سیاستگذاری اقتصادی و حکومت قانون

1- آزادی فردی و مداخله دولت

استدلال کلاسیک به طرفداری از آزادی در امور اقتصادی بر این اصل مقدّر استوار است که سیاستگذاری در این عرصه نیز مانند همه حوزه های دیگر باید تابع حکومت قانون باشد. (1)ماهیت مخالفت مردانی چون آدام اسمیت و جان استوارت میل با «مداخله» دولت جز با توجه به این زمینه و سابقه درک نخواهد شد. کسانی که با این تصور اساسی آشنا نبودند، غالباً موضع آنان را سوء تعبیر می کردند. از هنگامی که تصور حکومت قانون، برخلاف گذشته، دیگر در انگلستان و امریکا مسلم فرض نشد، اشتباه و آشفته فکری پدید آمد. سابقه آزادی فعالیت اقتصادی به معنای آزادی بر طبق قانون بود، نه فقدان هرگونه اقدام از طرف دولت. بنابراین، مخالفت اصولی متفکران مذکور با «دخل و تصرف» یا «مداخله ی» دولت صرفاً به معنای مخالفت با تجاوز به قلمرو خصوصی ای بود که قواعد عام حقوقی به قصد حفظ و حراست آن به وجود آمده بود. مقصود ایشان این نبود که دولت هرگز نباید به هیچ مسأله اقتصادی بپردازد. مقصودشان این بود که بعضی انواع اقدامات دولتی باید اصولاً ممنوع باشد و بر پایه هیچ مصلحتی توجیه پذیر نیست.
آدام اسمیت و جانشینان بلافصل او یقیناً اجرای قواعد عادی قانون عرف را دخل و تصرف دولت تلقی نمی کردند، و اگر پرسیده می شد که آیا تغییر آن قواعد یا تصویب قاعده ای جدید در قوه مقننه به معنای دخالت دولت است، بدون شک پاسخ می دادند تا هنگامی که قاعده مزبور به مدت نامحدود در مورد همه مردم اعمال شود، اطلاق دخل و تصرف به آن ناروا است. دخالت، به نظر آنان، به مفهوم اعمال قوه جبریه دولت بود برای دست یافتن به مقصودی مشخص، نه به منظور اجرای عادی قوانین عام، هر چند البته هیچ جا در آثار ایشان این معنا بصراحت بیان نشده است. ملاک مهم، روشی بود که به کار می رفت، نه هدفی که تعقیب می شد. شاید آنان هیچ هدفی را نامشروع نمی شمردند اگر آشکار بود که مردم از آن طرفداری می کنند؛ اما مسلماً روش امر و نهی در موارد مشخص را عموماً در جوامع آزاد غیرقابل قبول می دانستند و رد می کردند. این اصل فقط جایز است به طور غیرمستقیم با محروم ساختن دولت از بعضی وسایلی که تنها به یاری آنها امکان دارد به بعضی هدفها دست یابد، دولت را از اختیار تعقیب هدفهای مذکور محروم کند.
گناه اشتباه و آشفته فکری در این امور بیشتر به گردن اقتصاددانان بعدی است. دلایل محکم وجود دارد که چرا پرداختن دولت به امور اقتصادی کلاً تردید برانگیز است، و بویژه چرا باید فرض بر رد هرگونه مشارکت فعال دولت در مساعی اقتصادی قرار بگیرد. اینها همه درست؛ ولی این دلایل غیر از استدلال عمومی به طرفداری از آزادی اقتصادی است، و بر این واقعیت بنا شده که اکثر اقدامات دولت در این زمینه دور از مصلحت است، زیرا یا به شکست خواهد انجامید یا به قیمتی تمام خواهد شد که به منافع آن خواهد چربید. به عبارت دیگر، غرض استدلال کنندگان این است که اینگونه اقدامات دولت تا وقتی با حکومت قانون منافات نداشته باشد، بلافاصله مردود نیست، ولی باید در هر مورد با توجه به مصلحت بررسی شود. در مبارزه با اقدامات مطالعه نشده یا زیانمند، معمولاً به اصل عدم مداخله استناد می شود. ولی نتیجه آن، پنهان ماندن این فرق بنیادی شده که چه اقداماتی با یک نظام آزاد منافات دارد و چه اقداماتی ندارد. مخالفان تصدی و سرمایه گذاریهای خصوصی نیز بیشتر به این آشفته فکری دامن زده اند، زیرا مصرانه گفته اند که مطلوب بودن یا نبودن هر اقدام خاص همواره به مصلحت بینی مربوط می شود و هرگز ربطی به اصول ندارد.
به عبارت دیگر، خصلت و ویژگی فعالیت دولت اهمیت دارد، نه حجم آن. هر اقتصاد بازار که به کار مشغول است مستلزم پاره ای فعالیتها از جانب دولت است. برخی از سایر فعالیتها نیز وجود دارند که به کارکرد آن کمک می کنند. اقتصاد بازار می تواند باز هم بسیاری فعالیتهای دیگر را تحمل کند به شرط آنکه فعالیتهای مذکور با کارکرد آن منافات نداشته باشد. اما فعالیتهایی هست مغایر با خود اصلی که هر نظام آزاد بر آن پی ریزی شده است. پس اگر بناست چنین نظامی به کار ادامه دهد، آنگونه فعالیتها باید بکل حذف شوند. دولت بالنسبه غیرفعالی که کارهای نادرست می کند ممکن است نیروهای اقتصاد بازار را بمراتب بیشتر فلج کند تا دولتی که بیشتر به امور اقتصادی می پردازد ولی خود را به کارهایی محدود می سازد که به نیروهای خودانگیخته اقتصاد کمک می کنند.
در این نوشته می خواهیم نشان دهیم که آنچه به ما امکان می دهد فرق بگذاریم بین اقدامات سازگار و ناسازگار با یک نظام آزاد، ملاکی است که حکومت قانون به دست می دهد. اقداماتی را که با چنین نظامی منافات ندارند، ممکن است با مصلحت بینی بیشتر مورد بررسی قرار دهیم. بدون شک، بسیاری از این اقدامات امکان دارد نامطلوب و حتی زیانمند باشند. اما اقداماتی که با نظام آزاد منافات دارند، باید مردود دانسته شوند ولو وسیله ای مؤثر یا حتی یگانه وسیله مؤثر برای رسیدن به هدفی مطلوب باشند. خواهیم دید که مراعات حکومت قانون شرط لازم کارکرد اقتصاد آزاد است، ولی شرط کافی نیست. نکته مهم این است که آنچه باید بی هیچ شبهه و ابهام تعیین کند که دولت کجا به جبر و زور متوسل شود، چارچوب قانون است که به هر کس امکان می دهد با اطمینان خاطر برنامه بریزد و بی اطمینانی انسان را حتی المقدور به حداقل می رساند.

