نویسنده: مارتین گریفیتس
مترجم: علیرضا طیب




 
از کارگزاری های تخصصی سازمان ملل متحد که اهداف اعلام شده آن ترویج توسعه پایدار و کاهش فقر، همراه با تمامی دیگر اهداف توسعه هزاره است که در سپتامبر 2000 مورد موافقت اعضای سازمان قرار گرفت. بانک جهانی از طریق اعطای وام، انتشار تحلیل های پژوهشی و اقتصادی و عرضه توصیه های سیاست گذاری و یاری فنی، پیگیر این هدف هاست. این بانک سازمان بزرگی است که حدود 10،000 کارشناس توسعه (شال اقتصاد دانان، مربیان، دانشمندان محیط زیست، تحلیلگران مالی، انسان شناسان، مهندسان و بسیاری دیگر) را از بیش از 140 کشور جهان در استخدام خود دارد. سه چهارم کارکنان بانک در دفتر مرکزی آن واقع در واشینگتن و بقیه در 109 «دفتر کشوری» آن به کار مشغول اند.

ساختار گروه بانک

گروه بانک جهانی از پنج مؤسسه تشکیل می شود که رابطه نزدیکی با هم دارند. اصطلاح «گروه بانک جهانی» این هر پنج مؤسسه را در بر می گیرد. عبارت «بانک جهانی» به طور مشخص به دو تا از این مؤسسات پنج گانه یعنی بانک بین المللی ترمیم و توسعه، و کارگزاری بین المللی توسعه اشاره دارد.
بانک بین المللی ترمیم و توسعه در 1945 تشکیل شد. این بانک به اعضای نیازمند به کمک های توسعه، وام می دهد-فعالیت اصلی بانک-و از آن گذشته خدماتی غیر از وام دهی (شامل خدمات تحلیلی و مشورتی) نیز ارائه می کند. این بانک در 2003 دارای 184عضو بود که سهمیه های پرداختی شان تنها درصد کمی از مبلغ کل وام های بانک را تشکیل می داد. بانک بین المللی ترمیم و توسعه برای تأمین هزینه فعالیت های خود تقریباً تمام پول خود را از راه انتشار اوراق قرضه در بازارهای مالی جهان به دست آورد. بانک در نتیجه تضمین تمامی وام های خود توسط حکومت های عضو، از اعتبار درجه یکی برخوردار است که بدان اجازه می دهد با پایین ترین نرخ موجود در بازار، پول قرض کند. بانک سپس این وجوه قرض گرفته را با سود کمی وام می دهد. هدف بانک بین المللی ترمیم و توسعه بیشینه ساختن سود خود نیست ولی از 1948 به این سو همه ساله درآمد خالصی داشته است. وام های بانک به کشورهای در حال توسعه با درآمد متوسط و برخی کشورهای کم درآمدی که دارای اعتبار شناخته می شوند اعطا می گردد. گرچه این کشورها می توانند از منابع تجاری هم وام بگیرند، نرخ بهره این گونه وام ها به مراتب بالاتر است؛ وانگهی، شرایط بازپرداخت وام های بانک بین المللی ترمیم و توسعه مطلوب تر از بخش خصوصی است زیرا معمولاً مهلت بازپرداخت آن ها از پانزده تا بیست سال با یک دوره ضرب الاجل سه تا پنج ساله است. در سال مالی 2003، رقم کل وام های بانکی به 11/2 میلیارد دلار آمریکا سر می زد که برای پشتیبانی از نود و نه طرح در سی و هفت کشور اعطا شده بود. تقریباً نیمی از این وام ها به کشورهای امریکای لاتین و منطقه کاراییب و یک پنجم آن نیز به دولت هایی در اروپا وآسیای مرکزی پرداخت شده بود.
«کارگزاری بین المللی توسعه» در 1960 برای اعطای وام هایی با شرایط بسیار ممتاز به کشورهای فقیرتر تشکیل شد زیرا توانایی این کشورها برای خذ وام بر اساس شرایط بازار اندک یا درحد صفر است. کارگزاری بین المللی توسعه بزرگ ترین منبع مالی جهان است که در اختیار فقیرترین کشورها قرار دارد. در سال مالی 2003 کارگزاری یادشده 7/3 میلیارد دلار اعتبار مالی در اختیار 141 طرح در پنجاه و پنج کشور کم درآمد قرار داد. حدود نیمی از این اعتبارات به کشورهای آفریقایی زیرخط صحرا و یک سوم آن نیز به کشورهای جنوب آسیا پرداخت شد. استحقاق دریافت منابع کارگزاری بین المللی توسعه بر پایه دو معیار اساسی تعیین می شود: فقرنسبی کشور (که بر حسب درآمد سرانه اندازه گیری می شود) و عدم اعتبار آن برای دریافت منابع بانک بین المللی ترمیم و توسعه. وام های کارگزاری بین المللی توسعه از محل سود کل گروه بانک جهانی و منابع بلاعوضی تأمین می شود که حکومت های کشورهای ثروتمند عضو در اختیار می گذارند و هر چهار سال یک بار منابع کارگزاری را تکمیل و احیا می کند. آخرین مورد احیای منابع کارگزاری در سال 2002 صورت گرفت که طی آن نزدیک به 9 میلیارد دلار از سی و هشت کشور کمک کننده و 6/6 میلیارد دلار دیگر از منابع بانک جهانی در اختیار کارگزاری بین المللی توسعه قرار گرفت. این کارگزاری طرح های اساسی اقتصادی و توسعه انسانی را تأمین مالی می کند. اعتبارات اعطایی آن بسیار بلندمدت است (سی و پنج تا چهل سال شامل یک دوره ضرب الاجل ده ساله). کارکنان کارگزاری بین المللی توسعه با کارکنان بانک بین المللی ترمیم و توسعه یکپارچه هستند به گونه ای که همه کارکنان یکسانی در هر دو گونه فعالیت های کمک رسانی و غیرکمک رسانی فعال اند.
