ساختار مجلس شوراي اسلامي درنظام جمهوري اسلامي ايران

مجلس شوراي اسلامي مهم ترين واصلي ترين ركن قانونگذاري ونظارت درنظام جمهوري اسلامي ايران است كه نمايندگانش به صورت مستقيم وبا رأي مخفي مردم انتخاب مي شوند. دوره ي نمايندگي مجلس شوراي اسلامي چهارسال و دوره ي نمايندگي نمايندگان نيز همزمان با دوره ي مجلس شوراي اسلامي است. پس اگر نماينده اي ازطريق انتخابات ميان دوره اي به نمايندگي انتخاب شود، مدت نمايندگي او محدود به پايان دوره ي مجلس خواهد بود.
مجلس شوراي اسلامي تعطيل بردار نيست وبه همين منظور، انتخابات هردوره بايد پيش ازپايان دوره ي قبل برگزار شود به طوري كه كشور درهيچ زماني بدون مجلس نباشد.1 بنابراين ، هيچ عاملي نمي تواند مانع انتخابات وتشكيل مجلس گردد، مگر جنگ واشغال نظامي كشور كه دراين صورت با پيش نهاد رييس جمهور و تصويب نمايندگان وتأييد شوراي نگهبان، انتخابات مناطق اشغال شده يا تمام كشور براي مدّت معيني متوقّف مي شود. دراين صورت، مجلس سابق به كارخود ادامه خواهد داد.2

چگونگي افتتاح مجلس شوراي اسلامي

براساس قانون اساسي، جلسات مجلس شوراي اسلامي با حضور نمايندگان رسميّت مي يابد.بنابراين با انتخاب حداقل اين تعداد ازنمايندگان مجلس مي تواند كارخويش را شروع كند.
نمايندگان حاضر درنخستين جلسه ي مجلس، كه به وسيله ي هيأت رييسه سِنّي اداره مي شود، بايد در برابر قرآن مجيد سوگند يادكنند كه پاسدار حريم اسلام ونگهبان دستاوردهاي انقلاب اسلامي ومباني نظام جمهوري اسلامي باشند. البتّه، نمايندگان اقلّيت هاي مذهبي ، اين سوگند را باذكر كتاب آسماني خود ياد مي كنند.3

