پرسش :

آیا در کشور های دیگر هم نهادی همچون شورای نگهبان متکفل انجام وظایف مشابه این شورا می باشد ؟ این نهادها چه جایگاهی در حقوق اساسی این کشورها دارند؟

پاسخ :
تا وقتى که اشخاص خود مباشرتاً و بالاصاله به تدبیر معیشت خود پرداخته و اداره منافع و امور خود را به دیگرى نسپرده بودند، «نهاد نظارت» امرى بى معنا و بى فایده و داراى تالى فاسد بوده است; ولى هم زمان با وورد نهادهاى وکالت، تولیت، وصایت و امثال آن، که اداره ى امور در آن به صورت غیر مستقیم انجام مى شود و نیز وقتى که انسان با نهاد حکومت براى تنظیم روابط اجتماعى خود آشنا گردید، نظارت پا به عرصه ى حقوق گذاشت و هر روز با پیچیده تر شدن روابط انسانى جاى خود را در کنار تأسیس دیگر نهاد هاى حقوقى بازتر کرد، به طورى که در تمامى نظام هاى حقوقى جهان «نهاد نظارت» وجود دارد ، به طوری که در قوانین اساسى بسیارى از کشورها براى جلوگیرى از سوء استفاده قواى حاکمه به آن اشاره شده است.[1]
از آن جا که غالب کشورها در خصوص مسأله ى تطبیق قوانین عادى با قانون اساسى خود دچار مشکل بوده اند; لذا براى کنترل و انطباق قوانین عادى و مصوبات مجالس مقننه با اصول قانون اساسى و معیارهاى ارزشى حاکم بر جوامع خود، تعیین مرجعى یا مراجعى ذى صلاح را که ضمناً داراى جایگاه ارزشى مهم ترى باشد، ضرورى دانسته و اغلب وجود چنین نهاد و مراجعى را در قوانین اساسى خود تصریح کرده اند.[2]
رعایت قانون اساسى در مصوبات مجلس، همواره دغدغه اى است که این نگرانى را به دنبال دارد که مجلس در مصوبات خود از چارچوب قانون اساسى خارج نشود. علاوه بر این، برخى از کشورها، به یک سلسله قواعد بنیادى اعتقاد دارند که قوانین اساسى، به این قواعد، پاى بند هستند. براى مثال، در قانون اساسى فرانسه جز قوانین بنیادى که پیش بینى شده و تصویب آن با دو سوم آراى نمایندگان است، یک سرى قوانین بنیادى دیگر مثل «اعلامیه ى جهانى حقوق بشر» دربست پذیرفته شده است، و یا در کشورهایى مثل ایتالیا، سوئیس و آمریکا «میثاق هاى بین المللى» به عنوان قوانین پذیرفته شده اند و احتیاجى به تأیید پارلمان ها ندارند. هم چنین در ترکیه، قانون اساسى یک مقدمه دارد که شامل 7 بند بنیادى است که به «اصول آتاتورک» معروف است و میراث آتاتورک است. این اصول هفت گانه که در مقدمه ى قانون اساسى آمده است، بر همه اصول قانون اساسى حاکم است و هیچ اصلى از قانون اساسى نباید به نحوى تفسیر شود که آن ها را زیر سؤال ببرد، یا مخالف آن ها باشد. بنابراین، در سایر کشورها هم نوعى نظارت در دو مرحله پیش بینى شده است که قوانین عادى، علاوه بر عدم منافات با قانون اساسى، باید با این قواعد بنیادى نیز منافات نداشته باشد.[3]
در هر حال، شناسایى قوانین و نظام هاى انتخاباتى کشورهاى مختلف این امکان را براى محققین و مسؤلان فراهم مى آورد تا با کسب تجربه از روش هاى آزموده شده از اشتباهات احتمالى بپرهیزند.
