ولایت فقیه، نظارت و پاسخ‌گویی

 نظارت بر عملکرد و شرایط رهبری در نظام جمهوری اسلامی ایران

به موجب اصل یکصدویازدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «هرگاه رهبر از انجام وظایف قانونى خود ناتوان شود یا فاقد یکى از شرایط مذکور در اصول پنجم و یکصدونهم گردد یا معلوم شود از آغاز فاقد بعضى از شرایط بوده است، از مقام خود برکنار خواهد شد. تشخیص این امر به عهده‌ی خبرگان مذکور در اصل یکصدوهشتم مى‌باشد.»
هرچند در این اصل، تعبیر نظارت به کار نرفته است، اما تشخیص موارد سه‌گانه‌ی یاد‌شده جز از راه نظارت امکان‌پذیر نخواهد بود. مواد ۳۱ و ۴۴ آیین‌نامه‌ی داخلى مجلس خبرگان در رابطه با تشکیل کمیسیون تحقیق و راهکارهاى انجام این وظیفه‌ی خبرگان، به‌خوبى گواه چنین تلقى از سوى مجلس خبرگان رهبرى است.

قلمرو نظارت مجلس خبرگان

خبرگان رهبرى در چه مواردی مى‌توانند بر «رهبر» نظارت کنند و در چه مواردی حق نظارت ندارند؟ نظر خود مجلس خبرگان به عنوان نهاد ناظر در این زمینه چیست؟ آیا مى‌توان دیدگاه حقوق اساسى ایران را در این زمینه به صورتى کاملاً شفاف به دست آورد؟ در پاسخ به این پرسش‌ها به‌طور کلى مى‌توان از لابه‌لاى نظریات ابرازشده، سه دیدگاه را سراغ گرفت، «نظارت حداقلى»، «نظارت حداکثرى» و «نظارت حد وسط و منطقی»:

