بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران(3)

بخش دوم: بازنگري قانون اساسي در جمهوري اسلامي ايران
 

بند اول : طرح مساله
 

«قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه مبين نهادهاي فرهنگي، اجتماعي ، سياسي و اقتصادي جامعه ايران » است در درجه اول نشات گرفته از اصول انقلاب اسلامي و در درجه دوم ملهم از انديشه هاي دموكراتيك غربي است. تدوين قانون اساسي و تجربه اجراي آن در طول ده سال اشكالاتي را مطرح ساخت كه در نهايت منجر به بازنگري قانون اساسي در مرداد ماه 1368 گرديد و در آن اصلاحات و تغييرات عمده اي در امر زمامداري كشور صورت گرفت.

اول . تدوين قانون اساسي 1358
 

قانون اساسي درگرما گرم شور انقلابي سال 1358 و درموقعي مورد بررسي و تصويب قرار گرفت كه عوامل گوناگوني موثر در كار تدوين آن بودند:
الف . يكي از اين عوامل ، بازتاب تندي بود كه نسبت به تمركز قدرت در رژيم سياسي گذشته وجود داشت. در آن رژيم ، عيلرغم پيش بيني نظام تفكيك قوا و بعضي از نهادهاي دموكراتيك ، شاه به عنوان مظهر قدرت از اختيارات وسيعي نظير حق انشاي قانون اعمال قوه مجريه ، عزل و نصب وزرا ، فرمانفرمايي كل قشون ، انحلال پارلمان و غيره برخوردار بود. نتيجه حاصله از اين همه اقتدار ، جو سنگيني بود كه جامعه ايران را در بنيان گذاري نظام جديد در موضع مقاوم ضد تمركز قرار داد. بدين جهت در قانون اساسي جديد ، علاوه بر اينكه بر نقش مردم تاكيد فراوان شد، اقتدار قوه مجريه بين اركان متعدد تقسيم گرديد.
ب . عامل ديگر سرعت چشمگيري بود كه در زوند انقلاب و استقرار نظام مشاهده ميشد؛ از جمله آنكه قانون اساسي مي بايست در كوتاه ترين زمان ممكن به تصويب مي رسيد. قانون اساسي متن موسس مفاهيم ارزشها و نهادهاي يك نظامي سياسي است اين قانون بيان كننده كليه امور و شئون كشور و آورنده و تعيين كننده صلاحيت هاست . به خاطر اين همه مسائل و مطالبي كه كاربرد و حتي كلمات آن در سرونوشت جامعه و كشور موثر است، تسريع روا نيست . اين نكته در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران قابل تذكر است.
ج . مجلس بررسي نهايي قانون اساسي ، از يك سو به حكم نمايندگي از سوي ملت مي بايست بنيادهاي مبتني بر حاكميت ملي را پيش بيني نمايد، و از سوي ديگر به حكم اسلامي بودن انقلاب حاكميت اسلام بر تمام امور كشور را رسميت بخشد. باين خاطر بود كه اصول پنجم(ولايت امر ) و ششم (حاكميت مردم )به دنبال هم تدوين شده و بر اين اساس ، در فصول ديگر روشهاي عملي حاكميت اسلامي و حاكميت ملي را بيان داشت. جلوه هاي دوگانه حاكميت در قانون اساسي، هرچند كه به نحو قابل قبول و گشاينده اي رقم خورده است ، معذالك در بعضي از موارد بدون اشكال نمي توانست باشد.
در هر سيستمي تدوين يك قانوئن اساسي نمي تواند ايده آل و بدون كم و كاست باشد. اين حالت براي هر قانون موضوعه اي قابل تصور است كه به هر حال در جريان اجرا معايب آن آشكار و اشكالات آن با تمهيدات متناسب مرتفع ميشود. اما نبايد فراموش كرد كه قانون اساسي به قول روايه كلارد چادري نيست كه هر زمان به گونه اي برافراشته شود، بلكه بايد از پايه ها و اركان مستحكمي برخوردار باشد تا ثبات نظام به وسيله آن تضمين گردد.
يكي از راه هاي رفع نقايص و نارساييهاي قانون تفسير آن توسط مقامات و مراجع ذيصلاحي است كه پرده از بعضي مبهمات و نارساييها بر مي دارند بدين جهت است كه در قوانين اساسي، موضوع تفسير قوانين پيش بيني ميشود. به موجب اصل 98 قانون اساسي : «تفسير قانون اساسي به عهده شوراي نگهبان است كه با تصويب سه چهارم آنان انجام ميشود».
بدين خاطر در طول ساليان پس از تصويب قانون اساسي ، شوراي مذكور در تمام تفسير نتوانسته است بعضي از مشكلات را از سر راه مجريان اصلي قانون اساسي بردارد؛ لكن به خاطر محدود بودن قلمرو و تفسير ، طبعاً اين شيوه نمي توانست براي رفع نقايص و نارساييها وافي به مقصود باشد.

