وام هاي خارجي وسراب توسعه

کمک هاي خارجي:بازدارنده يا پيش برنده
 

مسئله ي کمک هاي خارجي به کشورهاي درحال توسعه و توسعه نيافته موضوع تازه اي نيست، بلکه از زمان پايان يافتن جنگ جهاني دوم شکل عملي به خود گرفته است. با اين حال تأثيراين کمک ها به توسعه همچنان ذهن بسياري از انديشمندان حوزه ي توسعه را به خود مشغول کرده است. هدف کشورهاي توسعه يافته و سازمان هاي بين المللي از کمک خارجي دستيابي کشورهاي توسعه نيافته به اهداف توسعه است، اما آ يا درعمل اين اهداف دنبال مي شود و چنين کمک هايي در نهايت پيش برنده ي توسعه است يا آنکه اهداف کشورهاي قدرتمند از راه اين کمک ها تأمين مي گردد؟ در نوشتار زير با تعريف کمک خارجي و تأثيرات پنهان و آشکارآن کوشيده شده به اين پرسش ها پاسخ داده شود.

تعريف وخاستگاه کمک خارجي
 

‏کمک هاي فني و مالي از سوي کشورهاي صنعتي به کشوهاي در حال توسعه، پس از پايان جنگ جهاني دوم آغازشد. کمک خارجي درکل کمک هاي بلاعوض و نيز وام هاي موسوم به امتيازي را شامل مي شود. اگر اين کمک را ذيل موضوع همکاري بين المللي براي توسعه بررسي کنيم، بايد دامنه ي گسترده تري را مدنظر قرار دهيم که وام هاي غيرامتيازي(محاسبه به نرخ بازار)و کمک هاي خصوصي مؤسسه هاي داوطلبانه را نيز دربرمي گيرد. مساعدت هاي بين المللي را در صورتي‏ مي توان کمک خارجي به شمارآورد که دست کم 25 ‏درصد آن به شکل بلاعوض باشد و توسعه و رفاه اقتصادي نيزاهداف اصلي آن باشد.(1)
‏امتياز و تخفيفي که کمک کنند گان در نظرمي گيرند به طورمعمول به شکل وام هاي بدون بهره و کمک هاي بلاعوضي است که خود، کمک خارجي تلقي مي شوند. نقل و انتقالات مالي فاقد تخفيف ياداراي تخفيف اندک (مانندبيشتروام هاي بانک جهاني)را، که به ظاهراهدافي مانند کمک هاي خارجي دارند، نمي توان کمک خارجي رسمي دانست. کمک هاي بلاعوض ونيزوام هاي بدون بهره و اعتباراتي که به منظورمقاصد نظامي پرداخت مي شود، کمک خارجي به شمارنمي آيند، اماکمک هاي غذا يي وهمکاري هاي فني‏(مانند خدمات برنامه ريزان اجتماعي) در اين حوزه جاي مي گيرند. حمايت هاي مالي وفني بخش هاي داوطلبانه و خصوصي (به وسيله ي مجموعه اي روبه رشد از سازمان هاي غير دولتي بين المللي)را نيزمي توان کمک خارجي درنظرگرفت.
طرح مارشال(برنامه يبهبود اوضاع اقتصادي)که ايالات متحده آن را به دنبال وضع قانون کمک خارجي اين کشور در سال1948م اجرا کرد، آغاز کمک هايِ اقتصادي گسترده ي خارجي تلقي مي شود. ايالات متحده درفاصله ي سال هاي 1948تا 1952م، حدود ‏13/5ميليارد دلار(با نرخهاي کنوني، بيش ازنود ميليارد دلار) براي بازسازي اروپاي ويران شده از جنگ اختصاص داد که اين رقم، معادلِ 10درصد توليدِ ناخالص ملي کشورهاي دريافت کننده بود. اما کمک اقتصادي به کشورهاي درحال توسعه با طرح کُلُمبو و ازسال 1951م آغاز شد. اين ابتکار به صورت مشترک المنافع و براي کمک به بعضي از کشورها درآسيا و اقيانوسيه اجرا شد. اين کشورها تا سال1981 م، درمجموع بالغ بر 65 ميليا رد دلار کمک دريافت کردند.کمک خارجي ازدهه ي 1950م همواره سير صعودي داشت و دراوايل دهه ي1990م به اوج خود رسيد و از آن پس تقريباً ثابت باقي ماند، اما درسال هاي اخير، اين کمک رو به کاهش گذاشته است.(2)

