معاهده ليسبون: گامي ديگر در وحدت اروپا (2)

ب) کميسيون اروپا
 

کميسيون مستقل از دولت هاي عضو عمل مي کند و وظيفه آن نمايندگي اتحاديه و پيشبرد منافع آن در کل مي باشد. کميسيون پيش نويس قوانين اتحاديه را تهيه مي کند و آن را به پارلمان و شورا ارائه مي دهد. به عبارتي، کميسيون بازوي اجرايي تصميم هاي پارلمان و شوراست، اعضاي کميسيون اروپا کميسيونر ناميده مي شوند. مدت تصدي هر دوره کميسيون پنج سال است. کميسيون به لحاظ سياسي در برابر پارلمان اروپا پاسخگوست و پارلمان از اين حق برخوردار است که کميسيون را برکنار کند.
کميسيون چهار نقش اصلي بر عهده دارد:
1- پيشنهاد قوانين به پارلمان و شورا
2- مديريت و اجراي سياست ها و بودجه اتحاديه اروپا
3- به اجرا گذاشتن قوانين اروپا (همراه با ديوان دادگستري)
4- نمايندگي اتحاديه اروپا در صحنه بين الملل، براي مثال مذاکره با ساير کشورها.
هريک از کشورها داراي يک کميسيونر هستند و اينک کميسيون داراي 27 عضو است.

ج) پارلمان اروپا
 

پارلمان اروپا توسط شهروندان اتحاديه اروپا برگزيده مي شود، انتخابات براي تعيين اعضاي پارلمان اروپا هر 5 سال يک بار برگزار مي شود. در حال حاضر، پارلمان اروپا داراي 785 عضو است و کشورها به تناسب جمعيت خود در اين پارلمان نماينده دارند.
پارلمان داراي سه وظيفه اصلي است:
1- تصويب قوانين اروپايي
2- اعمال نظارت دموکراتيک بر ساير نهاهاي اتحاديه اروپا
3- کنترل بودجه (همراه با شورا).

5) ديوان دادگستري اروپا
 

وظيفه ديوان دادگستري اروپا عمدتا تفسير قوانين اتحاديه و نظارت بر اجراي يکسان آنها در کليه کشورهاي عضو اتحاديه اروپا مي باشد. هر يک از کشورها داراي يک قاضي در ديوان هستند. با ايا نحال، اکثر اوقات جلسات ديوان با تعداد کمتري از قضات تشکيل مي شود.(1)
به طور کلي آنچه مي توان در باره نهادهاي اتحاديه اروپا و وظايف و مسئوليت هاي آنها در يک جمله گفت اين است که کميسيون پيشنهاد مي کند. شورا تصويب مي کند، پارلمان توصيه مي کند و ديوان دادگستري تفسير مي کند. (2) البته نبايد در اين ميان افزايش اختيارات پارلمان و تلاش براي هم سطح شدن آن با شورا را ناديده گرفت.
با توجه به گسترش اعضاي اتحاديه اروپا به 27 کشور لزوم اشاعه اصلاحات نهادي و نيز تعميق بيشتر اتحاد بيش از پيش احساس گرديد. از اين رو، رهبران اتحاديه اروپا در صدد تدوين يک قانون اساسي برآمدند، اما در سال 2005، پيش نويس در دو کشور مهم اتحاديه معني فرانسه و هلند رد شد و در نتيجه پروژه قانون اساسي عقيم ماند.