دوم . قانون اساسي در عمل
 

علاوه بر اشكالاتي كه از همان آغاز تدوين قانون اساسي در سال 1358 مشخص گرديد ، تجريه ده ساله اجراي قانون اساسي نشان دهنده اين امر بود كه سازماندهي تشكيلات مختلف كشور، در حد انتظار ، كارآيي لازم را نداشت ، اهم موارد اشكال بدين شرح بود:
در اصل 60 قانون اساسي قوه مجريه ، جز در اموري كه مستقيماً بر عهده رهبري گذارده شده بود ، از طريق رئيس جمهور ، نخست وزير و وزرا قابل اعمال بود. به دنبال آن در اصولي روشن نهادهاي رهبري ، رياست جمهوري ، دولت و نيروهاي مسلح در فصول هشتم و نهم شكل گرفته بود و در واقع زمام امور سلسله متصل قوه مجريه در دست زمامداران متعدد قرار داشت. البته در اين خصوص صلاحيت مقام رهبري (اصل 110) و مديريت امور نيروهاي مسلح (اصول 143 تا 151) بدون اشكال چشمگيري قابل اعمال بود. آنچه كه در همان آغاز شكل گيري نظام مساله ساز و مشكل آفرين شده بود، جدايي دو نها مجزاي رياست جمهوري و دولت بود. اين دو نهاد ، هم از لحاظ تفكيك صلاحيت ها و هم از لحاظ برخورد صلاحيت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمي توانست وافي به مقصود و كارساز باشد :
1 . به موجب اصول 113 تا 115 قانون اساسي ، رئيس جمهور كه داراي شرايط ويژه است با راي مستقيم مردم انتخاب ميشود و در واقع نمايندگي مردم در سراسر كشور را بر عهده دارد. اما عليرغم اين موقعيت مردمي و مرتبت سياسي (عالي ترين مقام رسمي كشور پس از مقام رهبري و رياست قوه مجريه طبق اصل 113 ) در اداره قوه مجريه نقش قابل توجهي نداشت.
2 . به موجب اصول 124 ، 133 ، 135 و 136 نصب اعضاي قوه مجريه منوط به موافقت يا پيشنهاد رئيس جمهور بود، اما همين كه رئيس جمهور اعضاي مذكور را به قوه مقننه معرفي مي كرد كمترين اختياري در امور آنان را نداشت ، و در واقع ، اعمال رياست قوه مجريه عملاً از وي سلب شده بود و جز در مورد موافقت با عزل وزير (اصل 136) اختيار ديگري نداشت. ترتيب اين گونه اصول با اصول مديريت (كه قدرت نظارت و تصميم گيري را براي مدير مي شناسد ) مغاير بود.
3 . به موجب اصل 134 نخست وزير رياست هيات وزيران را بر عهده داشت و بركار آنان نظارت ميكرد. قانون اساسي اين نظارت را از مقام مافوق آنان ، يعني رئيس جمهور، سلب كرده بود و اعضاي دولت در انجام وظايف و امور خود كاملاً مستقل از رئيس جمهور عمل مي كردند از سوي ديگر ، چنانچه بين نخست وزير و وزيران هماهنگي وجود نمي داشت ، نخست وزير درعزل وزير به تنهايي قادر به اقدام نبود، زيرا براي اين عزل موافقت رئيس جمهور لازم بود. حال اگر وزير با رئيس جمهور هماهنگ و با نخست وزير ناهماهنگ مي بود نخست وزير نمي توانست در انجام وظايف رياست هيات وزيران ايجاد هماهنگي كند. بنابراين در مديريت قوه مجريه روند شايسته اي وجود نداشت.
4 . به موجب اصل 134 و 137 اعضاي قوه مجريه فقط در مقابل مجلس مسئول بودند و مجلس به موجب اصول 87 و 88 و 89 به كار آنان نظارت مي كرد ، در حالي كه رئيس جمهور به عنوان مقام مافوق هيچگونه قدرت مواخذه اي نداشت.
5 . قسمت مهمي از اعمال قوه مجريه به صورت تصميم و يا وضع مقررات ازسوي دولت انجام مي شد براساس اصل 127 رئيس جمهور فقط حق حضور در هيات وزيران را داشت، بدون آنكه قادر به هماهنگي و اعمال مديريت صحيح باشد . تنها از طريق اصل 126 وي حق نظارت قانوني بر مصوبات هيات وزيران را داشت، بدون آنكه حق دخالت و اظهارنظر در مصلحت مقررات را داشته باشد.
قوه قضاييه به مرجع تظلمات عمومي و اجراي عدالت در جامعه است. تامين حقوق همه جانبه افراد جامعه مستلزم ايجاد امنيت قضايي عادلانه براي همه مي باشد. به منظور جلوگيري از مداخلات نارواي قواي ديگر و ايجاد جو سالم در قوه قضاييه به نحوي كه اين قوه فارغ از نوسانات سياسي و اعمال فشار بتواند فاصل حق و باطل و تامين كننده عدالت اجتماعي باشد، اصول مهمي تدوين گرديد كه در آن استقلال قوه قضاييه و قضات به نحوي رضايتبخش تامين شده بود. از آن جمله مي توان به «مديريت قوه قضاييه» اشاره نمود. بدين ترتيب كه انجام مسئوليت هاي قوه قضاييه بر عهده شورايي به نام شوراي عالي قضايي گذاشته شده بود كه بالاترين مقام قوه قضاييه بود و وظايف سازماندهي تهيه لوايح قضايي و امور اداري و استخدامي قضات را كلاً بر عهده داشت.
