برنامه تعدیل ساختاری SAP

Structural adjustment program
برنامه های تعدیل ساختاری متضمن اعطای وام های تخفیف دار بزرگ و بلندمدت از سوی سازمان های چندجانبه به کشورهای کم درآمد و با قید این شرط است که کشورهای وام گیرنده باید ساختار اقتصاد خودشان را در جهت نظام بازارنگر تغییر دهند. ممکن است برنامه های تعدیل از کشوری به کشور دیگر بسیار متفاوت باشند ولی معمولاً دولت ها را ملزم می سازند تا بنگاه های تحت مالکیت دولت را به شهروندان خصوصی بفروشند، با بالابردن نرخ های بهره رشد اعتبارات داخلی را که دولت تأمین مالی شان می کند محدود سازند، یارانه ها و برنامه های اجتماعی ناکارآمد را کاهش دهند، برای بالابردن رقابت پذیری فعالیت اقتصادی از تعرفه های واردات و محدودیت های سهمیه ای بکاهند، و کنترل های ناکارآمد بر جابه جایی سرمایه مالی را برچینند. هدف های اصلی این برنامه، احیای نقش قیمت های بازار به منزله نوعی سازو کار اطلاع دهی و حذف سیاست هایی است که انگیزه های بازاری را مخدوش می سازند. سیاست های یادشده را این باور هدایت می کند که آزادسازی اقتصادی می تواند به شکل چشمگیری عرضه کل را تقویت کند و این چیزی است که مؤلفه اصلی احیای اعتبار خارجی کشور و تضمین ماندگاری اقتصادی آن در بلندمدت شناخته می شود. شرایط برشمرده شده می تواند یا به عنوان پیش شرط وام های «کمکی» و کمک مالی بیش تر یا از طریق آمیزه ای از نظارت اقتصادی و توانایی خودداری از بخشودن اقساط وام به دلیل برآورده نساختن معیارهای توافق شده برای عملکردها به اجرا گذاشته شود. برنامه های تعدیل ساختاری معمولاً دارای افقی زمانی هستند که از سه سال فراتر می روند.
تعدیل ساختاری همان ایجاد ثبات اقتصادی نیست. ایجاد ثبات منتضمن سیاست گذاری برای غلبه بر کسری کوتاه مدت تراز پرداخت ها و کنترل تورم است. از محدودسازی هزینه های مالی و تمهیدات پولی (از جمله کاهش ارزش پول) برای کاهش تقاضای کل و تشویق صادرات بیش تر بهره جسته می شود. برنامه های ایجاد ثبات معمولاً دارای افق زمانی یک تا دو ساله هستند. ناتوانی سیاست های ثبات آفرین از احیای رشد اقتصادی در کشورهای در حال توسعه و نیز کاهش دسترسی به منابع مالی بین المللی موجب تأکید بیش تر بر سیاست های کلان اقتصادی مکمل برای ایجاد ثبات همراه با تعدیل ساختاری بلندمدت در میانه دهه 1980 شد.
منتقدان معمولاً مدعی اند که برنامه های تعدیل ساختاری تحت شرایط بحران بدون وجود اقتدار نهادی کافی به کشورهای در حال توسعه تحمیل شد و در برگیرنده اجزای سیاست گذاری نامناسب و مخربی بود. این درست است که دقیقاً پس از بحران بدهی های امریکای لاتین در 1982 کشوهای بدهکار قویاً تشویق شدند تا برای تغییر جدول زمانی بازپرداخت بدهی هر کشور و انجام مذاکره با وام دهندگان عمومی و خصوصی برای تأمین منابع مالی، برنامه های تعدیل ساختاری و ثبات آفرین تحت نظارت صندوق بین المللی پول را به اجرا گذارند. ولی وقتی نکول گروهی از کشورهای بدهکار ثبات مالی بین المللی را در معرض تهدید قرار داد و در نتیجه دسترسی لازم به اعتبارات در کشورهای کم درآمد برای توسعه و بازپرداخت بدهی ها بیش از پیش کاهش یافت مناسب بود که مذاکره برای رسیدن به راه حل بر نکول ترجیح داده شود. اما صندوق بین المللی پول به دلیل عدم تأکید کافی بر بخشودگی میزان قابل ملاحظه ای از بدهی ها به عنوان مؤلفه ضروری روند مذاکره با وام دهندگان خصوصی و عمومی شایسته سرزنش است.