ويژگي هاي معاهده ليسبون
 

رهبران اتحاديه اروپا به دنبال شکست پروژه قانون اساسي در سال 2005 به دنبال راه حلي جايگزين بودند و به همين منظور درصدد برآمدند تا با کمرنگ کردن موادي از قانون اساسي پيشنهادي قبلي که به ويژه در بر گيرنده واگذاري بخش هايي بيشتر از حاکميت دولت ها و نيز عناصر هويت بخش به اتحاديه بود، قابليت پذيرش آن را افزايش دهند و از سوي ديگر با تصويب آن از طريق پارلمان ها بر مانع احتمال راي منفي مردم در جريان همه پرسي ها فائق آيند. اين امر به ويژه از آن جهت حائز اهميت است که حتي اگر يک کشور از تصويب معاهده خودداري کند، معاهده به اجرا در نخواهد آمد. تاکنون نيز اکثر کشورها اعلام کرده اند که معاهده ليسبون را در پارلمان هاي خود به راي خواهند گذاشت. تا اول ژانويه 2009 بايد مراحل تصويب قانوني معاهده در کشورهاي عضو طي شده باشد.
معاهده ليسبون داراي يک مقدمه، 7 فصل و 500 ماده مي باشد و 11 پروتکل و 50 اعلاميه ضمائم آن را تشکيل مي دهند. طبق نظر تحليل گران، معاهده ليسبون در مقايسه با پيش نويس قانون اساسي از پيچيدگي هاي فني بسيار بيشتري برخوردار است و از آنجا که به همين دليل مي تواند مورد تفسيرهاي گوناگون واقع شود، اجماع در مورد آن آسان تر به دست مي آيد. در همين رابطه، والري ژيسکاردستن، رئيس کنوانسيون تدوين قانون اساسي اتحاديه اروپا اظهار داشته است که: «تدوين پيش نويس قانون اساسي کار سياستمداران بود، در حالي که زبان پيچيده معاهده ليسبون کار کارشناسان و حقوقدانان مي باشد».(3)
از سوي ديگر، براي القاي اين امر که معاهده ليسبون در خصوص کمرنگ کردن حاکميت دولت هاي عضو و واگذاري آن گام برنداشته است، عنوان «وزير امور خارجه» از پست جديد مسئول سياست خارجي که داراي اختيارات وسيع تري است برداشته شده و عنوان «نماينده عالي» جايگزين آن شده است. همچنين از اشاره به نهادهاي هويت بخش مانند پرچم، سرود، شعار در معاهده پرهيز به عمل آمده است هر چند که اينها در عمل همچنان وجود دارند.

کارآيي بيشتر
 

در خصوص کارآمدتر ساختن روند امور اتحاديه اروپا، به موجب معاهده ليسبون يک رشته اصلاحات نهادي در نظر گرفته شده است که مهم ترين آنها عبارت از اين است که يک سياستمدار به عنوان رئيس شوراي اروپا به مدت دو سال و نيم انتخاب شود.(4) در حال حاضر، کشورهاي عضو به نوبت رياست شش ماهه شوراي اروپا را بر عهده مي گيرد. از سوي ديگر، در حوزه سياست خارجي اتحاديه اروپا، پست جديد نماينده عالي سياست خارجي و امنيتي به وجود خواهد آمد که در ضمن معاون کميسيون نيز خواهد بود و انتخابش بايد به تاييد پارلمان اروپا برسد. در حال حاضر، خاوير سولانا تنها به نمايندگي از شورا مسئوليت سياست خارجي و امنيتي را بر عهده دارد و خانم والدنر رياست کميسيون روابط خارجي را در اختيار دارد. پست جديد اين دو مسئوليت را در هم ادغام مي کند. نکته ديگر آنکه قرار است کميسيون اروپا کوچک تر شود و از سال 2014 به جاي آنکه هر 27 کشور يک نماينده در آن داشته باشند، تنها 18 کميسيونر از کشورهاي عضو به صورت چرخشي در آن فعاليت داشته باشند. از سوي ديگر، تعداد کرسي هاي پارلمان هاي اروپا نيز کاهش خواهد يافت و از 785 کرسي کنوني به 751 کرسي خواهد رسيد.
در حوزه کارآمدتر ساختن فرآيند تصميم گيري، در معاهده ليسبون بنابر اين گذاشته شده است که سيستم راي گيري بيشتر منعکس کننده تعداد جمعيت کشورهاي عضو باشد. از اين رو، قرار شده است که در شوراي وزيران در صورتي که 55 درصد از کشورهايي که 65 درصد کل جمعيت اتحاديه را دارا هستند، راي مثبت بدهند، تصميم ها به اجرا درآيد، اين شيوه راي گيري به طور موقت از سال 2014 و به طور قطعي از سال 2017 اعمال خواهد شد.(5)
به موجب معاهده ليسبون، در 50 حوزه راي اکثريت جايگزين آرا خواهد شد. اين حوزه ها شامل مهاجرت، جرم و جنايت، همکاري هاي قضايي و پليسي خواهد بود.(6)
علاوه بر موارد فوق، ديوان دادگستري اروپا نيز از اختيارات نظارتي بيشتري برخوردار خواهد شد. در مجموع، مي توان اينگونه نهادهاي اتحاديه اروپا از قدرت بيشتري در مقايسه با دولت هاي عضو برخوردار خواهند شد.