در ذیل به دلیل پرهیز از اطاله ى کلام تنها به قانون اساسى چند کشور که در آنها نهادی مشابه شورای نگهبان پیش بینی شده است مى پردازیم:
1. قانون اساسى فرانسه
قانون اساسى فرانسه یکى از نزدیک ترین قوانین اساسى موجود به قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران به لحاظ ساختارى و نهادى است; در قانون اساسى فرانسه، نهادى به نام «شوراى قانون اساسى» پیش بینى شده که شبیه «شوراى نگهبان» در قانون اساسى جمهورى اسلامى ایران است. بر اساس ماده ى 56 قانون اساسى فرانسه، شوراى قانون اساسى مرکب از نُه عضو است که براى مدت نُه سال به عضویت این شورا منصوب مى شوند. انتخاب این اعضا به این گونه است که هر کدام از مقامات ریاست جمهورى، ریاست مجلس سنا و ریاست مجلس ملى سه نفر را براى این کار نصب مى کنند. رؤساى جمهورى سابق فرانسه به لحاظ سمت نیز به طور مادام العمر عضو این شورا خواهند بود. ریاست این شورا با حکم رییس جمهور تعیین مى شود و جلسات این شورا با هفت نفر رسمیت پیدا مى کند. آراى اکثریت مطلق در تصمیم گیرى ها ملاک است و در صورت تساوى آرا، رأى رییس شورا قاطع خواهد بود.
بنابر ماده 57 قانون اساسى، عضویت در این شورا با عضویت در پارلمان و وزارت قابل جمع نیست. بر اساس ماده ى 58 و 60 قانون اساسى، این شورا وظیفه ى نظارت بر انتخابات ریاست جمهورى و مراجعه به آراى عمومى را بر عهده دارد. علاوه بر این وظیفه، بنابر ماده ى 59، شوراى قانون اساسى به عنوان مرجع حل اختلاف به اختلافات ناشى از اجراى مقررات مربوط به انتخاب نمایندگان و سناتورها، انتخابات مجلسین حکم خواهد کرد.
بر اساس ماده ى 41 قانون اساسى، قوانین سازمان دهنده و ارگانیک باید پیش از توشیح و انتشار و هم چنین آیین نامه هاى داخلى مجلس ملى و سنا پیش از اجرا بایست به این شورا سپرده شود تا بر مطابقت آن با قانون اساسى حکم کند.
بند دوم ماده ى 37 قانون اساسى بررسى و بازبینى پس از تصویب قانون را نیز پیش بینى کرده است. قانونى که قبلا تصویب شده، به توشیح رسیده و به طور کلى متنى که صورت و عنوان قانون دارد، ممکن است از طرف نخست وزیر به شوراى قانون اساسى فرستاده شود تا شورا معین کند که آیا ضوابط مندرج در متن ارسالى جنبه ى تقنینى دارد یا آیین نامه اى. این بررسى یک بازبینى توصیفى است و ممکن است به تغییر عنوان یا خارج کردن آن از موقعیت قانونى منجر شود.
علاوه بر این ها ماده ى 54 قانون اساسى، شیوه ى بررسى در مطابقت عهدنامه هاى بین المللى را که هنوز به امضاء نرسیده اند، نیز معین مى کند; به این ترتیب که اگر شوراى قانون اساسى عدم مطابقت شرایط مندرج در عهدنامه را با قانون اساسى احراز کند، قوه ى مجریه موظف است یکى از اقدامات را انجام دهد:
1. پیشنهاد تجدید نظر در قانون اساسى را بنابر ماده ى 89 بدهد که در نتیجه ى قانون اساسى مطابق با عهدنامه مى شود.