الف) نظارت حداقلى

برخى اعضاى شوراى بازنگرى قانون اساسى، مخالف هرگونه نظارت گسترده و مستمر بر رهبرى بودند. این مخالفت‌ها زمانى ابراز گردید که کمیسیون رهبرى مصوبه‌ی خود در قالب اصل یکصدوهشتم را به صورت زیر پیشنهاد کرد:
به منظور نظارت بر حسن انجام وظایف رهبرى و اجراى اصل یکصدوهفتم و یکصدویازدهم و انجام سایر وظایف مذکور در این قانون، تعدادى از مجتهدین عادل و آگاه به زمان [...] با رأى مستقیم و مخفى مردم به عنوان خبرگان انتخاب مى‌شوند. تشخیص صلاحیت داوطلبان مجلس خبرگان به عهده‌ی فقهاى شوراى نگهبان است.۱
یکى از اعضاى شورا در مخالفت با پیشنهاد فوق اظهار داشت: «با آن بحثى که در رابطه با ولایت مطلقه‌ی فقیه از یک طرف شد [...] و این‌که مقام رهبرى جانشین ولایت امر و حتى امام معصوم است [...] بعد ما بگوییم [...] یک گروه ناظر مى‌خواهیم بگذاریم که مواظب باشند این آقا چه کار مى‌کند و نظارت کامل کانّه داشته باشند؟! آن‌که در اصل یکصد‌و‌یازده آمده، آن به نظر من [نظارت] اتفاقى است، [ولى] این تشکیل یک نهاد است. آن‌جا بله، متوجه مى‌شوند که این ناتوان است. چیزى هم که هست، کانّه مشهود و روشن است. براى همه [هم] روشن نباشد، براى آن‌ها روشن است، اما این‌که بخواهیم از روز اول یک نهادى را درست کنیم براى این‌که پا‌به‌پاى او جلو برود، به نظر من صحیح نیست و این دقیقاً تضعیف رهبرى است.»۲
یکى دیگر از اعضا در مخالفت اظهار کرد که این‌گونه نظارت خبرگان، نظارت نیست، نوعى رهبرى مخفى است: «اصولاً این‌که ما بیاییم در نظام در رأس این مخروط یک فردى را برگزینیم و منصوبش کنیم و بگوییم همه زیر نظر او هستند، بعد یک رهبرى مخفى هم درست کنیم، یک جمعى را ناظر بر کار او، مراقب او، یک نوع حقى پیدا کنند [...] یک تعداد کسانى که خود آن‌ها واجد شرایط رهبرى باشند، یعنى اطراف شبهه خوب ما بیاییم یک جمعى درست کنیم به نام خبرگان [...] این‌ها را شما بیاورید حق نظارت بر رهبرى بدهید، یعنى رهبرى مخفى.»۳
از مجموع این سخنان به دست مى‌آید که مخالفان پیشنهاد کمیسیون، نظارت فى‌الجمله‌اى را که به نظر آن‌ها از اصل یکصد‌و‌یازدهم قانون اساسى استنباط مى‌شده، کافى دانسته و به همین جهت، تصریح به «نظارت بر حسن انجام وظایف رهبرى» را که ظهور در یک نظارت گسترده و دائمى و مستمر داشته، به دلایل زیر درست نمی‌دانسته‌اند:
یک. اصل یکصد‌و‌یازدهم ظهور در نظارت موردى و موقتى دارد.
دو. این‌گونه نظارت منشأ به‌وجود‌آمدن رهبرى مخفى است.
سه. نظارت گسترده با ولایت مطلقه سازگارى ندارد.
چهار. این‌گونه نظارت تضعیف رهبرى است.
بنا‌براین مى‌توان نتیجه گرفت که نظارت محدود و کمرنگ مورد نظر بوده و به همین جهت در اصل یکصد‌و‌یازدهم ذکرى از نظارت به میان نیامده، بلکه صرفاً تشخیص تحقق ناتوانى رهبر از انجام وظایف قانونى یا فقدان یکى از شرایط یا آگاهى از این واقعیت را که رهبر از ابتدا فاقد شرایط بوده است، بر عهده‌ی خبرگان گذارده است. رهبر منتخب خبرگان قاعدتاً واجد شرایط و صلاحیت‌هاى علمى، تقوایى، مدیریتى و سیاسى بوده است و در صورت شک، همچنان برخورداری وی از این شرایط مفروض خواهد بود، مگر آن‌که خلاف آن ثابت گردد. بنابراین «فقدان شرایط» دلیل مى‌خواهد و نه «اثبات شرایطى» که قبلاً وجود داشته است.