ماهيت کمک هاي خارجيِ توسعه
 

رابط کمک خا رجي و فرايند توسعه ي اجتماعي و اقتصادي را از سه منظر متفاوت مي توان بررسي کرد: 1.تأثير ‏کمک خارجي برفرايند کلي توسعه؛2 ‏. تخصيص کمک به برنامه ها و بخش هاي خاص که سهمي مستقيم در برآوردن نيازهاي اساسي مانند بهداشت، آموزش و مسکن دارند و نيزکمک هاي انسان دوستانه؛3.تأ ‏ثيرکمک خارجي در حمايت از سرمايه گذاري هاي مستقيم و تغيير سياست گذاري هابه منظورکاهش گسترده ي فقروتقويت اوضاع معيشتي.
دوسوم کمک هاي خارجي توسعه ي، دوجانبه است(دولت به دولت).
يک چهارم مجموع کمک هاي دو جانبه را نيز مجامع چند جانبه و نه کشورهاي منفرد، هدايت مي کنند. در ميان کشورهاي شمال، فقط پنج کشور(دانمارک، هلند، سوئد، نروژولوکزامبورگ)هدفِ تعيين شده ي سازمان ملل در سال1970م را، مبني بر اينکه کمک خارجي توسعه بايد حداقل0/7درصد درآمد ملي کشورهاي کمک کننده باشد، تحقق بخشيده اند. اين رقم در کشورهاي اروپايي، حدود 0/3 درصد، امريکا 0/1 درصد وميانگين کلي همه ي کشورها نيز 0/22 درصد است.(3) فاصله ي بين کمک هاي اهدا شده و کمک هايي که بايد براساس نرخ يادشده پرداخت مي شد، حدود صد ميليارد درسال است.عوامل تاريخي، تجاري و ژئوپليتيک سبب شده است توجه به نيازهاي فقيرترين افرادجهان، اولويت چنداني در اعطاي کمک به کشورهاي درحال توسعه نداشته باشد. درصد چشمگيري از کمک هاي دوجانبه، به خريد کالاها و خدمات کشور کمک کننده وابسته است؛ براي مثال،در مورد انگلستان، اين رقم به طور متوسط 14 درصد، امابراي فرانسه 35 درصد، ايتاليا 55 درصد، کانادا 69 درصد و امريکا 72 درصد است.(4) کشورهايي چون ژاپن وامريکا(به منزله ي بزرگ ترين کمک کنندگان جهان) و نيز فرانسه و انگلستان، بيشتر به کشورهايي کمک مي کنند که با آنها پيوندهاي قدرتمند س-ياسي،تجاري واستراتژيک دارند.
رأي دادن درسازمان ملل به سود کشورهاي کمک کننده، باميزان کمک آنهارابطه دارد وحتي گاهي، کمک خارجي با خريد هاي تسليحاتي ‏ارتباط مي يابد. بودجه اي که کمک کنندگان غربي به امورنظامي اختصاص مي دهند، به طورمتوسط ده برابرِهزينه اي است که براي کمک به خارج درنظر مي گيرند(اين نسبت براي انگلستان هشت برابر و براي امريکا 33 ‏برابر است).(5) ‏گرچه درسال هاي اخير، ميزان کمک هاي مستقيم بانک جهاني، صندوق بين المللي پول، بانک هاي منطقه اي توسعه و جامعه ي اروپا افزايش يافته است، سهم مالي اندک کشورهاي درحال توسعه دراين نهادها به کاهش حق رأي آنها انجاميده و تأثيرگذاري اين کشورها بر سياست هاي متمرکز بر کاهش فقر را دشوارکرده است. هرچند تعيين دقيق ميزان تأثيرکمک هاي خارجي برتوسعه ي اجتماعي واقتصادي ملل فقيردشوار مي نمايد، براساس آمار بانک جهاني، فقيرترين کشورهاي جهان به هيچ روي دريافت کننده ي بيشترين کمک هاي خارجي نيستند. بخش اعظم فقيرترين کشورهاي جهان در منطقه ي زير صحراي افريقا و جنوب آسيا قرار دارند که سهم شان ازکمک خارجي، فقط حدود 40 ‏درصد است.32‏کشوري که براساس طبقه بندي سازمان ملل، کمترين ميزان توسعه يافتگي را دارند، کمتراز يک سوم کمک هاي خارجي را دريافت مي کنند(6) و کمک به بخش هاي مرتبط ‏بارفاه اجتماعي مانند آموزش پايه اي، آموزش غيررسمي و برنامه هاي سوادآموزي همچنان درسطح پاييني قراردارد.