2. از عهدنامه صرف نظر کند و آن را به تصویب نرساند.[4]
2. قانون اساسى آلمان
آلمان فدرال داراى «دادگاه قانون اساسى» است که نهادى شبیه «شوراى نگهبان» است. صلاحیت این دادگاه در قانون اساسى مشخص شده است که مهم ترین آن ها عبارت است از تغییر قانون اساسى و حل اختلاف نظر یا تردید در این که آیا قانون ایالات با این قانون از حیث صورى یا ماهوى و هم چنین با سایر قوانین فدرال منطبق است یا مغایرت دارد. حل اختلاف نظر حقوقى وظایف اتحادیه و فدرال، رسیدگى به شکایات ناشى از تخلف از قانون اساسى که هر شخص مى تواند آن را طرح و ادعا کند، هم چنین از آن جا که بر اساس بند یکم ماده ى 41 ، رسیدگى به صحت انتخابات در مسؤولیت مجلس فدرال است، در مورد عزل و نصب نمایندگان عضو مجلس فدرال و شکایات مربوط به تصمیمات مجلس فدرال ، دادگاه قانون اساسى صلاحیت دارد.[5]
3. قانون اساسى ایتالیا
در قانون اساسى کشور ایتالیا به استناد اصول 134 تا 137 نهادى به نام «دیوان قانون اساسى» وجود دارد که بر مصوبات مجلس ملى و سناى ایتالیا نظارت دارد. چنان چه این دیوان، مصوبات آن ها را رد کند، بى اثر و ملغى مى شود.[6]
4. قانون اساسى هند
علاوه بر مواد مختلف در قانون اساسى هند که ناظر بر امر انتخابات است، قوانین عادى دیگرى نیز در این ارتباط وضع گردیده است، مانند: قانون نمایندگى مردم مصوب 1950 و 1951. کشور هند در یکى از آراء خود، این گونه نظر داده که چنان چه ابهام و یا سکوتى در قوانین موجود وجود داشته باشد، کمیسیون انتخابات مى تواند بر اساس تشخیص خود عمل نماید. به عبارت دیگر در مواقع سکوت قانون و بروز ابهام و یا اشکال در امر انتخابات نظر کمیسیون انتخاباتى صائب خواهد بود.
امر نظارت بر انتخابات در هند بر عهده کمیسیون انتخابات است که تعداد زیادى از ناظرین را جهت اجراى این وظیفه و حصول اطمینان از حسن اجراى انتخابات به کار مى گیرد. علاوه بر نظار ادارى، ناظرین مالى نیز بر امر هزینه هاى انتخاباتى توسط نامزدان نظارت دارند.
«کمیسیون مستقل انتخابات» بر اساس قانون اساسى 1950 تأسیس شده و مسؤول اجراى انتخابات پارلمان و مجالس قانون گذارى محلى و ریاست جمهورى است. علاوه بر وظایف انتخاباتى، کمیسیون در واقع وظایف شبه قضایى دیگرى نیز دارد. این مرجع نظر مشورتى خود را براى عدم صلاحیت نمایندگان پس از انتخابات ارایه مى کند. علاوه آن که در رسیدگى به جرایم نمایندگان در دادگاه عالى و دیوان عالى کشور نیز این مراجع نظر کمیسیون را اخذ مى نمایند که در این گونه موارد رعایت و اجراى نظر کمیسیون الزامى است. هم چنین در صورت عدم ارایه صورت هزینه هاى انتخاباتى کمیسیون مى تواند صلاحیت یک نماینده را رد کند. البته این نظرات کمیسیون مى تواند در دیوان عالى کشور و یا دادگاه هاى عالى آن مورد تجدید نظر واقع مى شود. قابل ذکر است که صلاحیت کمیسیون در رسیدگى به شکایات تنها در خصوص شکایات واصله پیرامون انتخابات مجالس است و شکایت مربوط به انتخابات ریاست جمهورى صرفاً در دیوان عالى کشور مطرح مى گردد.[7]
5. قانون اساسى مصر
بر اساس قانون اساسى این کشور، «دیوان عالى قانون اساسى»[8] نهاد و مرجع پاسدار قانون اساسى مصر است. قلمرو صلاحیت دیوان عالى قانون اساسى مصر از قرار ذیل است:
1. نظارت بر قوانین: صلاحیت اصلى این دیوان ناظر بر تطبیق قوانین عادى با قانون اساسى مى باشد. علاوه آن که نظارت بر پرداخت ها را نیز از لحاظ مطابقت با قانون اساسى بر عهده دارد. معاهدات نیز در زمره ى قوانین به شمار مى روند; چرا که پس از تصویب به عنوان قانون تلقى شده و لذا از این جهت نیز شمول صلاحیت آن قرار دارد.