از نظر اقتدار نهادی، صندوق بین المللی پول از جانب کشورهای عضو خود این اختیار را دارد تا برای مقابله با روندهایی که نظام هرچه یکپارچه تر مالیه ی بین الملل را به خطر اندازد تدابیری بیندیشد. بر این اساس، صندوق بین المللی پول اجازه اداره مذاکرات پیچیده میان سندیکاهای بانکی و دولت های وام گیرنده را دارد. گرچه نقص اصلی در اداره برنامه های تعدیل ساختاری در گذر سال ها بین بانک جهانی و صندوق بین المللی پول رد و بدل شده است این را نمی توان شاهدی بر فقدان اقتدار و مرجعیت نهادی گرفت. با این که بانک جهانی نخستین برنامه تعدیل ساختاری خود را در 1979 تنظیم کرد ولی به صندوق بین المللی پول اجازه داد تا نقش اصلی را در مهار پیامدهای بحران بدهی ها در اوایل دهه 1980 به عهده گیرد. بلافاصله پس از بحران بدهی ها، بانک جهانی همچنین نگاه خود را روی مسائل توسعه بلندمدت متمرکز ساخت. پس از نشست مشترک سالانه صندوق و بانک در 1985 که طی آن جیمز بیکر وزیر خزانه داری ایالات متحده خواستار حمایت مالی بیش تر گروه بانک جهانی و بانک توسعه کشورهای امریکایی شد بانک جهانی بیش تر درگیر برنامه های تعدیل ساختاری شد. پس از ماجرایی که طی آن در حالی که صندوق بین المللی پول همچنان بر انجام اصلاحات مالی اساسی تری در آرژانتین پای می فشرد بانک جهانی چهار وام به آن کشور پیشنهاد کرد سازمان های چند جانبه شروع به هماهنگ تر ساختن سیاست های خود کردند.
نافذترنی انتقادها درباره برنامه تعدیل ساختاری این بوده است که طراحی این برنامه ها اثر بدی بر ماندگاری اقتصادی کشورهای کم درآمد می گذارد. اما از آن جا که بانک جهانی و صندوق بین المللی پول اعتقاد دارند چنین کشورهایی نمی توانند بدون تعدیل ساختاری به رشد اقتصادی بلندمدت دست یابند می توان گفت که این نهادهای چند جانبه به نفع کشورهای بدهکار عمل می کنند. آن ها به کشورهای بدهکار یاری می رسانند تا برنامه های تعدیل ساختاری شان را خود طراحی کنند و از طریق تسهیلات مالی که در اختیار دارند و با راضی کردن بانک های تجاری به ادامه دادن به اعطای وام، از آن برنامه ها حمایت به عمل می آورند. وانگهی باید خاطر نشان سازیم که کشورهای جویای کمک های چند جانبه هم اکنون هم دشواری های اقتصادی شدیدی را تجربه می کنند. سنجش موفقیت یا شکست برنامه های تعدیل ساختاری دشوار است زیرا امکانی وجود ندارد که پس از اجرای این برنامه ها بفهمیم کشوری اگر برنامه تعدیل خود را به گونه دیگری طراحی و اجرا می کرد یا در واقع بدون اجرای برنامه تعدیل ساختاری چه سرنوشتی می داشت.