ب) نظارت حداکثرى

در میان اعضاى شوراى بازنگرى قانون اساسى چنین دیدگاهی وجود نداشته است. چنین رویکردی بیشتر از سوى گروه‌هاى منتقد حاکمیت و ‌اصطلاحاً اپوزوسیون مطرح مى‌شود. به اعتقاد این افراد، مجلس خبرگان اگر بخواهد وظیفه‌ی نظارتى خود را به‌خوبى عمل کند، باید نقادانه و از موضع فرارهبرى، تمام اعمال رهبر را مورد بررسى دقیق قرار دهد. مجلس خبرگان باید قوه‌ی قضائیه و کارنامه‌ی آن را به عنوان نهادى که زیر نظر رهبرى قرار دارد، مورد بررسى قرار دهد و آسیب‌ها و معضلات موجود را مشخص کند و حاصل بررسى‌هاى خود را در اختیار رهبرى قرار دهد. آستان قدس رضوى، نمایندگى‌هاى رهبرى در نهادهاى گوناگون -از دانشگاه‌ها گرفته تا صداوسیما، روزنامه‌هاى کیهان و اطلاعات و نیروهاى مسلح اعم از ارتش و سپاه- لازم است مورد توجه مجلس خبرگان قرار گیرد. این دیدگاه چتر نظارتى مجلس خبرگان را نسبت به هرگونه اقدام رهبرى باز مى‌کند و سایه‌ به سایه‌ی رهبر و مورد به مورد با او همراه مى‌شود.
برخى منتقدان نیز پیشنهاد کرده‌اند که «چون بالأخره سرنوشت مملکت هست و در مسائل مهم، انسان بر طبق قواعد فقهى باید احتیاط کند. احتیاط در مسائل مهم، از جمله در اعراض و نفوس و دماء است. بهتر است به جاى یک کمیسیون تحقیق، کمیسیون‌هاى متعددى تشکیل بشود و هر‌کدام یکى از ابعاد مختلف سیاسى، نظامى، اقتصادى، فرهنگى و اجتماعى مربوط به مقام رهبرى را مورد بررسى و ارزیابى و نظارت قرار دهند.»۴
دلایل این دیدگاه را به صورت زیر می‌توان فهرست کرد:
۱. مطابق قانون اساسى، رهبر اختیارات فراوانى دارد.
۲. ناتوانى رهبر از انجام وظایف قانونى ممکن است در طیف وسیعى از امور -نظیر عزل و نصب فرماندهان عالى نظامى و انتظامى، رئیس قوه‌ی قضائیه، فقهای شورای نگهبان، رئیس سازمان صداوسیما و ...- بروز و ظهور یابد.
۳. تشخیص توانایی یا ناتوانی مدیریت و رهبرى ولى فقیه در همه‌ی این موارد بر عهده‌ی مجلس خبرگان است و لازمه‌ی آن، نظارت وسیع و گسترده بر عملکرد رهبر است.
ارزیابی: اگر نظارت حداقلى، در واقع نظارتى تشریفاتى است و به همین دلیل نمى‌تواند مورد تأیید قرار گیرد، نظارت حداکثرى نیز چیزى جز خلق یک رهبر جدید به نام مجلس خبرگان نیست. تردیدى نیست که این امر به تضعیف جدى جایگاه والاى رهبرى خواهد انجامید. کدام نظام سیاسى در جهان را مى‌توان سراغ گرفت که نسبت به عالى‌ترین مقام سیاسى خود این‌گونه تعقیب لحظه‌به‌لحظه را در نظر گرفته باشد؟ نباید فراموش کرد که در نظام سیاسى اسلام، افزون بر اهرم بیرونى نظارت، اهرم و کنترل درونى به واسطه‌ی ملکه‌ی تقوا و عدالت نیز وجود دارد و این خود، مانع بسیارى از لغزش‌ها و انحرافات و بالابرنده‌ی ضریب اطمینان در عملکرد رهبر دینى خواهد بود.
در یک نظام دینى فرض بر این است که ناظر اصلى، خداوند و رسول او هستند و رهبر عادل، فرداى قیامت باید پاسخ‌گوى اعمال و تصمیمات خویش در برابر خداوند باشد. البته این اهرم درونى کنترل قدرت کافى نیست و نظارت بیرونى مؤثر نیز لازم است، ولى نظارتى منطقى، معقول و دور از افراط و تفریط. به نظر مى‌رسد نباید براى فرار از نظارت حداقلى در دام نظارت حداکثرى گرفتار آمد که مشکلات خاص خود را دارد. قانون‌گذار قانون اساسى نیز به‌هیچ‌وجه چنین نظارتى را مدنظر قرار نداده است و همان‌گونه که دیدیم، حتى بنا به ملاحظاتى در اصل ۱۱۱ لفظ «نظارت» نیز بیان نشده است.