2- دامنه فعالیتهای مشروع دولت

نخست بپردازیم به فرق اعمال قوه جبریه از طرف دولت با آنگونه فعالیتهای صرفاً خدماتی که جبر و زور در آنها مدخلیت ندارد، یا اگر دارد، فقط به دلیل نیاز به تأمین هزینه آنها از راه اخذ مالیات است. در مورد خدماتی که اگر دولت فراهم نکند، فراهم شدنی نیست (معمولاً به این دلیل که ممکن نیست استفاده از آنها را فقط به کسانی محدود کرد که حاضرند در عوض، پول بپردازند)، تنها سؤال این است که آیا فواید این خدمات به خرجشان می ارزد یا نه. البته اگر دولت مدعی حق انحصاری تأمین بعضی خدمات شود، دیگر نمی توان گفت الزام و اجبار در قضیه راه ندارد. عموماً هر جامعه آزاد نه تنها می خواهد قوه ی جبریه منحصر به دولت باشد، بلکه می خواهد فقط قوه جبریه منحصر به او باشد، و دولت از هر جهت دیگر برابر با دیگران عمل کند.
بسیاری از خدماتی که دولتها همه جا بر عهده گرفته اند و در محدوده ای که گفتیم قرار می گیرد، خدماتی است که کسب اطلاعات موثق دارای اهمیت همگانی را آسان می کند. مهمترین اینگونه وظایف، تأمین نظام قابل اعتماد و کارآمد پولی است. سایر وظایف واجد همین درجه از اهمیت عبارتند از تعیین اوزان و مقیاسهای یکسان، تأمین اطلاعات محصول مسّاحی و ثبت اراضی و آمار و غیر آن، و کمک - و حتی ساماندهی- به آموزش و پرورش.
همه این فعالیتها بخشی از کوشش دولت به منظور فراهم آوردن چارچوبی مساعد برای تصمیمات فردی است، و وسیله ای است که افراد می توانند در تعقیب مقاصد خویش از آن بهره بجویند. بسیاری از اقسام مادی تر خدمات نیز در این مقوله می گنجند. دولت نباید به منظور منحصر کردن فعالیتهایی به خود که ربطی به اجرای مقررات عمومی قانون ندارند از قوه جبریه استفاده کند؛ اما به شرط برابری شرایط با شهروندان، می تواند وارد همه گونه فعالیتی شود بی آنکه اصل مزبور نقض گردد. ممکن است در اکثر زمینه ها دلیل قوی برای فعالیت دولت موجود نباشد؛ ولی زمینه هایی هست که اقدام دولت در آنها بدون شک مطلوب است.
از این دسته اخیرند همه خدماتی که وجودشان آشکارا مطلوب است، اما با سرمایه گذاری و رقابت خصوصی تأمین نمی شوند زیرا محال یا دست کم دشوار است که از هر استفاده کننده، بهایی در برابر آن دریافت کرد، مانند بیشتر خدمات رفتگری و بهداشتی و غالباً ساختن و نگهداری جاده ها و بسیاری از تسهیلاتی که شهرداریها برای ساکنان شهرها فراهم می آورند. همچنین از این قبیلند فعالیتهایی که آدام اسمیت در وصفشان نوشت: «آنگونه کارهای عام المنفعه که گرچه احیاناً بالاترین مزایا را برای جامعه ای بزرگ در بر دارند، ماهیتشان طوری نیست که سود حاصل از آنها هرگز هزینه هایی را که یک تن یا گروه کوچکی از افراد متحمل شده اند، بتواند جبران کند. (2)» از این گذشته، بسیاری از سایر اقسام فعالیت نیز وجود دارد که دولت ممکن است بخواهد به منظور حفظ اسرار در تدارکات نظامی یا تشویق پیشرفت دانش در پاره ای زمینه ها، به طور مشروع به آنها بپردازد. اما اگرچه امکان دارد دولت در هر زمان برای پیشگامی در این زمینه ها از هر کسی بیشتر صلاحیت داشته باشد، این دلیل نمی شود که فرض کنیم وضع همیشه چنین خواهد بود و لذا مسؤولیت انحصاری را به او تفویض کنیم. وانگهی، در بیشتر موارد اساساً ضروری نیست که دولت اداره اینگونه فعالیتها را رأساً به دست گیرد؛ خدمات مورد نظر عموماً می تواند از این راه حتی به نحو مؤثر تأمین شود که دولت همه یا بخشی از مسؤولیت مالی را بر عهده بگیرد و اداره امور را به مؤسسات مستقل و تا حدی رقابتگر بسپارد.
اینکه بخش خصوصی به همه سرمایه گذاریهای دولتی به چشم بی اعتمادی می نگرد، تا حد شایان توجهی موجه است. حصول اطمینان از اینکه سرمایه گذاریهای دولتی با همان شرایط سرمایه گذاری خصوصی اداره شود، بسیار دشوار است؛ و فقط وقتی چنین شرطی صدق کند، سرمایه گذاری و تصدی دولتی قابل اعتراض نیست. تا هنگامی که دولت از قوه جبریه و بویژه از اختیار اخذ مالیات استفاده کند، به آسانی می تواند در موقعیت انحصاری قرار گیرد. برای جلوگیری از این امر، لازم است هر مزیت خاصی، از جمله یارانه، که دولت به سرمایه گذاریهای خود در هر زمینه ای می دهد، در اختیار مؤسسات خصوصی رقیب نیز قرار گیرد. نیاز به تأکید نیست که برآوردن این شرطها برای دولت فوق العاده دشوار است، و همین امر سبب تقویت قابل ملاحظه مدعای مخالفان سرمایه گذاری دولتی می شود. البته غرض این نیست که تمام سرمایه گذاریهای دولتی از نظامهای آزاد حذف شوند، اما یقیناً باید بسیار محدود باشند. خطری واقعی ممکن است آزادی را تهدید کند اگر بخشی از اقتصادی که در کنترل مستقیم دولت قرار می گیرد بیش از حد بزرگ باشد. آنچه اینجا مورد اعتراض ماست، انحصار دولتی است، نه سرمایه گذاری و تصدی دولتی فی حد ذاته.

