در آن طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيز معلوم شود .
معمولاً لايحه بودجه بطور كامل از طرف پارلمان رد نمي شود لايحه بودجه اكثراً در مجلس تعديل ميشود ولي اگر مجلس از تصويب بودجه خودداري كرد در واقع با كار و برنامه دولت مخالفت كرده است و بدنبالش سقوط دولت لازم ميايد اين روشي است كه تقريباً درهمه ممالك كه نظام پارلماني دارند پذيرفته شده است .
تصويب يك يا چند دوازدهم : در صورتيكه بودجه كل كشور به موقع تنظيم وتقديم مجلس نگردد و به تصويب نرسد البته نميتوان كار كشور را تعطيل كرد . در صورتيكه دولت مورد اعتماد مجلس باشد بوي اجازه داده مي شود تا موقعيكه بودجه آماده گردد در حدود يك يا چند دوازدهم اعتبار مصوب بودجه سال قبل را براي يك يا چند ماه اول سال خرج نمايد تا در ظرف مدت معقول بودجه تنظيم و تقديم مجلس گردد .

ب : ويژگيهاي قانون بودجه
 

لايحه بودجه پس از تصويب مجلس بصورت قانون در مي آيد و براي اجرا به دولت ابلاغ مي شود اين قانون ويژگيهايي دارد كه بشرح پاره اي از آن مي پردازيم :
1- قانون بودجه مربوط به يك سال مالي است و با پايان يافتن سال، ديگر اعتبار ندارد و اجراي مقررات آن متوقف مي گردد مگر تبصره هاي بودجه كه تا لغو نشده اند به قوت خود باقي مي مانند تبصره هاي بودجه حاوي احكام و دستورالعمل هاي اجرايي است و گرچه براي سال معيني وضع شده ليكن اعتبار آن محدود به سال نيست . لذا پاره اي عمليات مالي كه براي تكميل اجراي قانون بودجه سال معيني تحت عنوان تبصره در نظر گرفته شده در سالهاي بعد نيز قابل اجرا است .
2- ارقام برآورد هزينه مندرج در بودجه براي دولت جهت انجام مخارج ايجاد تعهد نمي كند و فقط هنگامي تحت شرايط قانوني ، كالائي و يا خدمتي خريداري شده دولت مي تواند از آن استفاده نمايد .
3- قانون بودجه فقط براي استفاده دولت است و اشخاص براي حقوق خود و يا براي دعاوي خود عليه دولت نمي توانند از آن استفاده نموده و به آن استناد نمايند . مثلاً اگر شخصي بابت كالا يا خدمتي خود را از دولت طلبكار بداند و در بودجه هم براي پرداخت بهاي اين كالا يا اين خدمات اعتباري به تصويب رسيده باشد نمي تواند براي وصول طلب خود با اين قسمت از قانون بودجه استناد كند . قانون بودجه در قسمت مخارج ، تعهدي براي مأمورين دولت بنفع اشخاص ايجاد نمي كند ، يعني اگر براي خريد كالايي يا پرداخت بهاي خدمتي مبلغي در بودجه پيش بيني شده باشد كسي نمي تواند باستناد آن دولت يا اداره دولتي مربوط را وادار بخريد كالا يا استخدام نمايد و دولت را ملزم نمايد به مناسبت اينكه مبالغي در بودجه پيش بيني شده وجوهي پرداخت كند . ارقام خرج فقط اجازه هايي است براي دولت و دستگاههاي اداري .
4- قانون بودجه نمي تواند منشأ حقوق و مطالبات دولت باشد بلكه منشأ آنها قوانين مالياتي گوناگون است يا ساير قوانين و مقرراتي است كه براي دولت طلبي بوجود آورده است .
بايد توجه كرد كه خود قانون بودجه شرط لازم جهت وصول عايدات نيست برخلاف قسمت هزينه كه وجود اعتبار بودجه اي براي خرج ضرورت كامل دارد . دولت مي تواند به استناد قوانين و مقررات مالياتي و يا احكام محاكم و حتي بدون وجود وتصويب بودجه مطالبات خود را وصول كند و كسي نمي تواند به بهانه عدم تصويب بودجه بدهي خود را بدولت نپردازد .
5- درمورد درآمدها، برخلاف مخارج تصويب لايحه بودجه و ذكر ارقام درآمد ايجاد وظيفه و تكليف براي وزارت دارائي و ادارات وصول درآمد مي نمايد مثلاً اگر در سال مالي 63 مقرر شد از محل ماليات بردرآمد فلان مبلغ وصول شود ، اين تكليف وظيفه دستگاه مالي است .
6- ارقام بودجه در قسمت درآمد جنبه تخميني دارد يعني دستگاه ماليه بايد در حول وحوش ارقامي كه پيش بيني شده است درآمدها را وصول نمايد در حاليكه در قسمت مخارج جنبه تحديدي دارد يعني ميزان مخارج را مشخص و محدود مي سازد بكيفيتي كه هيچ دستگاهي حق تجاوز از اعتبار پيش بيني شده در بودجه را ندارد .