ج) نظارت حد وسط و منطقی

با بررسى سه محور مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى، مفاد اصل یکصدویازدهم و دیدگاه خود مجلس خبرگان رهبری می‌توان این رویکرد را تقویت کرد:
۱. دیدگاه قانون‌گذار:
در شورای بازنگری قانون اساسی، طرفداران نظارت بر رهبرى در مقابل کسانى که قائل به عدم نظارت یا نظارت حداقلى بودند، نظارت منطقی را لازم مى‌شمردند: «یک نظارتى از بیرون بر بیت رهبر، بر روابط رهبر، عملکرد او بشود، این چیزى نیست که واقعاً عیب داشته باشد. و آن چیزى هم که مى‌فرمایید کنترل بشود، این‌جور نیست که حالا مثلاً خبرگان مأمورینى در اطراف رهبر بگذارند و از همه‌طرف او را کنترل کنند! اگر فرض کنید خبرگان دیدند که در بیت رهبر، در اطرافیانش اشکالى هست، این حق را دارند بروند به او تذکر بدهند، اما اگر این نباشد، ممکن است رهبر بگوید به شما چه ربطى دارد؟ چرا باید تذکر بدهید؟ حق ندارید به من تذکر بدهید.»۵
«از وظایف خبرگان این است که تشخیص بدهند که رهبر نمى‌تواند به وظیفه‌اش عمل بکند، او را کنار مى‌گذارند. مقدمه‌ی این، نظارت بر اعمال رهبر است که ببینند چگونه عمل مى‌کند.»۶
«این مسأله با والابودن مقام رهبرى منافات که ندارد هیچ، بلکه تحکیم رهبرى است که ما رهبرى را انتخاب کرده‌ایم [...] از یک جهت تضمینى شده است به خاطر صفات والایى که خودش دارد، از طرف دیگر تضمینش به این است که یک عده خبرگان که آن‌ها هم داراى شرایط بالایى هستند، این‌ها نظارت بر عملش دارند.»۷
با تأمل در این سخنان و جایگاه گویندگان آن و سیرى در مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، تردیدى باقى نمى‌ماند که همین دیدگاه غالب بوده است. این دیدگاه فراتر از نظارت حداقلى که یک نظارت کلى و فى‌الجمله در مورد بقاى شرایط رهبر را مدنظر قرار مى‌داد، دامنه‌ی نظارت را بر عملکرد رهبرى و فعالیت‌هاى ایشان نیز گسترش مى‌دهد. در سخنانى که نقل کردیم، به نظارت بر عملکرد تصریح شده است.
۲. تحلیل اصل یکصدویازده قانون اساسی:
اصل یکصدویازدهم مقرر مى‌کند که رهبر در موارد زیر از مقام خود برکنار خواهد شد:
یک) از انجام وظایف قانونى خود ناتوان شود. دو) فاقد یکى از شرایط یادشده در اصول پنجم و یکصدونهم گردد. سه) معلوم شود از آغاز فاقد بعضى شرایط بوده است.
این اصل، تشخیص تحقق موارد فوق را بر عهده‌ی مجلس خبرگان رهبرى گذارده است. تأمل در مفاد اصل ۱۱۱ نشان مى‌دهد که اصل مزبور بر این پیش‌فرض مبتنى است که شرایط و اوصاف رهبر منتخب خبرگان در گذر زمان مى‌تواند گرفتار تغییرات و نوساناتى شود و این تغییرات مى‌تواند به اندازه‌اى جدى باشد که صلاحیت رهبر را براى ادامه‌ی رهبرى زیر سؤال ببرد. از سوى دیگر، اساساً ممکن است خبرگان رهبرى در همان ابتداى گزینش رهبر نیز در تشخیص و احراز شرایط لازم در مصداق مورد نظر، دچار خطا شده باشند و در زمان متأخر، پى به خطاى خود ببرند. در چنین مواردى، همان نهاد گزینش‌گر که از سوى همین مجلس برگزیده شده است، وظیفه‌ی عزل و برکنارى رهبرى را بر عهده دارد.
طرفداران نظارت حداقلى با استناد به ظاهر اصل ۱۱۱ ادعا مى‌کنند که آن‌چه این اصل از خبرگان مطالبه مى‌کند، تنها نظارت بر بقای شرایط است. شرایطى که از پیش احراز شده و برابر قاعده‌ی استصحاب، در صورت تردید در بقا یا عدم آن، اصل بر بقاى شرایط خواهد بود، مگر خلاف آن ثابت گردد. در این صورت، این نظارت بسیار کمرنگ است.
در پاسخ باید گفت: آرى، «نظارت بر شرایط رهبرى» از نظر مفهومى با «نظارت بر عملکرد رهبرى» متفاوت است، اما در مقام عمل آیا مى‌توان بدون نظارت بر عملکرد رهبر، بر تداوم شرایط و صلاحیت‌هاى رهبرى صحّه گذارد و آیا در خارج، تحقق یکى بدون دیگرى امکان‌پذیر است؟