«شرکت مالی بین المللی» در 1956 برای تشویق رشد بنگاه های خصوصی تولیدی در کشورهای در حال توسعه از طریق ارائه وام های بلندمدت، ضمانت ها و مدیریت مخاطرات و خدمات مشورتی به مشتریانش تشکیل شد. برخلاف بانک، شرکت مالی بین المللی وام های خود را بدون ضمانت بازپرداخت آن ها توسط حکومت عضو مربوطه، به مؤسسات بخش خصوصی پرداخت می کند. از این گذشته، به خرید سهام بنگاه های بخش خصوصی مبادرت می کند. شرکت مالی بین المللی در طرح های بازارهایی سرمایه گذاری می کند که سرمایه گذاران تجاری در صورت عدم مشارکت این شرکت، آن ها را بیش از اندازه مخاطره آمیز می دانند. یکی از فعالیتهای اصلی این شرکت، توسعه بازارهای مالی در کشورهای در حال توسعه است.
«کارگزاری تضمین سرمایه گذاری چند جانبه» در 1988 برای تشویق سرمایه گذاری مستقیم خارجی در کشورهای در حال توسعه از طریق قراردادن ضمانت هایی در اختیار سرمایه گذاران خارجی در برابر زیان های ناشی از مخاطرات غیرتجاری مانند مصادره اموال، تبدیل ناپذیری پول و محدودیت های انتقال پول، ستیزهای مسلحانه و ناآرامی های داخلی تشکیل شد. تشکیل این کارگزاری را می توان پاسخی به بحران بدهی ها در دهه 1980 دانست که طی آن مخاطرات ناشی از حاکمیت های دولت موجب شد نرخ های بهره بالایی بر وام های کشورهای در حال توسعه بسته شود یا جلوی دسترسی این کشورها به وام های جدید حتی با نرخ های بهره بالا نیز گرفته شود. گذشته از این ها، کارگزاری تضمین سرمایه گذاری چند جانبه برای کمک به انتشار اطلاعات مربوط به فرصت های سرمایه گذاری توسط کشورها، یاری فنی در اختیار آنها می گذارد.
«مرکز بین المللی حل و فصل اختلافات سرمایه گذاری» در 1966 برای ترویج سرمایه گذاری خارجی خصوصی از طریق تأمین تسهیلاتی برای مصالحه و داوری در اختلاف سرمایه گذاری، و از این راه، کمک به تقویت جو اعتماد متقابل میان دولت ها و سرمایه گذاران خارجی تشکیل شد. این مرکز کار ویژه ای کاملاً قضایی دارد. از این گذشته در زمینه حقوق داوری و حقوق سرمایه گذاری خارجی فعالیت های پژوهشی و انتشاراتی هم دارد.

تاریخچه

بانک بین المللی ترمیم و توسعه در جریان مذاکرات برتون وودز در سال 1944 تشکیل شد. هدف از تشکیل آن، تأمین هزینه های بازسازی اروپای غربی پس از جنگ جهانی دوم و ترویج توسعه اقتصادی در دیگر بخش های جهان از طریق کمک به سرمایه گذاری های تولیدی بود. اما در عمل، بانک یادشده، در بازسازی که سرمایه آن از طریق طرح مارشال تأمین شد شرکت نکرد.
با به پایان رسیدن بازسازی اروپا در اواخر دهه 1950 تأمین مالی توسعه، به صورت نقش اصلی بانک بین المللی ترمیم و توسعه درآمد که خود بر اساس وجود نارسایی هایی بازار سرمایه که جلوی جریان سرمایه به کشورهای در حال توسعه را می گرفت توجیه شد. این کشورها به سرمایه گذاری هایی نیاز داشتند که در مقایسه با آن چه به بازارهای سرمایه خصوصی آماده تأمینش بودند بلندمدت تر و با بهره کم تر باشد.
اما وام های اعطایی بانک بین المللی ترمیم و توسعه با نرخ بهره ای نزدیک به نرخ بهره بازار اعطا می شد که به مراتب بالاتر از نرخ های بازده ای بود که طرح های بسیاری از کشورهای در حال توسعه فقیر می توانست به بار آورد. با تشکیل کارگزاری بین المللی توسعه برای اعطای وام هایی با نرخ های ممتاز، بانک جهانی به یک کارگزاری توسعه تبدیل شد. وام های اعطایی بانک نه تنها به دلیل نارسایی های بازار سرمایه بلکه همچنین به دلیل سرشت روند توسعه توجیه می شد.
کاهش فقر جزو اختیارات اصلی بانک نبود و در آن زمان، مداخله بانک به منظور کاهش مستقیم فقر صورت نمی گرفت بلکه چون این اعتقاد وجود داشت که رشد و توسعه «قطره قطره» حاصل خواهد شد و فقر را کاهش خواهد داد بانک تصمیم گرفت روی طرح زیرساخت اقتصاد متمرکز شود که ابزار اصلی ایجاد رشد قلمداد می شد. وانگهی، از آن جا که نظریه های اقتصادی رایج مدعی وجود رابطه ای مانند رابطه دو کفه ترازو بین رشد و توزیع درآمد بودند هزینه های رفاهی ضد تولیدی شناخته می شد و بانک از وام دادن برای خدمات اجتماعی یا برای بازتوزیع پرهیز می کرد.
