كارگران خارجي(2)

پذيرش كارگر مهاجر
 

8- آزادي يا نظارت ( كنترل )
 

در هيچ كشوري جز در نظام ويژه اي همانند آنچه در داخل جامعه اقتصادي اروپا برقرار شده است امكان ندارد كه شخصي آزادانه بيايد و كاركند بخصوص اگر كار عبارت از انجام يك شغل مزد بگير باشد . آزادي كار ديگر در روابط بين المللي وجود ندارد . اگر تشريفات از لحاظ زمان و مكان متغيراند ، مداخله و نظارت دولت مجاز شناخته شده است . اين دولت است كه در مورد مناسب بودن پذيرش كارگر خارجي تصميم مي گيرد و به او اجازه كار مي دهد . برخي كشورها از اينهم دورتر ميروند ، استخدام و ورود كارگران خارجي برابر آئين رسمي كه به يك مؤسسه عمومي ( دولتي ) واگذار شده است صورت مي گيرند ( فرانسه ، آلمان ) . اين وضع بدان سبب است كه سياست مهاجر پذيري در چهارچوب سياست اشتغال در نظر گرفته مي شود ليكن در ساير نقاط وضع بدين منوال نيست .
در ايالات متحده آمريكا ، ديوان عالي تصميم گرفته است كه نمي توان محدوديتي براي اختيارات كنگره در مورد تصويب مقررات راجع به ورود خارجيان قائل شد .

9- مقام مسئول
 

اين سؤال مطرح مي شود كه مهاجران با كدام مقام سروكار دارند .
در كشورهاي فدرال ، بايد صلاحيت را بين ايالات و دولت فدرال تقسيم كرد بدينسان در ايالات متحده آمريكا ورود خارجيان ، اخراج آنان و پليس مربوط به خارجيان تابع قدرت فدرال است . يك قانون ايالت پنسيلوانيا كه دفتر ثبت نام خارجيان را بوجود آورده بود ، به سبب تجاوز به قلمرو ويژه قدرت فدرال ، باطل اعلام گرديد . از اين بالاتر تمايل فعلي بر اين است كه از ايالات هرنوع حق قانونگذاري را ، حتي در مورد فعاليت شعي خارجيان ، سلب كنند زيرا ملازمه اي بين اين امر و سياست خارجي ايالات متحده امريكا كه جنبه فدرال دارد موجود است .
در ايالات متحده آمريكا اداره مهاجرت و اعطاي تابعيت Immigration and Naturalization Serviceتابع وزارت دادگستري يعني دادستان كل ايالات متحده آمريكا است . در كشورهايي كه حكومت واحد وجوددارد ( كشورهاي غير فدرال ) انتخاب مقام مسؤول و متغير است . در فرانسه نوعي دوگانگي در صلاحيت بين وزارت كشور ( ورود و اقامت خارجيان ، پليس مربوط به خارجيان ) و وزارت كار ( پروانه هاي كار ، حقوق اجتماعي ) حفظ شده است . در انگلستان وزارت كشور است كه صلاحيت اساسي را دارد و تعليمات خود را به پليس با اهميت مهاجران مي دهد .
در آلمان ،وزارت كشور و كار هريك در قلمرو خود صلاحيت دارند . دوگانگي وزارتخانه هاي صلاحيتدار بوضوح ناخوشايند است . هيچ مطالعه علوم سياسي درباره تعيين صحيح مركز تصميم گيري انجام نشده است .
آنچه در همه كشورها غالباً ناقص و قابل انتقاد است استقبال و راهنمايي است اين وظايف به اراده و ميل سازمانهاي خصوصي ( خيريه ) يا سازمانهاي سنديكائي واگذار شده است . و مقامات عمومي ، كه در اين مورد نقش خود را بطور كامل ايفا نمي كنند ، بندرت ديده شده است كه بدين وظايف بپردازند .

10- رويه سازمانهاي سنديكائي
 

اين رويه در همه كشورها بعنوان يك امر مهم تلقي شده است و بنحو چشمگيري در همه كشورهاي مورد مطالعه يكسان است .
- دشمني و مخالفت با يك مهاجرت بدون نظارت كه بيم آن ميرود منتهي به بيكاري ( كارگراني بومي ) شود .
- حمايت بدون تبعيض كارگران خارجي و بومي .
مقامات عمومي در كشورهاي فرانسه ، آلمان و انگلستان به نحو بارزي اين رويه را پذيرفته اند مثلاً در كشور اخير الذكر قانون 1971 نظارتي جدي بر مهاجرت برقرار مي كند و قانون 1966 عليه تبعيض نژادي به هر صورت كه باشد مبارزه مي نمايد .