اصل ۱۱۱ تشخیص زوال شرایط را بر عهده‌ی خبرگان مى‌گذارد. این امر معنایى جز تشخیص ازدست‌دادن عدالت و تقوا، وقوع خلل در بینش صحیح سیاسى و اجتماعى، زوال شجاعت، عدم کارایى در مدیریت و ناتوانى در تدبیر امور ندارد. خبرگان موظف‌اند همان‌گونه که در ابتدا شرایط را احراز نموده‌اند، در ادامه نیز تداوم شرایط را تأیید نمایند. با توجه به خطیر‌بودن مقام رهبرى و این‌که اداره‌ی امور یک ملت، تحت ولایت او قرار مى‌گیرد، اگر بنا باشد اصلى در این‌جا مبناى عمل قرار گیرد، اصل احتیاط است. کوچک‌ترین مسامحه در این امر ممکن است بزرگ‌ترین فاجعه را به بار آورد. بنابراین اساساً باید به این پرسش پاسخ داد که آیا هدف از نظارت بر عملکرد، چیزى جز تشخیص بقاى صلاحیت‌ها و شرایط رهبرى است؟
اگر خبرگان بخواهند بقاى صلاحیت‌ها و شرایط رهبر را تشخیص دهند، راه دیگرى جز نظارت بر فعالیت‌ها و موضع‌گیرى‌هاى رهبر ندارند. از سوی دیگر، هدف از نظارت، منع از سوء استفاده از قدرت، جلوگیری از استبداد و نیز جلوگیری از خطاها و اشتباهات احتمالی است که نتیجه‌ی آن در کارآمدی نظام سیاسی نمایان می‌شود و این مهم نیازمند چنین نظارتی خواهد بود.
۳. دیدگاه مجلس خبرگان رهبرى
بر اساس اصل یکصدوهشتم، قانون مربوط به تعداد و شرایط خبرگان، آیین‌نامه‌ی داخلى و تصویب دیگر مقررات، مربوط به وظایف خبرگان در صلاحیت خود آنان است. بنابراین مصوبات این مجلس در ارتباط با وظایف خود، در حکم قوانین موضوعه‌ی کشور محسوب مى‌شود. در خصوص وظیفه‌ی نظارتى این مجلس که موضوع اصل یکصدویازدهم است، باید دید این مجلس چه قلمروى براى نظارت در نظر گرفته و کدام‌یک از سه دیدگاه فوق را تأیید مى‌کند. مجلس خبرگان با تشکیل کمیسیونى به نام کمیسیون تحقیق، آن را در صدر فهرست کمیسیون‌هاى شش‌گانه‌ی خود قرار داده و در حالى که در آیین‌نامه‌ی داخلى خود براى دیگر کمیسیون‌ها حداکثر سه ماده اختصاص داده شده، براى کمیسیون تحقیق چهارده ماده (مواد ۳۱ تا ۴۴ آیین‌نامه‌ی داخلى) در نظر گرفته شده است.۸ ضمن آن‌که در شرح وظایف کمیسیون‌ها نیز کمیسیون تحقیق بر دیگر کمیسیون‌ها مقدم است. تبصره‌ی یک ماده‌ی ۳۱ مى‌گوید: «اعضاى کمیسیون تحقیق باید فراغت کافى براى انجام وظایف محوله را داشته باشند.» این تبصره نشان مى‌دهد وظیفه‌اى که خبرگان در اجراى اصل ۱۱۱ بر دوش این کمیسیون نهاده است، یک وظیفه‌ی نظارتى تشریفاتى کمرنگ نیست. به موجب ماده‌ی ۳۳: «کمیسیون تحقیق موظف است هرگونه اطلاع لازم را در رابطه با اصل صدویازده در محدوده‌ی قوانین و موازین شرعى تحصیل نماید. همچنین نسبت به صحت و سقم گزارشات واصله در این رابطه تحقیق و بررسى کند و در صورتى که لازم بداند، با مقام معظم رهبرى در این زمینه ملاقات نماید.»
این ماده به‌خوبى گویا است که مجلس خبرگان نقش خود را در رابطه با اصل ۱۱۱ نقشى فعالانه مى‌داند و نه منفعلانه و اساساً نام‌گذارى این کمیسیون به کمیسیون تحقیق، معنادار است و دریافت گزارش‌های مردمى یا رسمىِ گویا در درجه‌ی دوم قرار دارد. در درجه‌ی اول، این خبرگان هستند که خود در مقام تحقیق براى تداوم شرایط رهبرى برمى‌آیند و این‌گونه نیست که در جایى بنشینند و منتظر وصول گزارش باشند. سازوکارهاى در نظر گرفته‌شده براى فعالیت این کمیسیون نیز مؤید همین نظر است. بدین ترتیب، با مرورى بر آیین‌نامه‌ی داخلى مجلس خبرگان که بیانگر دیدگاه این مجلس در زمینه‌ی اصل ۱۱۱ است، درمى‌یابیم که مجلس خبرگان رهبرى با تشکیل کمیسیون تحقیق، یکى از وظایف خود را بررسى عملکرد رهبرى مى‌داند.