نهادهاي بين المللي توسعه را مي توان به چند گروه تقسيم کرد: ا. مؤسسه هاي چند جانبه مانند بانک جهاني وصندوق بين المللي پول؛2. بانک هاي توسعه ي منطقه اي مانند بانک توسعه ي کشورهاي امريکايي، بانک توسعه ي آسيا و بانک توسعه ي افريقا؛3 ‏. اعطاکنندگان کمک دوجانبه؛4؛مؤسسه هاي سازمان ملل مانند يونيسف، برنامه ي توسعه ي سازمان ملل، سازمان بهداشت جهاني ونهاد ‏تحقيقاتيِ توسعه ياجتماعيِ سازمان ملل؛ 5 .عاملان منطقه اي وفراملي همچون اتحاديه ي اروپا، منطقه ي تجارت آزاد آتلاتيک شمالي، سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه، سازمان بين المللي کار، سازمان تجارت جهاني وکميسيون اقتصادي امريکاي لاتين و کارائيب. مؤسسه هاي پرآوازه ي بين المللي مانند بانک جهاني، صندوق بين المللي پول، بانکهاي منطقه اي توسعه ومؤسسه هاي سازمان ملل معمولاً خواست و اراده شان را بر دولت هاي ضعيف، که نيازمند کمک خارجي اند، تحميل مي کنند. واقعيت اين است که اين نهادها رابايدابزارسياست گذاري خارجي دولت هاي قدرتمند ‏دانست؛ دولت هايي که بودجه ي اين نهادها دردستان آنهاست. اگر ميزان ساليانه ي کمک هاي خارجي ‏توسعه(حدود پنجاه ميليارد دلار) را فقط با بودجه ي نظاميِ سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه درسال (نزديک به پانصد ميليارد دلار) مقايسه کنيم و مثلاً يارانه ي کشاورزي کشورهاي ثروتمند در سال (بالغ برسيصد ميليارد دلار) را نيز بدان بيافزاييم،(7) تصويري گويا از واقعيت کمک ها به دست خواهيم آورد. افزون بر اين درصد بالايي ازکمک هاي بين المللي، شکل الزامآور و وابسته کننده دارند و با برجاي گذاشتن بدهي سنگين - زيرا هم اصل و هم هزينه هاي فرعي آن بايد پراخت شوند-به خود کشورهاي کمک کننده باز مي گردند.
‏عملکرد تشکيلات بين المللي کمک خارجي در توزيع اين کمک ها، متأثر از توافق واشنگتن (اجماع واشنگتن) است. اين توافق ناظراست به مجموعه سياست هاي نوليبرالي که ازدهه ي1980‏م، به ويژه صندوق بين المللي پول در حکم پيش شرط کمک مالي به کشورهاي درحال توسعه تحميل کرده است. اين سياست ها، آزادسازي تجارت، خصوصي سازي و رياضت مالي را شامل مي شود و به کمک کنندگان بين المللي امکان مي دهد با توزيع کمک هاي رسمي براساس منافع ژئوپليتيک -که به طورعمده جزء نيازهاي مبرم اقتصادي و اجتماعي دريافت کنندگان نيست -درجهت پيشبرد خواسته هاي دولت هاي قدرتمند عمل کنند. توافق واشنگتن که براساس کاهش صرف هزينه ي دولتي است، به ويژه در يافتن علل ريشه اي افزايش فقربه موفقيت چنداني دست نيافته است.