3- دامنه اقدامات اجرایی

بعضی مقررات کلی مربوط به فعالیت اقتصادی را می توان به صورت قواعد عام درآورد و، به موجب آن، تصریح کرد که هر کسی که به فلان فعالیت می پردازد، باید شرطهایی را رعایت کند. نظام آزاد اینگونه مقررات را نفی نمی کند که از جمله شامل مقررات حاکم بر فنون و شیوه های تولید نیز می شود، و فعلاً از خردمندانه بودن آن پرسش نمی کنیم که فقط در حالتهای استثنایی ممکن است باشد، به هر حال، چنین مقررات همواره عرصه را بر آزمایشگری تنگ می کند و جلو پیشرفتهای احتمالاً سودمند را می گیرد. معمولاً هزینه تولید را بالا می برد یا از بهره وری عمومی می کاهد که هر دو در واقع به یک معناست. ولی اگر کسی این تأثیر در هزینه را کاملاً در نظر بگیرد و باز هم تصور کند که به نیل به فلان هدف می ارزد، دیگر چیزی نمی توان گفت. مع هذا، اقتصاددان همچنان شکاک می ماند و خواهد گفت فرض مردود بودن اینگونه اقدامات، فرضی قوی است، زیرا هزینه کلی آنها همیشه دست کم گرفته می شود و بویژه ضرر جلوگیری از پیشرفتهای جدید را هرگز نمی توان کاملاً محاسبه کرد. اما، فی المثل، اگر تولید و فروش کبریتهای فسفری به دلیل حفظ تندرستی ممنوع شود، یا مجاز باشد فقط به شرطی که بعضی نکات ایمنی رعایت شود، یا اگر شبکاری عموماً قدغن گردد، داوری درباره ی مناسب بودن اینگونه اقدامات موکول به مقایسه هزینه کلی با سود خواهد بود، و نمی توان راجع به آن با استناد به فلان اصل کلی تصمیم گرفت. این حکم در مورد بخش اعظم زمینه موسوم به «قوانین ناظر بر کار در کارخانه ها» صادق است.
غالباً امروزه می گویند که اگر به مقامات اجرایی اختیارات وسیع موردی تفویض نگردد، و اگر هر گونه اعمال قوه جبریه محدود به حکومت قانون باشد، وظایفی که از قبیل وظایف فوق که عموماً متعلق به دولت دانسته می شود، به نحو کافی و وافی به انجام نخواهد رسید. اما دلیلی برای ترس از این موضوع نیست. ممکن است قانونگذار همیشه نتواند مشخص کند که در هر وضع معین، مقامات جایز است چه اقدامی به عمل آورند؛ ولی قانون را می توان به نحوی انشا کرد که هر دادگاه بیطرف بتواند حکم کند که آیا اقدامات به عمل آمده برای ایجاد آثاری که هدف قانون بوده ضرورت داشته است یا نه. انواع شرایطی که مقامات ممکن است در آنها ناگزیر از اقدام شوند قابل پیش بینی نیست؛ اما می توان کاری کرد که نحوه اقدام آنان، وقتی شرایط مورد نظر پیش آید، تا حد زیادی پیش بینی پذیر باشد. از بین بردن دامهای کشاورزی برای جلوگیری از گسترش بیماریهای مسری، تخریب بعضی ساختمانها برای پیشگیری از گسترش حریق، ممنوعیت استفاده از آب چاههای آلوده، ضرورت اقدامات حفاظتی در انتقال برق فشار قوی، اجرای مقررات ایمنی در ساختمانها- اینها همه بدون شک ایجاب می کند که به مقامات برای اعمال قواعد عام بعضی اختیارات موردی داده شود. منتها لازم نیست این اختیارات محدود به حدود قواعد عام نباشد یا به قسمی باشد که دادگاهها نتوانند در آن تجدید نظر کنند.