جبران کسري دموکراتيک
 

از جمله مسائلي که سبب شکست پروژه قانون اساسي اروپا شد، احساس بيگانگي شهروندان اروپايي نسبت به اتحاديه اروپا و نيز اين توقع بود که اتحاديه اروپا بايد از شهروندان خود در برابر عوارض منفي جهاني شدن محافظت کند. در واقع، آنچه خواهد توانست به تعميق بيشتر همگرايي اروپايي کمک کند، چيزي جز مشارکت بيشتر مردم در روند امور اتحاديه نيست. همان گونه که گفته شد، تاکنون در ساختار اتحاديه اروپا، وضعيت بدين گونه بوده است که کميسيون پيشنهاد مي کند، شورا تصويب مي کند. پارلمان توصيه مي کند و ديوان دادگستري تفسير مي کند. طبيعي است که اين وضعيت با اصل دموکراتيک تفکيک قوا همخواني ندارند. در سطح ملي، دولت ها در حکم قوه مجريه مي باشند، اما در سطح اروپا، دولت ها در شوراي وزيران از حق قانون گذاري برخوردار مي باشد.
«در راستاي دموکراتيک سازي بيشتر»، معاهده ليسبون تلاش کرده است تا پارلمان اروپا را به يک قوه قانونگذاري واقعي تبديل سازد. ازاين رو، پارلمان در 95 درصد موارد از حق تصميم گيري کامل يا مشترک برخوردار خواهد شد؟ گرچه امور داخلي، ماليات ها و سياست هاي اجتماعي، خارجي و امنيتي همچنان از حوزه اختيارات قانونگذاري پارلمان خارج خواهند بود.
اختيارات پارلمان براي کنترل قوه مجريه نيز اندکي افزايش خواهد يافت. در آينده، پارلمان ها از اختيار تاييد انتصاب کميسيونرها، رئيس و معاونان کميسيون و نيز رئيس شورا برخوردار خواهند شد.
از سوي ديگر، شهروندان اروپايي نيز مي توانند در صورت جمع آوري حداقل يک ميليون امضا از کميسيون درخواست وضع قانوني خاصي را نمايند. همچنين پارلمان هاي کشورها مجاز خواهند بود در صورتي که يکي از قوانين اتحاديه را غير ضروري تشخيص دادند به آن اعتراض کنند، اگر نيمي از 27 پارلمان ملي چنين اعتراضي داشته باشند، آنگاه اکثريت دولت ها (يا اکثريت اعضاي پارلمان اروپا) مي توانند درخواست کنند که ترتيبات اتخاذ شده ملغي اعلام شوند.(7)

سياست خارجي و امنيتي مشترک
 

آنچه همگان بر آن معترف مي باشند اين است که نفوذ سياسي اتحاديه اروپا با قدرت اقتصادي آن همخواني ندارد. اتحاديه با داشتن يک چهارم ثروت زمين، نفوذ فراوان در عرصه تجارت و بازرگاني، قابليت هاي تکنولوژيک طراز اول، جمعيت اندکي کمتر از نيم ميليارد نفر، جاذبه هاي فرهنگي، پيوندهاي تاريخي با مستعمرات سابق، بودجه دفاعي بالغ بر 240 ميليارد يورو و نيز قدرت بازدارنده اتمي انگلستان و فرانسه همچنان از ايفاي نقش يک قطب سياسي در نظام بين الملل بازمانده است.
اتحاديه به ويژه هنگام بحران بالکان در اوائل دهه 1990 بيش از پيش از ضعف خود در عرصه سياست بين الملل و ناتواني در مديريت بحران ها و نيز داشتن يک نيروي نظامي کارآمد آگاه شد. از آن زمان به بعد تلاش هايي براي جبران اين ضعف صورت گرفته است که در قالب فعاليت بيشتر خاوير سولانا، مسئول سياست خارجي اتحاديه و مشارکت اتحاديه در 16 عمليات غير نظامي و نظامي در کشورهاي خارجي جلوه گر شده است.
در همين راستا، تدوين کنندگان پيش نويس معاهده ليسبون نيز توجه بيشتري به سياست خارجي و امنيتي مشترک (CFSP) نشان داده اند. از جمله مي توان به اعطاي اختيارات بيشتر به نماينده عالي که از اين پس وظايف کميسيونر روابط خارجي را نيز بر عهده خواهد داشت و به عنوان معاون کميسيون از يک کرسي نيز در کميسيون اروپا برخوردار خواهد بود، اشاره کرد. اين امر سبب همکاري بيشتر ميان شورا و کميسيون خواهد شد و به اتخاذ يک سياست خارجي و امنيتي کمک خواهد کرد. نماينده عالي همچنين رياست «شوراي امور خارجي»(Foreign Affairs Council) و «سرويس فعاليت هاي خارجي»(External Action Service) را بر عهده خواهد داشت که به وزارت امور خارجه شباهت خواهد داشت و در واقع نهادي مرکزي براي هماهنگ سازي امور خارجي خواهد بود و نيز قادر به تقويت و بهبود وضعيت نمايندگي هاي ديپلماتيک در خارج خواهد بود.
از سوي ديگر، در معاهده ليسبون، بندي در خصوص دفاع متقابل آمده است که کليه دولت هاي عضو را ملزم مي سازد که تعهد بسپارند که در صورت مورد حمله قرار گرفتن يکي از دولت ها اعم از اينکه حمله از جانب يک قدرت خارجي صورت گرفته باشد يا يک گروه تروريستي به حمايت از آن برخيزند. نکته بسيار مهم ديگر اين است که براساس معاهده ليسبون، اتحاديه اروپا از شخصيت حقوقي کامل برخوردار خواهد شد و اين سبب خواهد گرديد که در مذاکره با سازمانهاي بين المللي و دولت ها از موضع قوي تري برخوردار باشد.
با اين حال، سياست خارجي همچنان در حوزه اختيارات دولت هاي عضو قرار خواهد داشت و مشمول حق وتو خواهد بود. همچنين کنترل سياست دفاعي نيز در دست دولت ها خواهد بود و نماينده عالي نقش هماهنگ کننده را خواهد داشت.
با اين حال، آنچه در حوزه سياست خارجي و امنيتي بيش از ترتيبات نهادي اهميت دارد، اراره سياسي دولت هاست. منافع متفاوت دولت هاي عضو گاه آنها را به تعقيب سياست هاي خاص خود ترغيب مي کند و نيز اولويت ها در پرداختن به مسائل خارجي براي کليه کشورهاي عضو يکسان نيست.

