بررسي تطبيقي و موضوعي بازنگري قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران(8)

بند دوم: قوه مجريه و طرح نوين رياست جمهوري
 

وجود دو نهاد مجزاي «رياست جمهوري » و «دولت»مقرر در قانون اساسي 1358 ، از همان آغاز شكل گيري نظام ، براي جامعه ما مساله ساز و مشكل آفرين شده بود. اين دو نهاد، هم از لحاظ تفكيك صلاحيت ها، هم از لحاظ برخورد صلاحيت ها و هم از نظر سلسله مراتب نمي توانست وافي به مقصود و كارساز باشد. اشكالات عملي گوناگون در خصوص عدم تناسب موقعيت مهم رئيس جمهور با اختيار وي ، در نصب و عزل وزيران ، در مصوبات و تصميمات و سياستها ، عدم هماهنگي در مديريت قوه مجريه به خوبي مشهود بود، به ترتيبي كه جز اصلاح اصول براي تاسيس يك « قوه مجريه منسجم و هماهنگ » راه ديگري به نظر نمي رسيد. به هر حال ، در بازنگري قانون اساسي پست نخست وزير كلاً حذف، و رياست دولت و وظايف و اختيارات مربوط به رياست جمهوري واگذار شد. اهم موارد بدين شرح است:

اول . در هيات وزيران
 

در نظام نوين قوه مقننه مجريه ، ميدان وسيع «رياست هيات وزيران » و مسائل مربوط به آن در اختيار رئيس جمهور قرار گرفت، كه مجموعه اصول اصلاحي و تتميمي آن بدين شرح قابل بررسي است:
به موجب اصل 134 اصلاحي «رياست هيات وزيران با رئيس جمهور است كه بر كار وزيران نظارت دارد و با اتخاذ تدابير لازم به هماهنگ ساختن تصميم هاي وزيران و هيات وزيران و هيات دولت مي پردازد و با همكاري وزيران ، برنامه و خط مشي دولت را تعيين و قوانين را اجرا مي كند. در موارد اختلاف نظر و يا تداخل در وظايف قانوني دستگاه هاي دولتي، در صورتي كه نياز به تفسير يا تغيير قانون نداشته باشد، تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود ، لازم الاجرا است. رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»
در اصل مذكور چند نكته قابل توجه است :

1 . نظارت :
 

نظارت از جمله اصول كليدي ، مديريت به شمار ميرود در اصل مذكور مندرج است. بدين ترتيب، رئيس جمهور كه ابتكار تاسيس هيات وزيران را (كه علي الاوصول با توجه به برنامة سياسي مشخصي ايجاد مي شود ) بر عهده دارد ، ضرورتاً نظارت بر كار وزيران در چگونگي اجراي برنامه دولت را بايستي بر عهده داشته باشد؛ زيرا هم او مسئول نتايج خوب و بد كار هيات خواهد بود، همچنانكه در ذيل اصل مذكور اشاره شده كه «رئيس جمهور در برابر مجلس مسئول اقدامات هيات وزيران است.»

2 . هماهنگي :
 

وزيران در قوه مجريه داراي دو سمت «وزارت» و «عضويت هيات وزيران» هستند : در سمت «وزارت » (براساس اصل 133 ) و براساس سياست هاي تعيين شده مسئوليت هاي مشخصي بر عهده دارند و در سمت «عضويت هيات وزيران » منفقاً در امور دولت اشتراك مساعي مي كنند . قانون اساسي در هر دو مورد هماهنگ سازي «تصميمهاي وزيران » ( در مقام وزارت ) و حفظ هماهنگي «تصميمات هيات وزيران» را بر عهدة رئيس جمهور قرار داده است . تكيه و تاكيد بر هماهنگي موجب افزايش قوت و قدرت دولت است و از تشتت و مقابله عوامل اندروني آن جلوگيري مي نمايد. تاكيد قانون اساسي بر اين اصل تا آن حد ميباشد كه رئيس جمهور علاوه بر كسب راي اعتماد فردي «وزيران» از مجلس (اصل 133 )موظف است براي «هيات وزيران»نيز پس از تشكيل و پيش از هر اقدام ديگر راي اعتماد بگيرذ (قسمت اول اصل 87) . قرينه تاكيد بر هماهنگي در اين خصوص مشهود است كه در دوران تصدي نيز رئيس جمهور «در مورد مسائل مهم و مورد اختلاف مي توانداز مجلس براي هيات وزيران تقاضاي راي اعتماد كند»(قسمت دوم اصل 87)تا به اين ترتيب حتي المقدور شبهه اختلاف در مقابل مجلس از ميان برداشته شود،و به نظر مي رسد كه مجلس در صورت بقاي اختلاف نتواند به دولت راي اعتماد بدهد.