در دهه 1960 بانک جهانی به سرعت رشد کرد. تعداد اعضای آن بیش از دو برابر و شمار کارکنانش سه برابر شد و هم حجم وام هایش و هم توزیع جغرافیایی آن ها-که تا اوایل دهه 1950 محدود به کم تر از سالانه بیست وام آن هم عمدتاً به کشورهای اروپایی و آمریکای لاتین بود-به طرز چشمگیری افزایش یافت. ولی در دوران ریاست مک نامارا (1981-1968) بود که وام ها بیشترین رشد را پیدا کرد و تعهدات بانک به 80 میلیارد دلار سر زد که معادل 86 درصد کل وام هایی بود که بانک تا آن زمان پرداخته بود. حتی چشم انداز شغلی در داخل بانک هم پیوند مستقیمی با حجم مجموعه طرح ها داشت. از این گذشته، دوران ریاست مک نامارا شاهد رشد چشمگیر پژوهش های توسعه در داخل بانک بود.
در محیطی بین المللی که وجه مشخصه اش ناکافی بودن فاحش وام های رسمی و حمایتگری پایدار در کشورهای توسعه یافته بود بانک نقش خود را تأمین حداکثر اعتبارات ممکن برای پشتیبانی از تلاش هایی می دانست که کشورهای در حال توسعه برای دستیابی به رشد به عمل می آوردند. اما نگرانی هایی وجود داشت که رشد موجب نابرابرشدن توزیع درآمده ها شود و حتی سطح زندگی فقیرترین گروه ها را پایین آورد که این خود می توانست منجر به گسترش کمونیسم شود. رویکرد «قطره چکانی» در زمینه کاهش فقر جای خود را به راهبرد جدیدی در زمینه توسعه داد که اساساً متوجه کاهش فقر، آن هم عمدتاً از طریق تأمین اعتبار «سبک تازه ای» از طرح ها برای توسعه روستایی، زیرساخت شهری، آموزش و پرورش و بهداشت بود. به ویژه سهم بخش کشاورزی در وام های بانک از 18/5 درصد در سال 1968 به 31 درصد در سال 1981 سرزد. بانک برای تأثیرگذاردن بر سیاست های توسعه دولت ها شروع به پیشنهاد اصلاحات روستایی برای توزیع زمین در میان کشاورزان تهیدست و محدودساختن اندازه زمین داری کرد. از این گذشته بانک هوادار اتخاذ روش های کاربرتر تولید و پشتیبان طرح های فعالیت عمومی، رواج یارانه های مواد غذایی، مالیات های فوق العاده تصاعدی، و هزینه های رفاهی بود.
افزایش بارز بدهی های کشورهای در حال توسعه دلیل اصلی نگرانی نبود. برای نمونه، پس از نخستین موج افزایش بهای نفت و مواد خام در 1973، بانک نگرش خوش بینانه خود را به روند قیمت صادرات کشورهای در حال توسعه حفظ کرد و همچنان انباشت بدهی ها را عمده ترین شیوه ای می دانست که کشورهای در حال توسعه می توانستند از طریق آن زیرساخت های خودشان-به ویژه تولید برق-را توسعه دهند و تولید برای صادرات را بالا ببرند. وانگهی، وظیفه بازپرداخت بدهی ها محرک نیرومندی برای سرمایه گذاری دوباره بخشی از درآمدهای صادراتی به قصد نوسازی بخش کشاورزی و بهبود صنایع صادراتی بود. با نگاه خوش بینانه، این تأثیری بر هم افزایشی داشت و روند توسعه و تغذیه رشد جهان را سریع تر می ساخت.
با برخاستن دومین موج افزایش بهای نفت در 1979 بانک به تدریج از وام دادن به طرح های به سمت وام دادن به سیاست ها رفت. یکی از دلایل این تغییر آن بود که وام دادن به طرح ها محمل مناسبی برای اعطای وجوه کمک تحت شرایط موجود در آن زمان شناخته نمی شد زیرا هزینه کرد منابع مالی طرح ها بیش از حد آهسته صورت می گرفت. برعکس، کشورهای در حال توسعه بدهکار نیاز داشتند به تراز پرداخت های شان کمک شود و این مستلزم هزینه کرد سریع منابع مالی بود. دلیل دوم تغییریاد شده وقوف به این مسئله بود که بسیاری از کشورهای در حال توسعه نیازی به طرح های بیش تری نداشتند. در واقع بسیاری کشورها پیشاپیش طرح های متعددی را آغاز کرده بودند که بیش از ظرفیت جذب شان بود و به ویژه در محیط راکد اقتصادی تشخیص طرح هایی که حتی با نرخ های بهره تخفیف یافته بالقوه سودآور باشند تقریباً ناممکن شده بود. دلیل دیگری که بی ارتباط با دلیل اخیر نیست این بود که چون موفقیت طرح ها بستگی قاطعی به وضعیت کلی اقتصادی کشور داشت بانک دیگر نمی توانست بدون توجه به ثبات کلان اقتصادی، رشد اقتصادی را تشویق کند.