الف - تعدد نظامها
 

براي هر دولتي نه سياست واحدي در امر مهاجر پذيري وجود دارد ( و نه نظام واحد حقوقي براي مهاجر ) بلكه چندين سياست يا مرجحاً چندين نظام حقوقي وجود دارد . بطور عمده ميتوان سه نظام را مشخص كرد كه عموماً در داخل هر كشور با يكديگر مخلوط شده اند ( امري كه تقسيم و دسته بندي كارگران مهاجر را ممكن و راه حلها را دشوارتر مي سازد ) :
- نظام مبتني بر آزادي ورود براي هدفهاي شغلي ، كه از همه مساعد تر است.
- نظام مبتني بر يك رجحان به نفع اتباع يك امپراطوري سابق .
- نظام حقوق كلي ( يعني نظام مبتني بر قواعد كلي و عمومي حقوق ) .

11- آزادي رفت و آمد
 

براي كشورهاي عضو جامعه اقتصادي اروپا ، استخدام در چهارچوب عهدنامه هاي دوجانبه صورت نمي گيرد و اعزام ( كارگران ) از راههاي رسمي انجام نمي شود . كارگر بهزينه خود مي آيد و هنگامي قرار باشد شغل عرضه شده اي را تصدي كند از يك حق فردي ورود ( به كشور ديگر ) بهره مند مي شود . حق تقدم بازار داخلي ( كار ) ناپديد مي شود . يك پروانه اقامت يكنواخت « مربوط به جامعه اقتصادي اروپا » بوجود آمده است .
اين نظام جامعه اقتصادي اروپا تنها به كشورهاي عضو ( و بدين ترتيب نه به سويس ) تحميل مي شود و جز اتباع كشورهاي عضو از آن بهره مند نمي گردند . اين نظام بر يك سياست باندازه كافي آزاد « بگذاريد بگذرند » مبتني است . منظور ايجاد يك بازار كار اروپايي بوده است . اين نظام كه بر پروانه اقامت مربوط به جامعه ( هر چند كه بوسيله مقامات ملي داده مي شود ) وبر اساس حذف پروانه كار و هر نوع رجحاني براي بازار داخلي اشتغال بنا شده است ، هركارگر تبعه كشورهاي عضو را در موقعيت دست يابي آزاد به مشاغل عرضه شده قرار مي دهد . در اين مورد دولتها ،تا حدودي راههاي سنتي نظارت و كنترل را از دست مي دهند و بويژه دربرابر تغيير اوضاع واحوال اقتصادي خلع سلاح شده اند . بدبختي اينجا است كه اين نظام مؤثر نيست و درعمل جز براي تعداد محدودي ار كارگران كه همه ايتاليائي هستند سودمند نمي باشد . همچنانكه پول بد، پول خوب را كنار مي زند ، اين نظام بوسيله مكانيسم هاي بي نهايت انعطاف پذيرتر ، كه براي كارگاهها نيروي كار مورد نظر را در موقع مناسب فراهم مي كند بكنار نهاده شده است. وبرقراري سياست مشتركي كه دهمين عضو جامعه ( جامعه مشترك اروپايي) يعني كارگران كشورهاي ثالث ( غير عضو ) را در نظر گيرد ميسر نشده است.
سابق بر اين نظام ، نظامهاي محدودتر رفت و آمد آزاد كارگران وجود داشته اند بين ايرلند و انگلستان ، بين كشورهاي بنلوكس ( بلژيك - هلند - لوكزامبورگ .م )