آنقدر به اینگونه اقدامات به عنوان دلیل ضرورت تفویض اختیارات موردی استناد می شود که متعجب می شویم که حتی سی سال پیش یکی از محققان برجسته حقوق اداری در این باب نوشته است: «در قوانین ناظر بر بهداشت و ایمنی عموماً اختیارات موردی پیش بینی نشده است، و آنچه در بیشتر مصوبات مجلس در این زمینه جلب توجه می کند عدم اینگونه اختیارات است... در مصوبات پارلمان بریتانیا در خصوص کار در کارخانه ها، تکیه تقریباً یکسره بر قواعد عام است (هر چند این قواعد عمدتاً در چارچوب مقررات اجرایی انشا شده اند)... در بسیاری از آیین نامه های ساختمانی حداقل اختیارات موردی پیش بینی شده است، و تقریباً کلیه مقررات به نحوی است که بتوان آنها را به صورت ملاک واحد درآورد... در تمام این موارد، تأمین حق خصوصی، بدون قربانی کردن مصالح عمومی، بر انعطاف پذیری مقدم شمرده شده است. (3)».
در همه اینگونه موارد، تصمیم براساس قواعد عام گرفته می شود، نه بر پایه سلیقه حکومت وقت یا بر مبنای عقیده به اینکه وضع فلان دسته از مردم باید چگونه باشد. قوه جبریه دولت هنوز که هنوز است باید در راه هدفهای عمومی و نامحدود به شرایط زمان به کار بیفتد، نه در راه مقاصد خاص، و نباید میان مردم مختلف فرق بگذارد. اختیار موردی تفویض شده به اعمال کنندگان آن، اختیاری محدود است، و مجری باید روح قواعد عام را به اجرا بگذارد. اینکه ابهام یکسره از قواعد عام زائل شدنی نیست، یکی از نتایج ناتوانی آدمی از رسیدن به حد کمال است. ولی مسأله، به هر حال، مسأله اعمال قواعد است و حل شدنی است، چنانکه هر قاضی مستقلی که به هیچ وجه طرفدار خواستها یا ارزشهای حکومت یا اکثریت وقت نباشد، می تواند قضاوت کند که آیا مقامات دولتی اصولاً حق اقدام داشته اند و، بعلاوه، آیا قانون حکم می کرده که دقیقاً به این نحو عمل کنند.
مسأله ی مورد بحث ابداً ربطی به این ندارد که آیا مقررات توجیه کننده اقدامات دولت برای سراسر کشور یکسان است، و آیا به توسط مجلسی وضع شده که نمایندگان آن به شیوه دموکراتیک انتخاب شده اند. بدون شک، لازم است بعضی مقررات را مقامات محلی وضع کنند، و بسیاری از این مقررات، مانند آیین نامه های ساختمانی، ضرورتاً فقط از لحاظ صورت قانونی محصول تصمیم اکثریت خواهند بود، نه از نظر محتوا. در اینجا نیز مسأله مهم به حدود اختیارات تفویض شده مربوط می شود، نه به تفویض کننده. مقرراتی که مقامات اجرایی رأساً تنظیم کنند و قبلاً برای اطلاع عامه به چاپ برسد و کاملاً رعایت شود، بیشتر منطبق با حکومت قانون خواهد بود تا اختیارات موردی مبهمی که به موجب مصوبات پارلمان به ارگانهای اجرایی تفویض شود.
گرچه همیشه به دلیل تسهیل امور اجرایی، درخواستهایی برای تخفیف این محدودیتهای خشک وجود داشته است، اما بیقین این یکی از شرطهای رسیدن به هدفهایی نیست که بررسی می کرده ایم. تاکنون، پس از اینکه حکومت قانون زیر پا گذاشته شده است، به نظر رسیده که دیگر حفظ آن به ملاحظات مربوط به کارآیی اجرایی نمی چربد.