دونهاد اصلي و تعيين کننده ي روابط مالي بين المللي، يعني بانک جهاني وصندوق بين المللي پول، که به دنبال کنفراس برتٌن وودز(1944‏م) به قصد ايجاد نظم و عدالت درنظام جهاني ‏تأسيس شدند، با فاصله گرفتن ازاهداف اوليه ي خود به ابزاري براي اِعمال فشار و تحميل سياستهاي الگوواربرکشورهاي درحال توسعه (بدون درنظرگرفتن الزاماتِ توسعه ايِ خاص هريک ازآنها) بدل گرديده اند.(8) اين نهادها از سوي ارکان جامعه ي مدني همچون سازمان هاي غيردولتي، انجمن هاي مردمي،جنبش هاي اجتماعي، اتحاديه هاي کارگري، کليسا و حتي بخش خصوصي، ‏تحت فشارقرارگرفته اند تا رويکردي پاسخگو در برابرنيازهاي انسان ها داشته باشند. با اينکه بعضي از کمک کنندگان بين المللي، مانند برنامه يتوسعه ي سازمان ملل و يونيسف، رويکرد حقوق محور به توسعه (حقوق اقتصادي، اجتماعي وفرهنگي درکنار آزادي هاي سياسي ومدني) را در دستور کارخود قرارداده اند، عملکرد بانک جهاني در اين زمينه چندان اميد بخش نيست.
چنانکه اشاره شد، اعطاي کمک خارجي ضرورتاً براساس نيازها نيست؛ براي مثال درسال 2000 م، از مجموع 5/8 ‏ميليارد دلارکمک خارجي که صرف فعاليت هاي انسان دوستانه شد،20 ‏درصدِ آن به وسيله ي کشورهاي عضو سازمان همکاري هاي اقتصادي و توسعه و براي حمايت از پناهندگاني به مصرف رسيد که در کشورهاي کمک کننده حضورداشتند. درهمان زمان، ميزان کمک هاي انسان دوستانه به کشورهايي چون صربستان و اسرائيل، بيش از دو برابرِکمک به مللي چون روآندا، سودان، افغانستان و آنگولا بوده است.(9) اين امر از سياسي شدن فزاينده ي کمک هاي انسان دوستانه حکايت مي کند.
‏سهم کمک هاي خارجي توسعه در تعريف سياست اجتماعي، ‏تأمين بودجه و اجراي دستورالعمل هاي آن در کشورهاي جنوب نيزاهميت دارد. سياست گذاري اجتماعي، چه شکل چتر حمايتيِ حداقلي داشته باشد يا متمرکز بر تأمين اند کافزاي خدمات رفاهي اجتماعي باشد يا به شکل کاهش فقردر يک ديدگاه توسعه ايِ بلند مدت و کل گرايانه اجرا شود، نمي تواند از ‏تأ ‏ثيرات تعيين کننده ي کمک هاي خارجي برکنارماند. با وجود اين، سياست هاي نادرست نهادهاي مالي بين المللي درزمينه ي ‏تعديل و ‏تثبيت اقتصادي ،ضمن کاهش بودجه ي بخش هاي اجتماعي در اين کشورها، ‏توسعه ي آنها را درهر دو عرصه ي اقتصادي و اجتماعي با مانع روبه رو کرده و تشديد فقرو نابرا بري در اين کشورها را درپي داشته است.
‏تأثير کمک هاي خارجي در کشورهايي که به شدت به آنها وابسته اند (مانند منطقه ي زيرصحراي افريقا) بسياربيشتر از مللِ درحال ‏توسعه ي قدرتمند ازنظر سياسي و اقتصادي است. اگرچه سازمان هايي چون بانک جها ني، آزادي عمل چشمگيري در حوزه ي مسائل ‏توسعه و اعطاي کمک در جهت منافع خويش دارند، نبايد فراموش کرد که نفوذ اين سازمان ها،به دليل مشکلات اجرايي و نيزآگاهي و قدرت متوازن کننده ي کشورهاي جنوب (به ويژه آن دسته از کشورهاي درحال توسعه که از موقعيت استراتژيک برخوردارند) کاهش مي يابد.