3 . همكاري :
 

هماهنگي بين وزيران به ترتيب مذكور مستلزم اجابت عملي هر يك از آنان در همكاري با رئيس جمهور، «تعيين خط مشي هاي دولت » و در «اجراي قوانين »در واقع مي توان گفت هماهنگي در تصميمات دولت خواهد بود در غير اين صورت حتي نظارت بر كار وزيران و قصد هماهنگ ساختن امور از سوي رئيس جمهور به وي اين امكان را مي دهد تا وزير ناهماهنگ را عزل نمايد(اصل 136).

4 . حل اختلاف :
 

تقسيم و تفكيك منطقي وظايف بين دستگاههاي مختلف يكي از ضروريات به نظر مي رسد. وظايف خاص مديريت دولتي شامل امور مختلفي است كه براساس آن وزارتخانه ها و دستگاههاي دولتي ايجاد مي گردد و حدود اختيارت هر يك از وزيران را قانون معين مي كند (اصل 133)علاوه بر آن، مجموعه دولت در مقام اشتراك مساعي داراي وظايف و اختيارات تفكيك شده است. گاه اتفاق مي افتد كه در تعيين قلمرو وظايف دستگاهها ابهامهايي به نظر مي آيد كه يا ناشي از قانون و يا ناشي از اقدام دولت و اختلاف برداشت ميان مقامات مجري است به هرحال و بدين ترتيب ، اختلاف نظر و تداخل وظايف محتمل است. تجربيات گذشته نشان دهنده پايداري اختلافاتي از اين دست بوده است .
اين امر در بازنگري مورد توجه قرار گرفته و در اصل 134 مراتبي براي حل اختلاف مقرر شده است كه بدين ترتيب نتيجه گيري مي شود:
در صورتي كه اختلاف نظر و يا تداخل وظايف ناشي از قانون باشد ، مجلس شوراي اسلامي از طريق «تفسير يا تغيير قانون » قادر به حل اختلاف و تفكيك وظايف خواهد بود.
در صورتي كه اختلاف و تداخل در وظايف جنبة اجرايي داشته باشد، براي حل اختلاف «تصميم هيات وزيران كه به پيشنهاد رئيس جمهور اتخاذ ميشود لازم الاجرا است»
تهيه بودجه كل كشور بر عهده دولت«اصل 52»و تعيين برنامه و خطي مشي دولت بر عهده رئيس جمهور و رئيس هيات وزيران است «اصل 134».
امور برنامه و بودجه از جهت تامين و اجرا ريشه در كليت جامعه دارد، و ما به الاشتراك كليه دستگاههاو سازمانهاي عمومي است. برنامه و بودجه هماهنگ ارتباط مستقيم با شبكه مشترك دولت دارد و لازمه تصميمات هماهنگ دولت نيز مي باشد.
امور اداري و استخدامي نيز ار جهت تنظيم نظام اداري جامع و نظام استخدامي يكسان و متعادل از جمله وسايل و ابزار كار دولت است.
اصولاً هيچ دستگاهي دولتي را نمي توان فارغ از امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي مي دانست. اين امور مشترك شايسته استقرار در مركز دولت و هيات وزيران مي باشد كه مركز مشترك كل دستگاههاس دولتي است.
در رژيم گذشته سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداري و استخدامي كشور وابسته به نخست وزير بود. پس از انقلاب و حتي پس از تصويب قانون اساسي سازمانهاي مذكور همچنان وابسته به نخست وزيري ماند. از سوي ديگر، مسئوليت نخست وزير بسيار محدود و در برابر مجلس فقط «مسئول اقدامات هيات وزيران » بود (اصل 134 سابق).
مساله عدم مسئوليت فردي نخست وزير موجب شده بود كه موضوع سازمانهاي وابسته به نخست وزيري (و از جمله سازمانهاي مذكور ) اين سئوال را مطرح سازدكه «آيا مي توان اين چنين سازمانهايي را كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت… است از نخست وزيري متنزع و به وزارتخانه اي واگذار نمود؟» در پاسخ به سوال مذكور شوراي نگهبان اعلام داشت:
«وجود يا ايجاد سازمانهاي وابسته به نخست وزيري كه وسيله و ابزار نظارت نخست وزير بر كار وزيران و هماهنگي تصميمات دولت و تعيين برنامه و خط مشي دولت به طور كلي مربوط به وظايف مزبور از نخست وزير و واگذاري آنها به وزارتخانه هاي ديگر قانون اساسي مغاير است…»
با وجود اين ،مجلس شوراي اسلامي به موجب قانون 16/10/67 «سازمان برنامه و بودجه» را به «وزارت برنامه و بودجه»تغيير داد و شوراي نگهبان نيز با توضيحاتي اين تغيير را خلاف شرع و قانون اساسي ندانست.
در ارتباط با مورد مذكور ، اصل 126 جديد مقرر مي دارد:
«رئيس جمهور مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور را مستقيماً بر عهده دارد و مي تواند اداره آنها را بر عهده ديگري بگذارد.»