4- اقدامات اصولاً مردود

اکنون باید بپردازیم به آن قسم اقدامات دولت که بر طبق حکومت قانون علی الاصول مردود است، زیرا فقط با اجرای قواعد عام میسر نیست و ضرورتاً مستلزم تبعیض خودسرانه میان اشخاص است. مهمترین این موارد مربوط می شود به تصمیم به اینکه چه کسی مجاز به عرضه خدمات یا کالاهای مختلف است و به چه قیمتی و به چه کمیتی- به عبارت دیگر، اقداماتی که غرض از آنها کنترل ورود به کسبها و پیشه ها و شغلها و شرایط فروش و مقدار تولید و فروش است.
در مورد ورود به مشاغل، اصلی که بدان قائلیم بضرورت این امکان را نفی نمی کند که در بعضی حالتها عاقلانه است فقط به کسانی پروانه داده شود که واجد بعضی شرایط معین باشند. اما محدود ساختن قوه جبریه به اجرای قواعد عام اقتضا دارد که کلیه واجدین شرایط حق قابل استیفای کسب پروانه داشته باشند، و اعطای اجازه فقط منوط باشد به احراز شرایطی که به عنوان قاعده عام وضع شده است، نه به اوضاع و احوال خاصی (از قبیل «نیاز محلی») که قضاوت درباره آن به اختیار مرجع صادر کننده پروانه است. حتی اینگونه کنترلها نیز ممکن است در بیشتر موارد ضرورت پیدا نکند اگر نگذاریم افراد به داشتن شرایطی که ندارند تظاهر کنند و، به عبارت دیگر، قواعد عام دایر بر جلوگیری از تقلب را اعمال کنیم. برای این مقصود، منع سوء استفاده از برخی عنوانهای مشعر بر برخورداری از صلاحیت احتمالاً کفایت می کند. (حتی در مورد پزشکان، به هیچ وجه معلوم نیست که این روش به اعطای پروانه طبابت مرجع نباشد). با اینهمه، جای انکار نیست که در پاره ای موارد، مانند فروش مواد سمّی یا سلاحهای گرم، مطلوب است که فقط افراد بهره مند از بعضی تواناییهای فکری و صفات اخلاقی اجازه اشتغال به چنین پیشه ها را داشته باشند. تا هنگامی که کلیه اشخاص دارای صلاحیت لازم محق به پرداختن به شغل مورد نظر باشند و، در صورت ضرورت، بتوانند برای احقاق حق به دادگاههای مستقل مراجعه کنند، اصل اساسی مورد بحث مراعات خواهد شد.
کنترل مستقیم قیمتها به وسیله دولت به چند دلیل با کارکرد نظامهای آزاد مغایرت دارد، خواه دولت عملاً دست به تثبیت قیمتها بزند و خواه قواعدی وضع کند که قیمتهای مجاز براساس آنها تعیین شود. اولاً محال است قیمتها را بر طبق قواعدی درازمدت تثبیت کرد که رهنمودی مؤثر برای تولید باشد. قیمت مناسب بستگی دارد به شرایطی که پیوسته در دگرگونی است و باید دائما با آن سازگار شد. ثانیاً فرض کنیم قیمتی مستقیماً تثبیت نشود و تعیین آن براساس قاعده ای معین صورت گیرد (از قبیل اینکه باید دارای فلان رابطه با هزینه ها باشد). چنین قیمتی برای همه فروشندگان یکسان نخواهد بود و، به این جهت، مانع کارکرد بازار خواهد شد. از آن مهمتر اینکه اگر قیمتها با قیمتهایی که در بازار آزاد به وجود می آمد فرق داشته باشند، عرضه و تقاضا برابر نخواهد شد، و اگر بخواهیم کنترل قیمتها مؤثر بیفتد، باید روشی بیابیم برای تعیین اینکه چه کسی باید اجازه خرید یا فروش داشته باشد. چنین کاری ضرورتاً به تشخیص بستگی خواهد داشت و متضمن یک رشته تصمیمهای موردی خواهد بود و، به دلایل ذاتاً خودسرانه، به تبعیض بین افراد خواهد انجامید. تجربه بوفور نشان داده است که کنترل قیمتها تنها به شرطی ممکن است مؤثر باشد که مراجع دولتی تصمیم بگیرند افراد یا مؤسسات خاص چقدر اجازه دارند بخرند یا بفروشند. ولی کنترل کمیت بناچار موردی خواهد بود و به تشخیص مراجع دولتی در خصوص اهمیت نسبی هدفهای خاص صورت خواهد گرفت، نه بر پایه قاعده ای عام.
پس کنترل قیمت و کمیت یکسره در نظامهای آزاد مردود است، نه به دلیل اهمیت بیشتر منافع اقتصادی که اینگونه اقدامات مخل به آنهاست، بلکه به دلیل آنکه این قسم کنترل ذاتاً موردی و خودسرانه است و بر پایه قواعد عام قابل اعمال نیست. تفویض چنین اختیاراتی به مراجع دولتی نهایتاً به معنای تفویض خودسرانه اختیاراتی به آنهاست که تعیین کنند چه کسی باید چه چیز برای چه کسی تولید کند.