2. تفسیر قوانین: دیوان عالى صلاحیت تفسیر قوانین را نیز بر عهده دارد و لذا مرجع تفسیر قوانین و تصمیمات شوراى دولتى، این دیوان مى باشد.
3. بررسى تصمیمات ادارى: تصمیمات ادارى در خصوص استخدام و یا پرداخت به کارکنان در این مرجع قابل بررسى مى باشد.
4. مرجع نهایى پاسخ به استعلامات دادگاه ها در خصوص قانون اساسى: اگر دادگاه ها و یا حتى یکى از طرفین دعوى در هر مرحله از رسیدگى، سؤالى در خصوص قانون اساسى داشته باشند مى توانند از این دیوان استعلام نمایند که پاسخ آن نهایى و قاطع دعوى مى باشد.
مى توان گفت که نظارت بر تطبیق قوانین با قانون اساسى در این کشور از شیوه و روش قضایى بهره مى برد که البته این شیوه در نوع خود با شیوه و روش کشورى مانند آمریکا متفاوت مى باشد، چرا که در آن کشور دیوان عالى کشور بخشى از قوه قضاییه محسوب مى گردد و در ضمن رسیدگى به دیگر امور قضایى، وظیفه ى تطبیق قوانین با قانون اساسى را نیز بر عهده دارد، در حالى که در مصر مرجع و نهادى خاص براى انجام دادن این مهم شکل گرفته است.[9]
با توجه به آن چه گذشت معلوم مى شود که در غالب کشورها، وجود نهادی همچون شورای نگهبان که متکفل وظایف مشابه این شورا می باشد از جمله «نظارت بر انتخابات» و نیز «تطبیق قوانین عادى با قانون اساسى» از مسائل مورد توجه بوده است. البته در غالب موارد، کشورها، از یک روش یا سیستم واحد استفاده نمى کنند، بلکه کشورها، متناسب با وضعیت کشور خویش، از روش هاى متفاوت بهره مى برند. علاوه بر این، مسأله ى «تفسیر قوانین» نیز مورد توجه مى باشد.
پاورقی ها:
[1]. ر.ک: سیدعلى حسینى نواز، نگاهى به سیر نظارت استصوابى، ص 3.
[2]. ر.ک: دکتر قاسم شعبانى، حقوق اساسى، ص 171.
[3]. عباسعلى عمید زنجانى، مجله ناظر امین، «نظارت استصوابى در قانون اساسى»، ش 12، ص 9 - 10.
[4]. ر.ک: فرج الله هدایت نیا و محمدهادى کاویانى، بررسى فقهى، حقوقى شوراى نگهبان، ص 62 - 65; نیز نگاه کنید به: مجله ناظر امین، ش 2، ص 10 - 11; ش 12، ص 12 - 14.
[5]. همان، ص 65 - 66; نیز نگاه کنید دکتر قاسم شعبانى، حقوق اساسى، ص 171.
[6]. عباس نیکزاد، نظارت استصوابى، ص 75.
[7]. دکتر عباسعلى کدخدایى، مجله ناظر، «نظام انتخاباتى در کشور هند»، پیش شماره ى چهارم، ص 18 - 21.
[8]. المحکمة الدستوریة العلیا (Supereme Constitutional Couru).
[9]. دکتر عباسعلى کدخدایى، مجله ناظر امین، «دیوان عالى قانون اساسى مصر»، ش 6، (مرداد 82)، ص 10 - 11.