نتیجه

اصل نظارت بر رهبرى به صورت نظارتى نهادینه‌شده، قانونمند و داراى ضمانت اجراى لازم و کافى پذیرفته شده است. مجلس خبرگان رهبری به عنوان عالی‌ترین نهاد نظارتی در جمهوری اسلامی ایران، مجلسى است پویا، خلاق و یارى‌دهنده‌ی رهبرى در انجام بهتر مسئولیت‌هایش. به همان میزانى که مقام ولایت و رهبرى ملت، حساس و دایره‌ی اختیارات و صلاحیت‌هاى وى گسترده است، نظارت بر چنین مقامى نیز حساس و حیاتى است. حقوق اساسى ایران به دنبال تأسیس نهاد مقتدرى است که از ابزار و امکانات لازم براى انجام وظیفه‌ی نظارتى خود برخوردار باشد. اگر در یک نظام سیاسى، اصل نظارت بر دولت‌مردان پذیرفته شود، لوازم آن نیز که وجود یک نظارت نهادینه‌شده، مؤثر و کارآمد و بهره‌مند از اختیارات و صلاحیت‌هاى کافى خواهد بود، پذیرفته شده است.

پی نوشت ها :

۱. صورت مشروح مذاکرات شوراى بازنگرى قانون اساسى، ج۳، ص ۱۲۵۹.
۲. عبدالله نورى، همان، ص ۱۲۶۹.
۳. همان، ص۱۲۶۲و نیز ر.ک: محمد یزدى، همان، ص۱۲۸۰.
۴. کدیور، محسن، روزنامه‌ی سلام، ۱۳۷۷/۰۷/۲۸.
۵. سیدحسن طاهرى خرم‌آبادى، همان، ص۱۲۶۶.
۶. محمد مؤمن، همان، ج۲، ص۶۴۸.
۷. محمد مؤمن، همان، ج۳، ص۱۲۷۳
۸. ر.ک: دبیرخانه‌ی مجلس خبرگان، مجموعه‌ی مصوبات و اطلاعات مجلس خبرگان، صص۳۰ـ۳۲.

.منبع: پایگاه دفتر حقظ و نشرآثار مقام معظم رهبری(مدظله‌العالی)