5- محتوای حقوق خصوصی

پس در حقیقت دو دلیل وجود دارد که چرا هر گونه کنترل قیمت و کمیت مغایر با نظامهای آزاد است: یکی اینکه هر کنترلی از این قسم بناچار خودسرانه است، دیگر اینکه محال است کنترل به نحوی اعمال شود که اجازه دهد بازار به طور کافی و وافی عمل کند. نظام آزاد می تواند با هر دسته از داده ها و با تقریباً هر ممنوعیت یا محدودیتی منطبق شود تا هنگامی که مکانیسم انطباقی آن به کار ادامه دهد. آنچه عمدتاً سبب می شود که انطباق لازم صورت گیرد، تغییرات قیمتهاست. به عبارت دیگر، برای اینکه نظام آزاد کارکرد درست داشته باشد، کافی نیست قواعد حقوقی ای که به موجب آنها عمل می کند قواعد عام باشند؛ باید محتوای قواعد نیز به بازار امکان دهد نسبتاً درست کار کند. سخن ما در دفاع از نظامهای آزاد این نیست که اگر الزام و اجبار محدود به قواعد عام باشد، هر نظامی به نحو رضایت بخش عمل می کند؛ این است که در نظام آزاد می توان محتوایی به اینگونه قواعد داد که بگذارد نظام عمل کند. انطباق کارآمد فعالیتهای مختلف در بازار مشروط به حداقلی از شرطهاست که مهمترینشان جلوگیری از خشونت و تقلب و حفظ مالکیت و تضمین اجرای قراردادها و به رسمیت شناختن حق همه افراد برای تولید به هر مقدار و فروش به هر قیمتی است که بخواهند. ولی حتی با وجود رعایت این شرطهای اساسی، باز توانایی نظام به محتوای خاص قواعد عام بستگی خواهد داشت. منتها اگر شرطهای مزبور صدق نکنند، آنچه را افراد با تصمیمهای خود به راهنمایی تغییر قیمتها باید انجام دهند، دولت ناگزیر خواهد بود به وسیله دستورهای مستقیم به اجرا بگذارد.
رابطه بین ویژگی نظام حقوقی و کارکرد بازار تاکنون آنگونه که می شاید بررسی نشده است، و بیشتر بررسیها را منتقدان نظم مبتنی بر رقابت انجام داده اند، نه طرفداران آن. طرفداران معمولاً به همین بسنده کرده اند که حداقل شرایط کارکرد بازار را که اندکی پیش ذکر کردیم، بیان کنند. ولی بیان کلی این شرایط همان قدر که به سؤالها پاسخ می دهد، پرسشهای جدید مطرح می کند. چگونگی کارکرد بازار به ویژگی قواعد خاص بستگی دارد. اتکا به قراردادهای اختیاری و ارادی به عنوان ابزار عمده تنظیم روابط میان افراد خودبخود معین نمی کند که محتوای قوانین حاکم بر معاملات و قراردادها چگونه باید باشد؛ به رسمیت شناختن حق مالکیت خصوصی فی نفسه تعیین نمی کند که محتوای این حق دقیقاً چگونه باید باشد تا مکانیسم بازار حتی الامکان به نحو مؤثر و سودمند عمل کند. اصل مالکیت خصوصی در زمینه اشیاء منقول چندان مشکلی پیش نمی آورد؛ ولی جایی که ملک به صورت زمین باشد، دشواریهای فوق العاده پیچیده پیش می آید. به سبب تأثیری که استفاده از هر قطعه زمین اغلب در زمین همسایه می گذارد، مطلوب نیست که به مالک اختیار نامحدود برای استفاده یا سوء استفاده از ملک خویش به میل خودش داده شود.
درست است که رویهمرفته اقتصاددانان کمکی به محل این مشکلات نکرده اند، ولی دلایل قوی برای این امر وجود داشته است. نظریه پردازی کلی درباره ویژگی و خصلت فلان نظام اجتماعی، جز به بیان همان قدر کلی اصولی که نظام حقوقی باید از آنها تبعیت کند، نخواهد انجامید. کاربرد تفصیلی این اصول کلی باید عمدتاً به تجربه و تکامل تدریجی واگذار شود، زیرا مشروط به سروکار یافتن با موارد واقعی و ملموسی است که بیشتر به حوزه کار حقوقدان تعلق می گیرد تا اقتصاددان. به هر تقدیر، اصلاح تدریجی نظام حقوقی ما به نحوی که موجب شود رقابت آرامتر و بی درد سرتر عمل کند، جریانی آنچنان آهسته است که احتمالاً به همین جهت فاقد جاذبه برای کسانی بوده است که راهی برای به کار انداختن تخیل خلاق خویش می جویند و حوصله ندارند برای تحولات بیشتر نقشه بریزند.