ترتيب مذكور به جهت آنكه قوه قضاييه را از حيطه اقتدار فردي خارج نموده بود مطلوب به نظر مي رسيد. لازم به تذكر است كه شورايي بودن عالي ترين مقام مسئول قوه قضاييه در صورت آشنايي با فرهنگ شورا مي توانست مفيد و كارساز باشد، و اين در صورتي بود كه شورا نيل به هماهنگي ، درك مفاهيم مشترك ، گريز از تكروي ، تمكين نسبت به راي اكثريت و اتخاذ تصميم حكمفرما مي بود. طي ده سال تجربه ، اين مديريت به ترتيب شورايي در اجرا با اشكالات فراوان روبرو مي شد.
به موجب اصل چهارم قانون اساسي «كليه قوانين و مقررات… بايد بر اساس موازين اسلامي باشد…و تشخيص اين امر برعهده فقهاي شوراي نگهبان است» از طرف ديگر ، به موجب اصل هفتاد و يكم قانون مذكور : «مجلس شوراي اسلامي در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي مي تواند قانون وضع كند» در اين خصوص ، حاكميت ملي ، صلاحيت عام تدوين قوانين را بر عهده مجلس مي گذارد ، و از سوي ديگر، حاكميت اسلامي ايجاب ميكند كه كليه قوانين بايستي براساس موازين اسلامي باشد. در برخورد صلاحيت هاي مذكور، اصل هفتاد و دوم مقرر مي دارد : مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانيني وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور با قانون اساسي مغايرت داشته باشد. تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده شوراي نگهبان است»:
1 . به هنگام تدوين قانون اساسي مساله حاكميت شرع بر كليه قوانين و مقررات ، بدون تصور كمترين اشكال ، پيش بيني شده بود و در رابطه طولي مجلس و شوراي نگهبان ، براي مجلس هيچ راهي جز تبعيت از نظر شوراي نگهبان باقي نمي ماند؛ اما در جريان عمل ، اصرار فراوان مجلس شوراي اسلامي در بعضي از موارد به مقتضيات و مصالح و تاكيد فقهاي شوراي نگهبان بر مشروعيت قوانين ، مسائلي را در جامعه مطرح ساخت كه در آن مصالح نظام در مقابل موازين شرعي به نحوه قابل توجهي خودنمايي نمود. از جمله اين موارد موضوع احكام اوليه و ثانويه مطرح گرديد در سال 1360 رياست مجلس شوراي اسلامي در خصوص قانون اراضي شهري با ذكر اينكه بعضي از قوانين مصوب به لحاظ تنظيمات كل امور و ضرورت حفظ مصالح يا دفع مفاسدي است كه بر حسب احكام ثانويه به طور موقت بايد اجرا گردد، از مقام رهبري كسب تكليف نمود. در پاسخ مورخ 19/7/60 به مراتب مذكور آمده است: «آنچه در حفظ نظام جمهوري اسلامي ايران دخالت دارد كه فعل يا ترك آن موجب اختلال نظام ميشود… پس از تشخيص موضوع به وسيله اكثريت دو سوم وكلاي مجلس شوراي اسلامي با تصريح به موقتي بودن آن مادام كه موضوع محقق است و پس از رفع موضوع خود به خود لغو شود»در تصويب و اجراي آن مجازند. بدين ترتيب دست مجلس شوراي اسلامي در اين قبيل مسائل باز شد.
2 . فتواي مذكور صرفاًريشه در احكام ثانويه داشت. اما در سالهاي اخير مسائل حادتري در ارتباط با مقتضيات نظام موازين اسلامي مورد منازعه فقهاي شوراي نگهبان و مجلس شوراي اسلامي قرار گرفت . از جمله مواردي كه مساله مصلحت نظام را مطرح ساخت، موضوع لايحه كار و استيفاي وزير كار وقت در خصوص الزام كارفرمان از سوي دولت بود كه در مقابل دريافت خدمات دولتي ملزم به اجراي قواعد و مقررات كار باشند (ماده 1 لايحه كار) ضمن تاييد مطلب از سوي مقام رهبري در موضعگيري جديد ، در واقع ، مساله تزاحم قوانين حكومتي با احكام اوليه حل شد.
بدين ترتيب مساله حل معضلات نظام با شكل جديدي مطرح گرديد تا اينكه به موجب فرمان مورخ 17/11/66 مجمع تشخيص مصلحت نظام تاسيس شد.
نكته قابل توجه در اينجا است كه اولاً اقدامات قانوني مذكور در آن زمان خارج از مندرجات قانون اساسي و به اتكاي حكم «ولايت» صورت گرفته است، ثانياً اينكه در چنين حالتي (برخورد مصلحت نظام و قوانين شرعي )در تشخيص مصلحت ، مجلس شوراي اسلامي و شوراي نگهبان در عرض يكديگر قرار گرفتند.
منبع:www.lawnet.ir