ديدگاه هاي متفاوت
 

ديدگاه هاي متفاوت در خصوص معاهده ليسبون در قالب نظرات ابراز شده توسط خوش بينان و بدبينان نسبت به اتحاديه اروپا بيان مي شود. بدبينان بر اين باورند که معاهده ليسبون در واقع همان قانوان اساسي پيشين است که با نامي ديگر ارائه شده است و تلاش شده است تا مفاد اصلي همان قانون اساسي با حذف نهادها و پنهان سازي از طريق بکارگيري زباني پيچيده و ارجاعات فراوان حفظ شود. از نظر اين گروه از تحليل گران، معاهده اصلاحي گامي ديگر در جهت کاستن از صلاحيت دولت ها و اعطاي اختيارات بيشتر در بروکسل است، به ويژه آنکه اعطاي شخصيت حقوقي واحد و ايجاد پست وزير امور خارجه به دوفاکتو ويژگي هاي يک دولت فراملي به اتحاديه اروپا مي بخشد. از سوي ديگر، خوش بينان به اتحاديه معاهده اصلاحي را از منظر بناي اروپاي واحد به صورت گام به گام نگاه مي کنند و معتقدند که اين معاهده حاصل نوعي مصالحه ميان نيروهاي مخالف مي باشد.(8)

فرجام
 

آنچه مي توان در باره وضعيت کنوني اتحاديه اروپا و معاهده ليسبون گفت عبارت از اين است که تجربه شکست پروژه قانون اساسي نشان داد که در حوزه نهادسازي تنها پيشرفت تدريجي مي تواند کارساز باشد و توافقات در اتحاديه تنها از طريق پايين ترين مخرج مشترک قابل حصول است. معاهده ليسبون در واقع زمينه هايي را براي دموکراسي کارآمدي بيشتر فراهم مي سازد. اما در خصوص تحقق اهداف سياسي و بناي اروپاي واحد گامي به عقب محسوب مي شود. در تحليل نهايي، معاهده ليسبون بازتاب وضعيت کنوني اتحاديه است بدين معنا که نه سبب تشکيل يک دولت فدرال مي شود و نه ترتيباتي مناسب براي کنفدراسيوني از دولت هاست بلکه به وجود آورنده ساختاري منحصر به فرد و ناقص است.

پي نوشت ها :
 

1. See, "www. europa. eu".
2. Philip Thedy, An Historical Introduction to the Eoropean Union, London and New Yorke Routledge, 1997.
3. Anna Stellmann and Michael Fishier. "the Treaty of Lisbon: Hesitant Progress", www. bocu. be.
4. "Q & A: The Lisbon Trety". BBC News. www.news. bbc. co. uk/2/2hi/europ/69013.
5. "What Lisbon Contains". The Economist, 23 oct.2007.
6. Ibid.
7. Stellman and Fishicr. op. Cit.
8. "The EU Reform Treaty", Internatioanl. Affairs Forum, www. ia-forum. org.
منبع: فصلنامه راهبرد، شماره 41، پاييز 1385، صص249 - 245.