6- آزادی عقود

یک نکته دیگر نیز هست که باید قدری دقیقتر به آن بپردازیم. از زمان هربرت اسپنسر (4) معمول شده که درباره بسیاری از جنبه های مشکل ما تحت عنوان «آزادی عقود» بحث کنند، و این نظرگاه مدتی در اندیشه قضایی در امریکا سهمی مهم داشت. البته آزادی عقد قرارداد به یک مفهوم بخش مهمی از آزادی فردی است. ولی این عبارت همچنین باعث برخی تصورات نادرست می شود. اولاً مسأله این است که اجرای چه قراردادهایی را دولت تضمین می کند، نه اینکه افراد آزادند چه قراردادهایی ببندند. هیچ دولت امروزی نکوشیده اجرای همه قراردادها را ضمانت کند، و اصولاً چنین کاری مطلوب نیست. قراردادهای بسته شده برای بزهکاری یا مقاصد خلاف اخلاق، قرارداد بر قمار، قرارداد نباتی در کسب و تجارت، قرارداد اجیر کردن اشخاص به طور ابدی، یا حتی بعضی قراردادها برای انجام پاره ای کارهای خاص، هیچ یک ضمانت اجرایی ندارند.
آزادی عقود نیز مانند آزادی در هر زمینه دیگر، در واقع به این معناست که جواز فلان عمل خاص فقط به قواعد عام وابسته است، نه به تصویب مشخص آن از جانب مراجع دولتی- بدین معناست که اعتبار و ضمانت اجرای قرارداد باید بستگی داشته باشد به قواعد عام و برابر و شناخته ای که همه حقوق قانونی دیگر نیز براساس آنها تعیین می شود، نه به تصویب محتوای خاص آن از سوی فلان سازمان اجرایی دولت. البته این امکان منتفی نیست که قانون فقط قراردادهایی را معتبر بداند که بعضی شرطهای عمومی در آنها صادق باشد، یا دولت قواعدی برای تفسیر قراردادها وضع کند در تکمیل شروط مورد توافق. وجود اینگونه صورت قراردادهای یکنواخت که تا هنگامی که چیزی برخلاف آنها قید نشده، مطابق فرض جزیی از توافق باشد، غالباً معاملات خصوصی را بسیار آسانتر می کند.
اما سؤال بمراتب دشوارتر این است که آیا تعهدات برخلاف نیات طرفین ولی ناشی از قراداد، مانند مسؤولیت در قبال صدمات در محیط کار و صرف نظر از غفلت کارگر نیز باید در قانون پیش بینی شود یا نه. این مسأله احتمالاً بیشتر به مصلحت مربوط می شود تا به اصول. ضمانت اجرای قرارداد ابزاری است که قانون در اختیار ما می گذارد، ولی اینکه چه نتایجی بر بستن قرارداد مترتب می شود، قانون باید بگوید. تا هنگامی که این نتایج براساس قاعده ای عام پیش بینی پذیر باشد، و فرد در استفاده از انواع موجود قرار داد در راه مقاصد خویش آزاد باشد، شرطهای اساسی حکومت قانون صدق خواهد کرد.