12- نظام بعد از استعمار
 

نظام ديگري كه ميتوان آنرا نظام بعد از استعمار ناميد بر رجحانهائي بنا شده است كه بعلت روابط تاريخي بدانها تن در داده اند . اين نظام كه اساساً در فرانسه مورد عمل است در انگلستان روبافول است ( قانون 1968 مهاجر پذيري كشورهاي مشترك المنافع اصلاح شده بوسيله قانون مهاجرت 1971). اما اين نظام بين چند خط مشي در نوسان است .
عموماً كساني كه مشمول اين نظام هستند از حق ورود به سرزمين استعمار كننده سابق بموجب عهدنامه اي برخوردارند كه بازمانده يك امپراطوري است . اما در بازار كار اين كارگران فقط در محدوده سهميه مقرر بويژه بشرط پروانه كار مجاز به كاركردن هستند .
نظام انگليسي بجاست كه تشريح شود : تا 1962 اتباع امپراطوري ( ممالك مشترك المنافع ) بعنوان اتباع بريتانيا آزادي كامل جابجا شدن و بالنتيجه حق ورود به بريتانياي كبير را داشتند ( مانند الجزائريها كه قبل از استقلال ميتوانستند بدون مانعي درياي مديترانه را طي كنند ) . ( منظور اين است كه ميتوانستند آزادانه از الجزائر وارد فرانسه كه در سوي ديگر مديترانه قرار دارد بشوند . م ) .
اما قانون مهاجرت 1968 در آن زمان اين حق را به آن دسته از اتباع بريتانيا محدود كرد كه سلفي متولد در انگلستان يا پذيرفته شده به تابعيت اين كشور داشته باشند اين حكم عليه هنديهائي كه در آفريقا مي زيستند يا آفريقائيهاي مستعمره هاي سابق آفريقاي شرقي كه مستقل شده بودند مقرر گرديده بود .
قانون 1971 كه از 1973 به مرحله اجراء درآمد بازهم آزادي ورود را محدودتر كرد . اين حق فقط شامل كساني مي شود كه حق قبلي اقامت در بريتانياي كبير را بعلت تولد يا استقرار پيشين يا وابستگي به يك سلف متولد يا مستقر در بريتانياي كبير را بعلت تولد يا استقرار پيشين يا وابستگي به يك سلف متولد يا مستقر در بريتانياي كبير ( پاتريالها ( Patrials ) بدست آورده باشند اختيارات وسيعي به مأمورين اداره مهاجرت براي برگرداندن غير پاتريال ها ( يعني كساني كه واجد يكي از شرائط فوق نباشند . م ) اعطاء شده ويك جرم ورود غير قانوني هم مقرر گرديده است .
روزي كه اتباع سابق ممالك مشترك المنافع همگي بيگانه محسوب شوند مسلماً وضع روشنتر خواهد شد .
فرانسه وضعي مشابه دارد كه يك مكانيسم نيمه آزادي به نفع اتباع الجزائر يا پاره كشورهاي آفريقاي سياه برقرار مي كند .

13- نظام (( قواعد عمومي حقوقي )) ( حقوق عام يا مشترك )
 

باقي مي ماند نظام حقوقي عام يا مشترك كه به عنوان مبني بكار ميرود و در مورد نيروي كار (كارگران ) كشورهاي خارج از جامعه ( اقتصادي اروپا ) كه از مستعمرات سابق هم نيستند اجراء مي شود . اين نظامي است كه اساساً وابسته به سياست اشتغال است . تحول سياست اشتغال فرانسه مشخص كننده اين نظام است . اين سياست بطور سنتي بر ملاحظات جمعيت شناسي ( ميزان توالد و تناسل غير كافي ) مبتني بوده و بنابراين مهاجرت قطعي را كه به الحاق بيگانه به خودي و كسب تابعيت تبعه بيگانه منتهي ميشده جستجو ميكرده بدين سبب نيز متمايل بوده است كه تجمع خانواده ها را امكان پذير سازد . اين سياست بكندي و بطور غير محسوسي تغيير يافته است بدون اينكه متون قانوني تغيير يابند . اكنون ديگر مقصود جز اين نيست كه نيروي كار ضروري و غير قابل اجتناب را جستجو كنند . لازم نيست كه اين نيرو بطور دائمي مستقر شود و نوعي تناوب و تغيير كارگر نفي نگرديده است درمقابل ، ضروري است كه استخدام جنبه انتخابي داشته باشد واين نيروي كار بتواند خدماتي را كه از آن انتظار مي رود در پستهائي كه پيشنهاد مي شود انجام دهد . با اين اوصاف سياست فرانسه در زمينه اشتغال به سياست آلمان مي پيوندد ، و اين امر آزادي عمل كمتر و كنترل واقعي جريانهاي مهاجرت را در بر دارد .
آلمان با جمعيت فراوان و پناهندگان در جستجوي كار بطور سنتي بروي نيروي كار خارجي بسته بوده است . معجزه اقتصادي آلمان موجب تغيير مسير اين سياست شده است اما در اين كشور هيچگونه تشويقي براي استقرار طولاني بعمل نمي آيد . كارگران مي آيند براي اينكه كار هست ، كار مي كنند و برمي گردند . تغيير پذيري و قابليت انتقال فعاليتهاي اقتصادي نزد كارگران مهاجر همان چيزي را مي بايد كه دقيقاً بدان نياز دارد امروز وضعيت فرانسه كاملاً با وضع آلمان قابل مقايسه است اين نظام حقوقي مشترك اساساً بر عهد نامه هاي دو جانبه مهاجرت و كار استوار است .
در مورد ايالات متحده آمريكا اين عهدنامه ها بندرت وجود دارند اما ارقام محدود كننده اي تعيين شده است و در داخل اين ارقام جهات ترجيحي و تقدم ها براساس معيارهاي اقتصادي مرتبط با وضع اشتغال در مشاغل مختلف بوسيله مقامات مسئول مهاجرت اعمال مي شوند .