‏نتيجه
 

طي ‏سال هاي متمادي، منتقدان از هر دو گروه ايدئولوژيک چپ و راست ديدگاه هايي که کمک خارجي را ابزاري مؤثر در دستيابي به توسعه مي دانند، به نقد کشيده اند ازنظرشدت انتقاد، اين دو گروه اغلب همسو با يکديگرعمل کرده اند. بعضي از دلايلي که انتقاداتي از اين دست را در پي داشته است عبارتند از: تأثيرنداشتن اين کمکها برافزايش رشد اقتصادي يا درآمد ملي، تأثيراندک آنها بر کاهش فقر و امنيت غذايي، سهم اين کمک ها دربقاي حکومت هاي ديکتاتور و متمرکزنبودن آنها برتوسعه ي واقعي، و نيزدامن زدن اين کمک ها به فساد و گسترش بوروکراسي هاي خود مختار و پرهزينه. از سوي ديگر، ارزيابي هايي نيز در اين زمينه وجود دارند که براساس آنها، اگرچه درباره ي تدوين و اجراي سياست هاي اعطاي کمک، پرسش ها و ترديدهاي بسياراساسي وجود دارد، در صووت کاربست مناسب، ميتوان اين کمک ها را ابزاري مثبت براي توسعه قلمداد کرد. اين موضوع، به ويژه براي کشورهاي بسيار فقيري چون اوگاندا، تانزانيا و غنا صدق مي کند که آنها نزديک به 50 درصد بودجه ي دولت يا حتي بيشتربه وسيله ي اين کمک ها تأمين مي گردد. درچنين وضعيتي اينگونه کمک ها سرمايه گذاري درحوزه هاي مهم اجتماعي مانند آموزش ابتدا يي وبه-داشت را تسهيل مي کند.باهمه ياين ها،واقعيت آشکارکشورهاي فقير و درحال ‏توسعه -ازگرسنگي درافريقا تا اوضاع محله هاي فقيرنشين در آسيا،از تکدي گري کودکان درامريکاي لاتين تا وضعيت افراد خياباني و بي خانمان در بسياري ازکشورها -ازتناقضي حکايت مي کند که ميان لفاظي کشورها و سازمان هاي کمک کننده با عملکرد واقعي آنها در تخصيص کمک به محرومان جهان وجوددارد. تداوم فقرِصدها ميليون نفرازمردمِ کشورهاي درحال توسعه در مقايسه با افزايش ثروت ‏و پيشرفتِ کمک کنند گان بدان ها، تأثير حقيقي کمک هاي خارجي برتوسعه ي اقتصادي و اجتماعي کشورهاي دريافت کننده ي کمک را به خوبي نشان مي دهد.

پي نوشت ها :
 

‏1. آنتوني هال وجميزميجلي،سياست اجتماعي وتوسعه،ترجمه ي مهدي ابراهيمي وعليرضا صادقي،انتشارات جامعه شناسان،1388 ،ص414
2.همان،ص415
(‎ 3.OECD. 2002. offidal Development Assistance Statistics.(WWW.oecd.org/dac
4.آنتوني هال وجيمز ميجلي،همان،ص419
WorldBank,2002,Prospects for Development ,Washington, DC:World Bank,2002‏.‎5
‎ 6.UNDP,2000,Human Development Report 2000,Oxford University Press,2000
7.آنتوني هال وجيمز ميجلي،همان،ص443
8.ناصرفکوهي،درهزارتوهاي نظم جهاني،تهران:نشرني،1384 ،صص127و142
‎9.ODL,ODL, Briefing Paper , Apri , 2002
 

منبع: مجله زمانه، شماره95