با آغاز بحران بدهی ها در 1982 جریان سرمایه بخش خصوصی به کشورهای در حال توسعه متوقف شد. صندوق بین المللی پول و بانک جهانی چاره ای جز این نداشتند که برای قادر به بازپرداخت نگه داشتن کشورهای بدهکار و جلوگیری از نکول یکسره بدهی ها توسط آن ها که با توجه به آشکار و آسیب پذیر بودن بیش از حد وام دهندگان می توانست منجر به بحران بانکداری بین المللی شود دست به مداخله زنند. مداخله آن ها متضمن تغییر جدول زمانی بازپرداخت بدهی ها همراه با اعطای وام های تازه ای بود که برای پرداخت بهره بدهی ها موجود مصرف می شدند. دهه 1980 به «دهه تعدیل» معروف شد و از 1983 به بعد اهمیت اصلی را وام های بانک برای تعدیل ساختاری-در چارچوب وام های تعدیل ساختاری و وام های تعدیل بخش ها-پیدا کرد.
کشورهای بدهکار ملزم شدند اقتصاد خودشان را باثبات سازند-تورم را کاهش دهند، نرخ مبادله را معقول سازند و تثبیت کنند، نرخ های بهره را بالا ببرند، از هزینه های عمومی بکاهند، مالیات را افزایش دهند و یارانه ها را حذف کنند-و دست به اصلاحات ساختاری طرف عرضه-آزادسازی تجارت، خصوصی سازی بنگاه های دولتی، آزادسازی رژیم سرمایه گذاری مستقیم خارجی و مقررات زدایی از بازار-بزنند. این مجموعه از سیاست ها با هم چیزی را تشکیل می داد که به «اجماع واشینگتن» معروف شد و تا سال ها بر اندیشه بانک (و صندوق بین المللی پول) سایه انداخت بود.
در این دستور کار نولیبرالی (-نولیبرالیسم) تأمین ثبات کلان اقتصادی بر رشد اولویت دارد زیرا مبنای ضروری برای رشد پایدار به شمار می آید. رشد پایدار با برطرف ساختن اختلالات از طریق برنامه های تعدیل ساختاری به جریان خواهد افتاد و به نوبه خود از شدت فقر خواهد کاست. در این روایت تازه از استدلال «قطره چکانی»، گشایش و آزادسازی اقتصاد علت رشد شناخته می شود و نه آن چنان که در روایت پیشین گفته می شد ابتکاراتی تحت رهبری دولت.
عوامل مختلفی به این تغییر ریشه ای فلسفه بانک کمک کرد. یکی از این عوامل، سرشت تکان های خارجی بود که بیش از رشد اقتصادی، تعدیل و تأمین ثبات کلان اقتصادی را ضروری می ساخت. عامل دیگر انتصاب فردی محافظه کار به نام کلاوسن (1986 -1981) به ریاست بانک در زمانی بود که حکومت های نولیبرال در ایالات متحده و اروپای غربی بر سر کار بودند و نولیبرالیسم به صورت درست کیشی جدید درآمده بود. نیروهای درونی بانک نیز سهم مهمی در این تغییر داشتند. ارزیابی خود بانک از اثربخشی وام هایی که برای کاهش فقر پرداخت می شد در واقع نتایج نسبتاً نومیدکننده ی آن ها را برجسته ساخت. به ویژه بانک اعتراف کرد که روی سیاست های توزیعی حکومت ها هیچ گونه اهرم نفوذ راستینی ندارد و طرح های کاهش فقر-که در تعداد اندکی از زمینه ها مانند توسعه روستایی، خانه سازی شهری برای تهیدستان، و طرح های آب رسانی متمرکز بود-در کل، تأثیر نسبتاً محدودی بر فقر گذاشته اند. در نتیجه این ارزیابی داخلی، بانک شروع به فاصله گرفتن از مداخلاتی کرد که به قصد کاهش مستقیم فقر صورت می گرفت.
بانک در دوران ریاست باربر کونیبل (1991-1986) نیز بار دیگر تأکید خود را عوض کرد. از یک سو، فشارهایی که برای اصلاح کلی سیاست ها و آزادسازی بازار وارد می شد همچنان نیرومند بود و این اندیشه نیز پابرجا بود که این اصلاحات به رشد و بنابراین کاهش فقر کمک خواهد کرد. از سوی دیگر، کاهش فقر و تخفیف هزینه های اجتماعی تعدیل ساختاری از طریق برنامه های هزینه کرد اجتماعی (از جمله تشکیل شبکه های حمایت اجتماعی) برجستگی بیش تری یافت.
اما تا پیش از 1996-در دوران ریاست جدید بانک (جیمز و ولفنسون که در 1995 دولت دموکرات ایالات متحده وی را به جای نماینده جمهوری خواه قبلی این کشور به کار گماشت و در 1999 تا 2005 هم برای بار دوم بدین منصب گماشته شد) و زیر فشارهای که به ویژه از جانب دیگر سازمان های ین المللی و سازمان های غیردولتی وارد می شد-بانک اعتراف نکرد که بدهی خارجی می تواند همچون بختکی بر توسعه کشورهای فقیر سنگینی کند. بانک برای کاستن از میزان کل بدهی ها ابتکار کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار را به اجرا گذاشت. اما این ابتکار که بخشودگی کلی یا جزئی بدهی ها را منوط به اجرای برنامه های تعدیل ساختاری می ساخت با موفقیت همراه نبود. سه سال پس از به اجرا درآمدن این ابتکار تنها دو کشور از بخشودگی چشمگیر بدهی های شان برخوردار شده بودند.