7- حکومت قانون و عدالت توزیعی

دامنه و نوع اقدامات دولت که دست کم علی الاصول با یک نظام آزاد سازگار باشد، بسیار وسیع است. ضابطه آزادگذاری (laissez faire) یا ضابطه عدم مداخله، ملاک کافی و وافی به دست نمی دهد برای فرق گذاشتن میان آنچه در یک نظام آزاد پذیرفتنی است و پذیرفتنی نیست. در درون همان چارچوب حقوقی که امکان می دهد جوامع آزاد در حد اعلای کارآمدی عمل کنند، عرصه برای آزمایش و بهکرد بسیار فراخ است. شاید در هیچ نقطه ای نتوانیم یقین حاصل کنیم که به بهترین ترتیبات و نهادهایی دست یافته ایم که سبب شود اقتصاد بازار به سودمندترین وجه عمل می کند. درست است که پس از استقرار شرایط اساسی نظام آزاد، هر بهبودی در نهادها بناچار آهسته و بتدریج صورت می گیرد. اما افزایش دائمی ثروت و دانش تکنولوژیک پیوسته راههایی را نشان خواهد داد برای اینکه دولت امکان یابد خدماتی به شهروندان عرضه کند و این امکان را عملی سازد.
پس چرا چنین فشار مداومی وجود داشته است به منظور از میان برداشتن محدودیتها برای دولت- محدودیتهایی که به دلیل حفظ و حراست آزادی فردی ایجاد شده اند؟ و اگر چنین عرصه وسیعی برای اصلاح و بهبود در چارچوب حکومت قانون وجود دارد، چرا اصلاحگران دائما در تلاش تضعیف و متزلزل کردن آن بوده اند؟ پاسخ این است که در چند نسل گذشته برخی هدفها در سیاستگذاری پدید آمده اند که در محدوده حکومت قانون دست یافتنی نیستند. دولتی که نتواند جز برای اجرای قواعد عام به الزام و اجبار متوسل شود، قدرتی برای رسیدن به هدفهایی ندارد که به وسایلی غیر از آنچه صریحاً به دستش سپرده شده نیازمند است. چنین دولتی بویژه نمی تواند وضع مادی افراد خاص را معین کند و عدالت توزیعی یا «اجتماعی» را به مرحله اجرا درآورد. پس برای رسیدن به این هدفها، ناگزیر از تعقیب سیاستی خواهد بود که بهترین اصطلاح برای توصیف آن (به علت ایهام واژه «برنامه ریزی») لفظ فرانسه «دیریژیسم» (dirigisme) است، به معنای سیاستی که تعیین می کند از کدام وسایل خاص باید برای حصول کدام مقصود مشخص استفاده کرد.
اما این درست همان کاری است که هیچ دولت مقید به حکومت قانون نمی تواند بکند. اگر دولتی بخواهد تعیین کند که وضع افراد خاص باید چگونه باشد، لازم است در موقعیتی باشد که همچنین جهت تلاشهای فردی را تعیین کند. در اینجا حاجت به تکرار نیست که اگر دولت با افراد متفاوت یکسان رفتار کند، به چه دلایلی نتیجه این کار نابرابری خواهد بود، و اگر اجازه دهد مردم هر گونه دلشان خواست از تواناییهای خود و وسایلی که در دسترسشان است استفاده کنند، چرا پیامدهای این امر از نظر فردی پیش بینی ناپذیر خواهد بود. اقداماتی ضروری است برای حصول اطمینان از اینکه به افراد مطابق تصور شخص دیگری از شایستگی و استحقاقشان اجر و مزد تعلق گیرد، نه بر طبق ارزشی که خدماتش برای همنوعانشان دارد. محدودیتهایی که حکومت قانون دولت را مقید به آنها می سازد، جلو اینگونه اقدامات را می گیرد یا، به عبارت دیگر، مانع تعقیب عدالت توزیعی می شود، به تفکیک از عدالتی که به مناسبات اشخاص و خصوصاً به انصاف در دادوستد و وفای به تعهدات تعلق می گیرد. عدالت توزیعی نیازمند آن است که مرجع و قدرتی مرکزی به تخصیص کلیه منابع بپردازد، و به مردم گفته شود چه کنند و در خدمت چه هدفهایی باشند. جایی که عدالت توزیعی مطمح نظر باشد، تصمیم به اینکه افراد مختلف به چه کار وادار شوند، باید در پرتو هدفها و شناختهای برنامه گذاران گرفته شود، نه براساس قواعد عام. وقتی جماعت تصمیم بگیرد که به افراد مختلف چه باید داده شود، همان مرجع همچنین باید معین کند که آنان چه باید بکنند.
این تعارض میان آرمان آزادی و تمایل به «تصحیح» توزیع درآمدها به منظور «عادلانه» تر کردن آن، معمولاً بوضوح تشخیص داده نمی شود. اما کسانی که به تعقیب عدالت توزیعی سرگرمند، عملاً می بینند در هر حرکت، حکومت قانون سد راهشان است، و باید به حکم طبیعت هدفی که دارند، با اقدامات تبعیضی و موردی موافقت کنند. اما چون معمولاً آگاه نیستند که هدفشان با حکومت قانون در اصول منافات دارد، در موارد فردی شروع می کنند به نادیده گرفتن یا طفره رفتن از اصلی که خود آرزو دارند عموماً حفظ شود. نتیجه نهایی کوششهایشان ضرورتاً نه جرح و تعدیل نظام موجود، بلکه ترک کامل آن از کار درمی آید و نشاندن نظامی یکسره متفاوت با آن، یعنی اقتصاد دستوری.
چنین نظامی که از مرکز برنامه ریزی شود یقیناً تواناتر و کارآمدتر از نظام بازار آزاد نخواهد بود؛ ولی نظام مدیریت شده از مرکز می تواند تضمین کند که به افراد مختلف همان چیزی داده خواهد شد که شخص دیگری تصور می کند به دلایل اخلاقی استحقاق دریافت آن را دارند. در محدوده حکومت قانون بسیاری کارها می توان کرد تا بازار مؤثرتر و آرامتر و بی دردسر تر عمل کند؛ اما آنچه اکنون مردم آن را عدالت توزیعی می شمارند هرگز در چارچوب مذکور دست یافتنی نیست. ما ناگزیر از بررسی مشکلاتی خواهیم بود که در نتیجه تعقیب عدالت توزیعی در برخی از مهمترین زمینه های سیاستگذاری معاصر پیش آمده است. ولی قبل از این کار، باید بپردازیم به آنگونه نهضتهای فکری که در دو سه نسل گذشته اینهمه در بی اعتبار ساختن حکومت قانون مؤثر بوده اند و با خوار شمردن این آرمان، قدرت ایستادگی در برابر تجدید حیات حکومتهای خودسر را سست کرده اند.

پی نوشت ها :

1- F. A. Hayek «Economic policy and the Rule of Law, The Constiution of Liberty, pp. 220-233.
2- Adam smith, The Wealth of Nations, Book V, chap. i, Part II (II, 214)
3- E. Freund. Administrative Powers over Persons and Property (Chicago: University of Chicago Press, 1928), p. 98.
4-Herbert Spencer (1820-1903 (.فیلسوف انگلیسی. (مترجم)

منبع :فولادوند، عزت الله، (1377) خرد در سیاست، تهران: طرح نو