مبحث 2 - اجراي بودجه
 

الف – اصول عمومي اجراي بودجه :
اجراي بودجه در صلاحيت قوه مجريه مي باشد و در قلمرو وظائف واختيارات وزارت دارائي قرار مي گيرد . البته علاوه بر وزير مزبور كه عرفاً و قانوناً اجرا كننده بودجه است دستگاههاي اجرائي دولت مثل وزارتخانه ها و مؤسسات عمومي و نظاير آنها و نيز سازمان برنامه و بودجه هريك قسمتي از اجراي بودجه را برعهده دارند .

1- ابلاغ بودجه :
 

بودجه برنامه مالي و عمراني دولت است كه پس از تصويب بصورت قانون در مي آيد و جهت اجرا بدولت ابلاغ مي شود و سپس دولت اعتبارات مربوط به هر يك از دستگاهها را بوسيله سازمان برنامه و بودجه به آنها ابلاغ مي كند . ابلاغ بودجه در واقع آغاز اجراي بودجه است كه از مجلس شروع و به كوچكترين واحدهاي اجرائي دستگاهها ادامه مييابد بدين صورت كه در هر دستگاه اعتبار و يا اعتبارات واحدهاي كوچكتر از بالا به آنها ابلاغ مي شود .

2- تخصيص اعتبار: (عبارت است از تقسيط اعتبار در دوره هاي زماني معين)
 

پس از ابلاغ اعتبارات ، اعتبار هر دستگاه بايد در اختيار آن قرار گيرد منتها چون وصول درآمدها و پرداخت هزينه هاي پيش بيني شده در بودجه طي سال انجام مي گيرد و يكنواخت نمي باشد و بستگي به نوع درآمد و هزينه دارد بطوريكه ممكن است قسمت عمده اي از دريافتها در شش ماه دوم وارد خزانه شود در صورتيكه بعلل گوناگون قسمت بيشتري از هزينه در شش ماه اول سال پرداخت شود لذا ايجاد موازنه بين دريافتها و پرداختها لازم مي آيد كه از طريق تقسيط اعتبار صورت مي پذيرد بدين طريق كه بدواً دريافتهاي دولت را در ماههاي مختلف سال پيش بيني مي نمايند و به تناسب آن ميزان پرداختها را مشخص مي كنند براي اينكار معمولاً سال را به دوره هاي سه ماهه يا چهار ماهه تقسيم مي كنند و با در نظر گرفتن امكانات هر دوره اعتبار لازم براي همان دوره را در اختيار دستگاهها قرار مي دهند. بنابراين با تقسيط اعتبار انجام عمليات مالي هيچگاه بخاطر عدم وجود نقدينه در خزانه متوقف نمي شود .
منبع: www.lawnet.ir
ادامه دارد
/ع