گرچه بانک سمت گیری آشکار خود را به نفع بخش خصوصی و سیاست های اقتصادی «درست کیشانه» حفظ کرده است، ریاست وولفنسون به واسطه جاانداختن مبارزه با فقر به منزله رسالت اصلی بانک تغییر قابل توجهی را در این نهاد مشخص می سازد. در 1999 بانک راهبردهای سه گانه ای را در پیش گرفت که نمایانگر تحولی چشمگیر در اندیشه بانک بود و شالوده بیش تر فعالیت جاری آن را تشکیل می داد: چارچوب توسعه فراگیر، ابتکار تقویت شده کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار، و گزارش های راهبرد کاهش فقر. «چارچوب توسعه فراگیر» مبنای فعالیت بانک را در تمامی کشورها تشکیل می دهد. این چارچوب، رویکردی در زمینه یاری رسانی به توسعه است که نگرشی جامع و فراگیر را به توسعه پیشنهاد کند یعنی هم به اصلاحات اقتصادی، ساختاری و اجتماعی توجه دارد و هم از تضمین انسجام میان آن ها غفلت نمی ورزد. چارچوب توسعه فراگیر چارچوبی برای تمامی «سهم داران توسعه» -حکومت، جامعه مدنی، وام دهندگان چند جانبه و سازمان های غیردولتی-است تا به کمک هم برنامه ای بلندمدت و با تکیه بر کاهش فقر برای توسعه دراندازند. بنابراین هدف چارچوب توسعه فراگیر تقویت این احساس در مردم محلی است که روند توسعه به خودشان تعلق دارد.
هدف از «ابتکار تقویت شده کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار»، بالا بردن شمار کشورهایی که شایسته تسهیل بدهی های شان شناخته می شوند و افزایش کمیت و سرعت تسهیلات است. از این گذشته می خواهد پیوند میان بخشودگی بدهی ها و کاهش فقر را تقویت کند زیرا برای آن که بدهی های کشوری بر اساس ابتکار کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار بخشوده شود باید برنامه های (موسوم به گزارش راهبرد کاهش فقر) تدوین کند که حاوی جزئیات راهبرد کاهش فقرش باشد.
مبنای «گزارش راهبرد کاهش فقر» را چارچوب توسعه فراگیر تشکیل می دهد و بنابراین انتظار می رود که خود کشورها با مشارکت جامعه مدنی شان آن را تدوین کنند. در این سند از کشورها انتظار می رود که از فقر و عوامل تعیین کننده آن در بستر مشخص خودشان تحلیلی به دست دهند و با توجه به حفظ انسجام میان اصلاحات کلان اقتصادی، ساختاری و اجتماعی، راهبرد مشخصی برای کاهش فقر بپردازند.
از دیدگاه بانک، رویکرد گزارش های راهبرد کاهش فقر سازو کاری کمکی است که اصول چارچوب توسعه فراگیر را پیش می برد و به اجرا در می آورد. از آن جا که چارچوب توسعه فراگیر فاقد ترتیبات مالی است کشورها هیچ انگیزه ای برای در پیش گرفتن این رویکرد ندارند. برعکس، تدوین گزارش راهبرد فقر نه تنها برای برخورداری از بخشودگی بدهی ها در چارچوب ابتکار کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار بلکه برای دستیابی به وام های ممتاز بانکی جهانی (کارگزاری بین المللی توسعه) و صندوق بین المللی پول نیز شرط لازم به شمار می آید.
اما گزارش راهبرد کاهش فقر تنها برای فقیرترین کشورها ضروری است حال آن که چارچوب توسعه فراگیر در مورد کشورهای با درآمد متوسط نیز کاربست دارد. گزارش راهبرد کاهش فقر نوعی راهبرد سه ساله تصور می شود که با چرخه برنامه های بانک و صندوق همخوانی دارد (البته در عمل این احتمال وجود دارد که با اجرای پی در پی طرح های سه ساله به صورت یک راهبرد جاری درآید) ولی روند چارچوب توسعه فراگیر باید به راهبردی بلندمدت تر منجر شود.
چارچوب توسعه فراگیر و گزارش راهبرد کاهش فقر نمایان گر جنبه تازه ای از فلسفه بانک هستند که نه تنها تعویض آموزه قطره چکانی را با این نگرش که برخی شکل های فقر شرط لازم رشد پایدارند نشان می دهد بلکه بازتاب تجدیدنظر فراخ تری در سرشت توسعه و راهبردهای توسعه است. دست کم در حرف به این حقیقت ادغان شده است که آزادسازی سریع بازار می تواند به نابرابری، فقر و ناپایداری کلان اقتصادی فزاینده ای منجر شود. همچنین پذیرفته شده است که برای اجرای موفقیت آمیز و پایدار اصلاحات سیاست گذاری، مشارکت فزون تر حکومت و گروه های محلی کشورهای دریافت کننده وام اهمیت اساسی دارد. این نیز به نوبه خود مستلزم آن است که کشورها خودشان توانایی های برنامه ریزی و اجرای راهبردهای توسعه خود را به دست آورند و نهادهای به دور از فسادی وجود داشته باشند که بتوانند حکومت قانون را تقویت کنند. بانک به عنوان بخشی از دستورکار خودش برای حسن اداره گری بر اصلاحات نهادی برای نوسازی دولت تأکید کرده است.
به رغم سخن سرایی هایی که درباره راهبردهای سه گانه فوق صورت می گیرد از بابت جامه عمل پوشاندن به این نگرش ها نگرانی هایی وجود دارد. با وجود آهنگ شتابان اجرای ابتکار تقویت شده کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار، پیشرفت آن به کُندی صورت می گیرد: حجم بدهی های بخشوده شده همچنان اندک است و تا سپتامبر 2003 تنها شش کشور فرایند ابتکار کشورهای فقیر فوق العاده بدهکار را به طور کامل سپری کرده بودند.