بدين ترتيب ، رئيس جمهور به عنوان رئيس هيات وزيران ، با در اختيار داشتن سازمانهاي مذكور ، ابزار لازم را براي نظارت و هماهنگي در اختيار دارد. بديهي است كه وي در حدود اختيارات و وظايفي كه به موجب اصل 126 مذكور بر عهده دارد «در برابر ملت و رهبر مجلس شوراي اسلمامي مسئول است »(اصل 122).
قانون اساسي وظايف رئيس جمهور و هيات وزيران را در اصول متعدد تصريحاً مشخص نموده و تعيين حدود وظايف و اختيارات وزيران را به قانون عادي محول ساخته است (اصل 133) بنابراين وظايف و اختيارات همه اعضاي رئيسه قوه مجريه براساس قانون است (اصل حاكميت قانون ) مقتضاي حاكميت قانون استمرار و ثبات و پايندگي آن است ؛ اما گاه اتفاق مي افتد كه به دليل رخدادهاي فوق العاده ، اموري اتفاقي و ناپديدار و گذرا پيش
مي آيد كه حل و فصل آن فوري و ضروري است و در كوتاه مدت دسترسي به قانون متناسب و ويژه ممكن نيست . در چنين حالتي دولت ناگزير به اتخاذ تصميم متناسب و شايسته خواهد بود.
اين گونه امور به لحاظ آنكه در رديف امور پيش بيني شده نيست عنوان «موارد خاص»پيدا مي كند. در اين خصوص اصل 127 جديد مقرراتي بدين شرح را بيان داشته است:
«رئيس جمهور مي تواند در موارد خاص، برحسب ضرورت با تصويب هيات وزيران نماينده يا نمايندگاني ويژه با اختيارات مشخص تعيين نمايد. در اين موارد، تصميمات نماينده يا نمايندگان مذكور در حكم تصميمات رئيس جمهور و هيات وزيران خواهد بود».
ظاهر اين اصل نشان مي دهد كه نمايندگي ويژه در مورد اموري است كه ابعاد مختلف (اقتصادي ، اجتماعي ، فرهنگي ، سياسي و غيره) دارد، و نماينده ويژه علي الاصول بايستي از اين طريق بتواند از سوي تمامي اعضاي دولت تصميمات لازم را اتخاذ نمايد و اقدامات شايسته را معمول دارد. بنابراين با تعيين نماينده از سوي رئيس جمهور وتصويب از ماموريت سوي هيات وزيران، به نماينده مزبور مشروعيت لازم براي اتخاذ تصميمات گوناگون داده مي شود.
اصل بر اين است كه هيات دولت تحت رياست رئيس جمهور مرجع اصلي اتخاذ تصميم در سياست هاي كلي دولت است ؛ اما بعضي از امور اداري جنبه هاي تخصصي و فني است؛ به ترتبي كه فقط ارتباط با وزارتخانه ها همخانواده پيدا مي نمايد و در حوصله بحث ساير وزيران نيست. با توجه به فراواني كار دولت و عدم تعلق ارتباط صحيح وزيران با مسائل مذكور (صرف نظراز هماهنگي كه دركليه امور بايد وجود داشته باشد) مي توان امور تخصصي را با تصويب هيات وزيران ، به هيات كوچكتري از وزيران واگذار نمود. در اين خصوص قسمتي از اصل 138 اصلاحي مقرر مي دارد:
«دولت مي تواند تصويب برخي از امور مربوط به وظايف خود را به كميسيون هاي متشكل از چند وزير واگذار نمايد. مصوبات اين كميسيون ها در محدوده قوانين پس از تاييد رئيس جمهور لازم الاجرا است.»
دولت از يك سو به عنوان مقام اجرايي كشور اتخاذ تصميم هاي گوناگون مي نمايد، و از سوي ديگر، در اجراي قوانين ولي براي انجام وظايف خود به وضع تصويبنامه و آيين نامه مي پردازد (اصل 138 اصلاحي ).
اقدامات مذكور طبيعت دوگانه (تصميم و تصويب )دارد، اما ظاهراً قانون اساسي اين دو موضوع را از يكديگر تفكيك ننموده به ترتيبي كه كليد اموري كه در هيات وزيران به تصويب مي رسد، عنوان «تصوينامه » پيدا ميكند، و البته تمام موارد نيز به اطلاع رئيس مجلس شوراي اسلامي مي رسد تا در صورتي كه آنها را بر خلاف قوانين بيابد، با ذكر دليل براي تجديدنظربه هيات وزيران بفرستند (ذيل اصل 138 اصلاحي).
به هر حال ، بي ترديد هيات وزيران همواره ناگزير از اتخاذ تصميمهايي است كه در مجموعه مقررات نمي گيرد براي تفكيك اين دو امر مي توان ، در مورد مقررات ، عنوان «تصويبنامه » را مطابق قانون اساسي اختيار نمود، و در مورد تصميمها، عنوان «تصويبنامه» و يا «صورتجلسه تصميمات» هيات وزيران را برگزيد. در اين صورت ، موارد اخير نيازي به نظارت رئيس مجلس شوراي اسلامي ندارد، و به نظر مي رسد كه عمل خلاف قانون اساسي نيز صورت نگرفته است.
منبع: www.lawnet.ir