ب – پذيرش
 

14- پذيرش بدوي منظم
 

پذيرش بدوي منظم را بايد از تمديد و ورود غير قانوني تفكيك كرد .در مورد پذيرش روشي كه مدت زيادي معمول بوده و بوسيله حقوق ايالات متحده آمريكا پذيرفته شده بود ، بر مكانيسم سهميه مبتني بود . تعداد مهاجران ( ساكنان دائمي ) كه هر سال پذيرفته مي شدند براساس تابعيت تعيين مي گرديد . سهميه ها از 1921 تا 1965 معتبر و مجري بود . در چنين موردي داوطلب يك شغل روا ديدي از مقامات كنسولي كشوري كه بدان ميخواهد برود بدست خواهد آورد . اين رواديد تدريجاً بدنبال تقاضاهاي داوطلبان مهاجرت و در حدود سهميه ساليانه اعطاء خواهد شد .
بعد از حذف سهميه ، حقوق آمريكا ، چنانكه ديديم ، بر تفكيك « مهاجران » و « غير مهاجران » مبتني شده است . دسته اخير كساني هستند كه بطور موقت اقامت مي كنند و اين مدت معمولاً به 6 ماه محدود شده است . اين افراد كه از لحاظ وضع حقوقي خود مشخص شده اند اصولاً نمي توانند كار كنند اما با تصميم قسمت مسئول مهاجرت براساس يك آئين اداي بنام « تغيير وضعيت» مي توان از رده غير مهاجران به رده مهاجران انتقال يافت .
مهاجران ( سكنه دائمي ) مي توانند به ايالات متحده آمريكا با داشتن رواديد مهاجرت وارد شوند . تعداد ايشان تثبيت شده است در حاليكه تعداد غير مهاجران بطور منظم افزايش مي يابد. يك محدوديت حداكثر وجود دارد كه براي اشخاصيكه از نيمكره شرقي مي آيند و افراديكه از نيمكره غربي مي آيند متفاوت است .
نظام سهميه بر اثر چند قرارداد دو جانبه كه بوسيله فرانسه وآلمان بامضاء رسيده است مورد اجراست . اما اين استثناء است . انگلستان نيز روش سهميه را در مورد آسيائي هائي كه از آفريقاي خاوري مي آيند اعمال مي كند .
ويژگي اساسي روش فعلي كشورهاي اروپائي رابطه اي است كه بين پذيرش و استخدام وجوددارد پذيرش معمولاً به در دست داشتن قبلي يك قرارداد كار وابسته است . بدين ترتيب در فرانسه يا در آلمان قرارداد بدوي كار شرط ورود قانوني ومنظم است .
قاعده كلي اين است كه استخدام در چهارچوب عهد نامه هاي دو جانبه انجام مي شود . يك سازمان عمومي : دفتر فدرال كار در جمهوري فدرال آلمان ، دفتر ملي مهاجرت در فرانسه ، در خواستهاي رسيده از كارگاهها را بررسي مي كند و آنها را به كشورهائيكه با آنها همكاري از طريق عهد نامه برقرار شده است ارسال مي دارد . استخدام در محل انجام مي شود و اعزام كارگران استخدامي از راههاي رسمي صورت مي گيرد . قاعده اي كه غالباً رعايت مي شود عبارتست از بررسي قبلي بمنظور حصول اطمينان كه تأمين شغل هاي عرضه شده بوسيله كارگران بومي امكان پذير نيست . اين قاعده حق تقدم بازار داخلي كار است .
در مورد آلمان فقط يك مؤسسه دراين قسمت مداخله مي كند . دفتر فدرال كار . در فرانسه نخست مسئولين دفتر اشتغال ( براي بررسي نمودن داوطلب در محل ، بررسي واقعيت داشتن قرارداد كار مورد نظر و گواهي مسكن ) و سپس مسئولين دفتر ملي مهاجرت ( بمنظور استخدام درمحل واعزام به فرانسه) در اين امر مداخله مي كنند .
معمولاً سه شرط مقرر شده است .
- كارفرما بايد براي داوطلب مهاجرت قرارداد كاري براي يك دوره حداقل بفرستد قراردادي كه در مورد فرانسه بايد با يك قرارداد نمونه منطبق باشد .