به نظر می رسد تکیه بانک روی کاهش فقر هم تنها منجر به افزوده شدن شبکه های متوسط الحال حمایت اجتماعی و برنامه های هدف دار هزینه کرد اجتماعی به سیاست های سنتی ایجاد ثبات و تعدیل ساختاری شده باشد. سیاست های اخیرالذکر همچنان بر لزوم آزادسازی بخش های تجارت، مالیه و کشاورزی و محوریت بازار حتی در زمینه های کلیدی سیاست مبارزه با فقر مانند آموزش و پرورش و بهداشت تأکید دارند. کشورها در زمینه طراحی شبکه های حمایتی و برنامه های هزینه کرد اجتماعی استقلال عمل بیش تری دارند تا در زمینه تدوین سیاست های ایجاد ثبات یا طرح ریزی مسیرهای بدیل برای کاهش فقر. غالباً تدوین گزارش های راهبرد کاهش فقر به دست گروه های کوچک فنی وزارت خانه های اقتصاد سپرده می شود که چندان رایزنی با مشارکتی در آن ها مشاهده نمی شود یا تحلیل شایسته ای از همسازی سیاست های برنامه با هدف کاهش فقر ندارند. حتی در مواردی که برخی شکل های رایزنی صورت گرفته از این بابت نگرانی وجود داشته است که این مشورت ها با گروه های ویژه ای از جامعه مدنی صورت گرفته باشد که از نظر مالی به وام دهندگان وابسته اند و نقش مجلس قانون گذار نیز به طور کلی محدود شده است.
وانگهی، مشروط سازی وام ها همچنان به صندوق بین المللی پول و بانک جهانی نفوذ عمده ای بر طراحی سیاست ها می بخشد. گرچه شمار شرایط بانک به طور متوسط کاهش یافته ولی بزرگ ترین کاهش در زمینه شرایط غیرالزامی صورت گرفته و در صدد کم تری از شرایط جدی تر و الزام آور حقوقی کاسته شده است. این وضع منجر به طرح درخواست هایی برای کارآمدتر کردن مشروط سازی شده است.

«بانک دانش»

بانک جهانی تنها تأمین کننده مالی نیست بلکه عرضه کننده دانش نیز هست. این بانک در مقام یک «بانک دانش» به تدریج نقش تعیین و منتشر سازی مدل «بهترین روش توسعه»را هم-که در آغاز برای آن پیش بینی نشده بود-پیدا کرده است. پژوهش هایی که در داخل بانک انجام می شود به شدت سیاست نگر است و بعد مشخصی از حیث مقایسه کشورها دارد. پژوهشگران برای اطمینان یافتن از این که نتایج پژوهش ها در فعالیت های عملیاتی و توصیه های سیاست گذاری بانک منظور می شود حدود یک سوم از زمان فعالیت خودشان را مستقیماً با واحدهای عملیاتی می گذرانند.
پژوهش ها عمدتاً در داخل بخش پژوهش بانک در واحدهایی صورت می گیرد که تحت هدایت اقتصاددان اصلی بانک قرار دارند. اقتصاددان اصلی فردی است که مسئولیت کلی برنامه پژوهشی بانک را برعهده دارد. از این گذشته بیشتر بخش های سراسر این نهاد دارای برخی فعالیت های پژوهشی هستند. بخش های عملیاتی برای پشتیبانی از عملیات وام دهی خودشان، در مورد همه کشورهای در حال توسعه عضو بانک مطالعات اقتصادی و بخشی انجام می دهند. این مطالعات معمولاً متضمن تهیه یادداشت اقتصادی کشوری (تحلیل جامعی درباره عملکرد و چشم اندازهای اقتصادی کشور) یا گزارش هایی با موضوع مشخص تر چون برآورد فقر، بررسی هزینه های عمومی، و بررسی بازار کار است. این نوع مطالعات شالوده توصیه های سیاست گذارانه بانک را تشکیل می دهد. مطالعه یک کشور می تواند شامل طیف گسترده ای از بررسی بخش ها مانند بررسی بخش ترابری یا گزارش بخش بهداشت و آموزش هم باشد که مبنای عملیات وام دهی در این بخش ها قرار می گیرد. حجم منابع تخصیص یافته به پژوهش و مطالعات اقتصادی و بخشی، بانک جهانی را به بزرگترین نهاد پژوهشی جهان در زمینه توسعه مبدل می سازد.
بانک جهانی به منزله نهاد یکپارچه ای که هم فعالیت پژوهشی دارد و هم عملیات وام دهی، می تواند از شواهد و تجربیات مقایسه ای بی بدیلی در زمینه نقاط قوت سیاست ها به آزمایش گذاشته شده و مداخله در طرح ها کمک بگیرد. انتشار چنین دانشی که هیچ کشور در حال توسعه ای توانایی گردآوری آن را نخواهد داشت برای هر کشوری که اقدامات سیاست گذارانه مشابهی را مد نظر دارد فوق العاده با ارزش است.
گذشته از این ها، بانک جهانی حجم عظیمی از داده های مشروح را از سازمان های بین المللی، مؤسسات خصوصی، و ادارات آمار نزدیک به تمامی کشورها گردآوری می کند. افزون بر این، بانک به جمع آوری مستقیم اطلاعات از بررسی های مربوط به سطح زندگی مردم و گزارش های مربوط به بدهی های خارجی و نیز گزارش های اقتصادی کشورها، مطالعات بخش ها و طرح ها، و گزارش های پژوهشی هم می پردازد. بانک این داده ها را در اختیار عموم می گذارد.