با این حال، منتقدان ادعا می کنند که برنامه های تعدیل اغلب جلوی نقش تعیین کننده دولت های توسعه خواه را در ترویج رشد اقتصادی می گیرند. نیاز به دولت های قوی برای غلبه بر مخاطرات بازار، تسهیل فعالیت های کارآفرینی، تنفیذ مجموعه های قوانین، و عرضه کالاهای عمومی در جوامعی که با تأخیر گام در راه صنعتی شدن گذاشته اند در نوشته هایی که پیرامون «دولت توسعه خواه» به خوبی ثبت شده است. از همین رو، سیاست هایی که برای گسترش نیروهای بازار به بهای از دست رفتن توانایی دولت در کشورهای در حال توسعه طراحی شده باشند بدفرجام خواهند بود.برنامه های تعدیل ساختاری هم که مشوق آزادسازی بخش مالی هستند ممکن است موجب بی ثبات شدن نظام پولی داخلی در کشورهایی شوند که پول ضعیفی دارند و کارگزاری های کافی برای تنظیم بخش مالی ندارند. این حقیقتی است که در جریان بحران مالی شرق آسیا در اواخر دهه 1990 به اثبات رسید. سرانجام این که منتقدان، برنامه های تعدیل ساختاری را با افزایش نابرابری درآمدها و مشقت های ناشی از برچیده شدن یارانه های مواد خوراکی و یارانه های اجتماعی مرتبط می دانند.
گرچه این انتقادات بجاست، غالباً منتقدان از بررسی چانه زنی هایی که میان نهاد چند جانبه و کشورهای عضو آن صورت می گیرد و نیز سطح یادگیری نهادی که در گذر زمان صورت می گیرد و نیز سطح یادگیری نهادی که در گذر زمان حاصل می شود کوتاهی می کنند. با فروکش کردن بحران بدهی ها در اواخر دهه 1980، صندوق بین المللی پول و بانک جهانی توصیه های سیاست گذارانه خود را هرچه انعطاف پذیرتر ساختند و حتی برخی رویکردهای بدعت گزارانه در قبال تعدیل ساختاری را تأیید کردند. در پاسخ به انتقادهای بیرونی و بحث و جدل های درونی، صندوق بین المللی پول در میانه دهه 1980 برای طراحی دوباره برنامه های تعدیل با هدف تخفیف اثرات منفی آن ها بر تهیدستان به کمک یارانه های هدفمند، حمایت مستقیم از دستمزدها، و حمایت از هزینه های آموزش و پرورش و بهداشت شروع به همکاری با بانک جهانی، یونیسف، و سازمان بین المللی کار کرد. این سیاست ها که در قالب شعار «تعدیل ساختاری با سیمایی انسانی» تجلی یافته هدف های اصلی سیاست های تعدیل را به گونه ای تغییر داده است که کاهش فقر، توسعه انسانی و تسهیل اقساط بدهی ها را نیز شامل می شود.
سرانجام باید خاطر نشان کرد که بسیاری از انتقادات وارد بر برنامه های تعدیل ساختاری اغلب بر این فرض پایه می گیرند که فن سالاران و سایر نخبگان سیاست گذار در جهان در حال توسعه با هدف نهایی تعدیل ساختاری مخالف بوده اند. اما نخبگان کشورهای کم درآمد اغلب ضمن اعتراض پرجار و جنجال به صندوق بین المللی پول و بانک جهانی به دلیل «تحمیل» و تدابیر ریاضتی، بی سر و صدا این هدف نهایی را تأیید می کردند. با این حال سرشت تعدیل ساختاری به واسطه بحث و یادگیری میان و درون نهادها آرام آرام دگرگون شده و هدف کاهش فقر را نیز در برگرفته است.
ـــ بانک جهانی؛ حس اداره گری؛ صندوق بین المللی پول؛ مشروط سازی؛ نولیبرالیسم

خواندنی های پیشنهادی

-2001 Boughton,J.Silent Revolution:The International Monetary Fund 1979-1989,washington,DC:International Monetary Fund.
-1992 Haggard,S.and kaufman,R.(eds)The politics of Economic Adjustment:International Constraints, Distributive Conflicts ,and the State, ,Princeton,NJ:Princeton University Press.
-1990 Nelson,J.M.(ed)Economic Cirsis and policy Choice:The politics of Adjustment in the Third World,princeton,NJ:princeton University Press.
ویکاش یاداف
منبع مقاله: گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390.