- كارفرما بايد براي مهاجر مسكن مناسبي تأمين كند .
- سلامت مهاجر بايد بررسي شود .
از اين سه نظر استخدام كارگر خارجي با استخدام كارگر ملي تفاوت دارد . در مورد كارگر بومي ، معمولاً نه تضمين ثبات شغل بدوي وجود دارد نه تهيه مسكن ونه معاينه پزشكي مقدم بر استخدام .
اما توجه به اين نكته مهم است كه اين قواعد الزاماً قواعدي بنفع كارگران خارجي نيستند در انقضاي مدت معين كه در قرارداد پيش بيني شده است (يكسال در فرانسه و آلمان ) كارگر خارجي ممكن است شغل خود را بدون اخطار قبلي و خسارت اخراج از دست بدهد . مقررات حمايتي اخراج رعايت نمي شوند مسكن اگر زاغه اي نباشد يك سرباز خانه مانند يا شبانه روزي خواهد بود كه در آنجا زندگي خصوصي كارگر مورد حمايت قرار نمي گيرد و معاينه پزشكي اگر رضايت بخش نباشد ممكن است به برگرداندن كارگر خارجي به كشور خودش منجر شود .
به همين ترتيب در ايتاليا رواديدي كه بوسيله مقامات مسئول داده شده است امكان كاركردن را نمي دهد مگر در صورتيكه هيچ داوطلب شغلي در بازار ملي كار وجود نداشته باشد .
پروانه كار متضمن حقوق كامل نيست مگر در انتهاي پنج سال ، مقررات استثنائي بجز براي پناهندگان ويا اتباع كشورهاي جامعه اقتصادي اروپا وجود ندارد . اما مشكلات حقوق ايتاليا با توجه به وضع اشتغال در اين كشور جنبه نظري دارند .
درانگلستان اگر پاتريال ها پذيرفته مي شوند ، خارجيان جز با پروانه كار نمي توانندپذيرفته گردند واين پروانه اعطاء نمي شود مگر بعد از بررسي اينكه هيچ كارگر ملي نمي تواند شغل مورد بحث را اشغال كند . اين پروانه براي يك شغل معين داده مي شود . بزرگترين فرق انگلستان با كشورهاي سابق الذكر اينست كه هيچ سازماني كه داراي انحصار استخدام و جابجا كردن كارگران مهاجر باشد در آن كشور وجود ندارد . وظيفه وزارت اشتغال كاملاً منفي است ، ( گزارش انگلستان از آقاي هپل ) آئين منظم وبرنامه اي مهاجرت وجود ندارد . همچنين كارفرما نه تعهدي براي تهيه اطلاعات درمورد شغل دارد و نه تعهدي درباره تضمين مسكن . هيچ مؤسسه رسمي امور مهاجر را نه در كشور مبدأ و نه در مقصد به عهده نمي گيرد . بقسمي كه اگر امروز مهاجرت در اين كشور كنترل شده است معناي اين لغت همان نيست كه در فرانسه و آلمان از آن اراده مي شود . نظارت و كنترل درمورد انگلستان فقط اين معني را مي دهد كه مقامات عمومي ورود را محدود مي كنند . هدف اين نيست كه نيروي كار را به صورت برنامه اي وارد كنند ، بلكه بعد از موج سالهاي 1960 بيشتر كوشش مي شود كه اين موج را با كنترل ها متوقف سازند .
مكانيسم فعلي آمريكا به مكانيسم فوق نزديك است .گواهي كار برمبناي نيازهاي بازار آمريكائي كار كه به قسمت هائي تقسيم شده است داده مي شود آنهم بوسيله وزارت كار نه بوسيله يك كارفرماي معين . قرارداد كار معمولاً الزامي نيست و هيچگونه آئين رسمي استخدام و ورود ( به كشور محل مهاجرت ) وجود ندارد ، اقدام وابتكار تبعه بيگانه يا كارفرماي احتمالي او پايه اين نظام باقي مانده است .

پی نوشت ها :
 

استاد دانشكده حقوق دانشگاه پاريس

منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...