نظام اداره بانک و نفوذ سیاسی آن

بانک جهانی مانند یک تعاونی اداره می شود که کشورهای عضو بانک حکم سهام داران آن را دارند و هیئت مدیره بانک نمایندگان آن ها هستند. مدیران بانک که معمولاً از وزیران اقتصاد یا رؤسای بانک های مرکزی کشورهای عضو هستند رسماً سیاست گذاران نهایی بانک جهانی به شمار می روند. از آن جا که هئیت مدیره بانک هر سال تنها یک نوبت نشست دارد، تصمیم گیری درباره مدیریت بانک به هیئت اجرایی بانک سپرده شده است که تقریباً نشست های پیوسته ای دارد. هر حکومت عضو بانک جهانی یک مدیر اجرایی، به نمایندگی دارد. اما نمایندگی در هیئت اجرایی بیست و چهار عضو بانک به شکل برابر توزیع نشده است. تنها مدیران اجرایی بزرگ ترین سهام داران-ایالات متحده، ژاپن، آلمان، فرانسه، انگلستان-همراه با مدیران اجرایی چین، عربستان سعودی و فدراسیون روسیه در هیئت مدیره عضویت دارند. شانزده مدیر اجرایی دیگر به عنوان نماینده گروه هایی از کشورها که به «حوزه انتخابی» معروف اند انتخاب می شوند. برای نمونه بیست و دو کشور آفریقایی را یک مدیر اجرایی نمایندگی می کند.
اداره امور داخلی بانک بر اساس نظام آرای وزن دار مبتنی است. برای نمونه، در هئیت اجرایی بانک بین المللی ترمیم و توسعه ایالات متحده 16/41 درصد آرا در اختیار دارد که بزرگترین سهمی از آرا است که یک کشور در اختیار دارد. دیگر درصدهای بزرگ آرای متعلق به یک کشور از این قرار است: ژاپن 7/87درصد؛ آلمان 4/49 درصد؛ فرانسه 4/31 درصد؛ انگلستان 4/31 درصد؛ چین 2/79 درصد؛ عربستان سعودی 2/79 درصد؛ فدراسیون روسیه 2/79 درصد. بنابراین ایالات متحده نسبت به دیگر کشورها موقعیت بسیار قدرتمندی دارد. کشورهای اروپایی به شکل دستجمعی به منزله ی اعضای اتحادیه اروپا رأی نمی دهند و از همین رو در عمل نمی توانند وزنه تعادلی در برابر رأی ایالات متحده باشند. حتی اگر انگلستان، فرانسه و آلمان با هم رأی دهند باز رأی دستجمعی آن ها وزنی کم تر از رأی ایالات متحده دارد. تمامی دیگر کشورهای عضو اتحادیه اروپا عضو گروه بندی هایی هستند که کشورهای دیگری در آن ها عضویت دارند. برای نمونه، گروهی که از آلبانی، یونان، ایتالیا، مالت، پرتغال، و سان مارینو تشکیل می شود 3/51 درصد آرا و گروه متشکل از اتریش، بلاروس، بلژیک، جمهوری چک، مجارستان، قزاقستان، لوکزامبورک، جمهوری اسلواکی، اسلوونی و ترکیه 4/80 درصد آرا را در اختیار دارد.
وزنی که به رأی هر کشور نسبت داده می شود تقریباً بستگی به حجم نسبی اقتصاد آن دارد. با این حال، نشان داده شده است که تقسیم آرا تقریباً بازتاب معیارهای فنی نیست. گزارش های تاریخی ثابت می کند که توزیع اولیه نسبت آرا تقریباً زیر فشارهای سیاسی ایالات متحده تعیین شد. تغییرات ادواری بعدی هم که در نسبت آرا ایحاد شده تحت تأثیر ملاحظات سیاسی بوده است. سهم رأی ایالات متحده نه تنها بیش ترین سهمی است که یک کشور از آرا در اختیار دارد بلکه از آن گذشته به ایالات متحده قدرت برای وتوی تمامی تصمیماتی را می دهد که تصویب آن ها به اکثریت ویژه 85 درصد آرا نیاز دارد مانند تصمیمات مربوط به تصویب متمم های مواد موافقت نامه تأسیس بانک بین المللی ترمیم و توسعه. ایالات متحده یگانه کشوری است که از چنین قدرتی برای وتوکردن تمامی تصمیمات مهم برخوردار است. سایر کشورها به ندرت در یک گروه گرد می آیند تا بتوانند تصمیمات را وتو کنند.
در عمل، هیئت اجرایی بر اساس اجتماع عمل می کند و هرگز رسماً رأی گیری صورت نمی گیرد. اما این بدان معنی نیست که سهم رأی این کشورها بی اهمیت است. برعکس، فعالیتهای داخلی بانک بیانگر آگاهی از میزان اجتماعی است که قدرت نسبی آرا تعیین می کند. برای نمونه، اگر معلوم باشد که ایالات متحده وام یا سیاستی را تأیید نمی کند بعید است که حتی نزد هیئت اجرایی مطرح شود. در نتیجه، نفوذ ایالات متحده گرچه اغلب به شکل غیررسمی اعمال می گردد، احتمالاً در سراسر بانک احساس می شود.
با تمام این احوال، ایالات متحده کنترل کامل فعالیت های بانک را در دست ندارد زیرا برای مشروعیت بانک ضروری است که دولت های عضو، بانک را دارای میزان معینی از استقلال بدانند. مدیران اجرایی تنها نماینده کشور خودشان نیستند بلکه کارمند بانک هم هستند و در این مقام، تنها بر اساس منافع ملی محدود خودشان تصمیم گیری نمی کنند.
ساختار مالی بانک بین المللی ترمیم و توسعه بدان استقلال عمل قابل ملاحظه ای در برابر مداخلات کشورهای عضو می بخشد زیرا بانک برای تأمین بودجه فعالیت های خود متکی به سهمیه های پرداختی اعضا نیست. اما ممکن است فشارهای سیاسی، تصمیمات مربوط به مصرف اعتبارات مازاد بانک را تحت تأثیر قرار دهد. برخلاف بانک بین المللی ترمیم و توسعه، کارگزاری بین المللی توسعه فاقد استقلال مالی است زیرا متکی به احیای ادواری بودجه اش توسط حکومت های عضو است و از فشارهای آن ها تأثیر می پذیرد. برای نمونه، ایالات متحده یک پنجم اعتبارات کارگزاری بین المللی توسعه را تأمین می کند و همین به آن کشور نفوذ فراوانی در داخل این کارگزاری می بخشد. ژاپن نیز از کمک کنندگان بزرگ به این کارگزاری است.
اما نفوذ ایالات متحده از کارگزاری بین المللی توسعه هم فراتر می رود زیرا آن کشور گاه برای تأثیرگذاری بر کل بانک جهانی تهدید به کاهش سهم خودش در احیای اعتبارات کارگزاری بین المللی توسعه و حتی بیرون آمدن از این کارگزاری کرده است. جدی بودن چنین تهدیدی صرفاً برخاسته از کاهش بالقوه سهمیه پرداختی ایالات متحده نیست بلکه ناشی از این واقعیت است که سهمیه پرداختی سایر اعضای کارگزاری بین المللی توسعه اغلب متناسب با سهمیه ایالات متحده تعیین می شود. بنابراین اگر ایالات متحده سهمیه پرداختی خود را کاهش دهد تأثیر آن از طریق کاهش سهمیه های پرداختی تک تک دیگر اعضا چندین برابر می شود.
از لحاظ نظری، فعالیت های بانک در زمینه اعطای وام بری از مداخله سیاسی است زیرا موافقت نامه تأسیس بانک، هیئت مدیره آن را از در نظر گرفتن مسائل سیاسی در تصمیم گیری های شان برای اعطای وام برحذر می دارد. اما در عمل، گزارش های تاریخی و بررسی های تجربی رسمی تر شواهدی به دست می دهند که حاکی از تأثیر فوق العاده ملاحظات سیاسی در تعیین وام گیرندگان از بانک است. برای نمونه، فشارهای سیاسی دوران جنگ سرد در سراسر دوره 1990-1948 تأثیر سنگینی بر اعطای وام های بانک جهانی داشت. حتی پس از جنگ سرد هم شواهدی وجود دارد که نشان می دهد برخی از تصمیماتی که بانک برای اعطای وام گرفته تحت تأثیر منافع و ملاحظات راهبردی ایالات متحده بوده است. بر این اساس، نفوذ سیاسی بر فعالیت های وام دهی احتمالاً بر تصمیم گیری درباره تصویب یک وام یا سرشت شرایطی که برای وام گذاشته می شود نمود می یابد و نه به صورت گنجاندن عناصر مشخصی در محتوای سیاست گذارانه وام ها.
از این گذشته، نفوذ سیاسی می تواند بر فعالیت پژوهشی و توصیه های سیاست گذارانه بانک هم تأثیر بگذارد. برای نمونه، گفته شده است که فشاری که بانک در دهه 1980 به نفع «اجماع واشینگتن» وارد می ساخت احتمالاً بازتاب فشارها و ترجیحات سیاست گذارانه ایالات متحده بوده است زیرا حتی در میان کارکنان بانک هم بسیاری منتقد نولیبرالیسم بودند. رئیس بانک-که ریاست نشست های هیئت مدیره و مسئولیت مدیریت کلی بانک را برعهده دارد-چنان نفوذ قدرتمندی بر این نهاد دارد که گفته شده است بانک معمولاً آینه دار شخصیت رئیس خود است. از دیرباز ریاست بانک در دست یکی از اتباع ایالات متحده بوده است که برای دوره ای پنج ساله، که قابل تجدید است، انتخاب می شود.
ـــ بانک تسویه های بین المللی؛ برنامه تعدیل ساختاری؛ توسعه؛ دام بدهی ها؛ کمک خارجی

خواندنی های پیشنهادی

-2003 Buira,A.(ed)Challenges to The World Bank And IMF:Developing Country Perspective,London:Anthem Press.
-2000 Gilbert,C.L. and Vines,D.(eds)the World Bank:Structure and Policies,Cambridge:Cambridge University Press.
-1997 Kapur,D.Lewis,J.P.and Webb,R.The World Bank:Its First Half Century,Vol 1:History Vol.2:Perspectives,Washington,DC:BrBookings.
-1999 Miller-Adams,M.The World Bank:New Agendas in a Changing World,London:Routledge.
-1991 Mosley,P,Harrigan,J.and Toye,J.Aid and Power:The World Bank and Policy-Based. Lending,Vol,1:Analysis and Policy Proposals,Vol2:Case Studeis,London:Routlege,
-2002 Pincus,J.and Winters,J.Reinventing the World Bank,Ithaca,NY:Cornell University Press.
-2000 Tarp,F.and Hjertholm,P.(eds) Foreign Aid and Development:Lessons Learned and Directions for the Future,London:Routledge,
-2003 World Bank A Guide to the World Bank Washington,DC:World Bank.
اَلبرتو پالونی
منبع مقاله: گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390.

/م