ساختار دروني مجلس شوراي اسلامي

الف- هيأت رييسه
براساس اصول قانون اساسي ،ترتيب انتخاب رييس وهيأت رييسه ي مجلس وشمار كميسيون ها ودوره ي آنها وديگر امورمجلس به وسيله ي آيين نامه ي داخلي مجلس كه به تصويب نمايندگان مي رسد، مشخص مي گردد.4
آيين نامه ، براساس مادّه هاي 2و3، سه نوع هيأت رييسه پيش بيني كرده است كه عبارتند از:
1- هيأت رييسه سِني: پس ازتشكيل وافتتاح مجلس شوراي اسلامي وقبل از اقدام به هركاري ،نخست دوتن ازمُسن ترين نمايندگان براساس شناسنامه،به عنوان رييس ونايب رييس ودونفر ازجوان ترين نمايندگان حاضر به عنوان منشي معيّن مي شوند ودرجايگاه هيأت رييسه قرارمي گيرند.وظايف هيأت رييسه ي سنّي عبارت است از: اداره ي جلسه ي افتتاحيه، انجام مراسم سوگند وبرگزاري انتخاب هيأت رييسه موقّت.5
2- هيأت رييسه موقت: اعضاي هيأت رييسه موقّت دوازده نفرند كه شامل يك رييس، دونايب رييس، سه كارپرداز وشش منشي مي شود اين هيأت با رأي مخفي وبا اكثريّت نسبي ودرجلسه ي علني ازميان نمايندگان انتخاب مي شوند.6 دو وظيفه عمده ي هيأت رييسه ي موقّت، تصويب اعتبارنامه ي نمايندگان منتخب وانتخابات هيأت رييسه دايم مجلس است؛ بدين گونه كه پس ازتصويب اعتبارنامه ي دوسوّم ازمجموع نمايندگان، هيأت رييسه ي موقّت، انتخابات هيأت رييسه ي دايم را برگزار مي كند وبه كارش پايان مي دهد.7
3- هيأت رييسه دايم: تركيب هيأت رييسه دايم مجلس همانند هيأت رييسه ي موقّت است كه براي مدّت يك سال به وسيله نمايندگان انتخاب مي شوند. انتخاب رييس مجلس ممكن است دريك نوبت يا دونوبت صورت گيرد، بدين صورت كه اگر هيچ يك ازنامزدها دردور اوّل نتوانند آراي اكثريّت مطلق نمايندگان را به دست آورند، انتخابات به دور دوم كشيده مي شود ودراين مرحله، انتخاباتي مجدّد ميان دونفري كه درمرحله ي اوّل بيشترين رأي راكسب كرده اند، برگزار مي شود ودارنده ي اكثريت آراي به عنوان رييس مجلس شوراي اسلامي انتخاب مي شود. انتخاب دو نايب رييس، سه كارپرداز وشش منشي به صورت جداگانه ودريك مرحله وبا اكثريّت نسبي صورت مي گيرد.3 همه ي امور مجلس شوراي اسلامي به وسيله ي هيأت رييسه مجلس وزير نظر رييس مجلس اداره مي شود.
ب- كميسيون ها
براي بررسي، اصلاح وتكميل لوايح دولت وطرح هاي قانوني كه نمايندگان يا شوراي عالي استان ها براساس اصول 47و 102 قانون اساسي به مجلس ارايه مي دهند ونيز به منظور تهيّه طرح هاي لازم وانجام وظايف ديگري كه طبق قانون برعهده ي مجلس گذاشته شده است، ماده 33 آيين نامه ي داخلي مجلس، كميسيون هايي براي آن پيش بيني كرده است . به طور كلّي، مجلس مي تواند دونوع كميسيون دايم وموقّت داشته باشد.براساس آيين نامه ي داخلي مجلس،شمار كميسيون هاي دايم برحسب وظايف وزارتخانه ها ونهادهاي رسمي كشور است. افزون براين ، كميسيون هاي اصول76و90 قانون اساسي ، كميسيون ديوان محاسبات وكميسيون بودجه ي مجلس نيز جزو كميسيون هاي دايم مجلس محسوب مي شوند. وظيفه ي اصلي كميسيون هاي دايم مجلس( به استثناي كميسيون اصول76 و90) انجام امورمقدّماتي مربوط به قانونگذاري است. هم چنين ،شمار اعضاي كميسيون هاي دايم مجلس متفاوت است وبسته به محدوديّت وگسترش حيطه ي كاركميسيون، از7 تا 31 نفراست.به طور مثال،اعضاي كميسيون اصل90 قانون اساسي ، بين 15 تا 31 نفر است كه درمادّه ي 43 آيين نامه ي داخلي مجلس به آن اشاره شده است.9
كميسيون موقّت كه به آن كميسيون ويژه با خاصّ نيز مي گويند،براي رسيدگي به مسايل مهم واستثنايي كه ممكن است دركشور پيش آيد، با پيش نهاد حداقل پانزده نفر از نمايندگان وبا تصويب مجلس تشكيل مي شود. اعضاي اين گونه كميسيون ها، كه ازپنج تا يازده نفرند، درجلسه ي علني مجلس وبا رأي مخفي وبا اكثريت نسبي برگزيده خواهند شد. اين كميسيون پس ازاتمام مأموريتش، منحل مي شود.10
ج- جلسات عمومي مجلس شوراي اسلامي
طبق اصل 65 قانون اساسي، جلسات مجلس شوراي اسلامي با حضور دوسوّم نمايندگان رسميّت مي يابد.تصويب طرح هاي قانوني، كه به وسيله ي نمايندگان يا شوراي عالي استان ها، ارايه مي شود ولوايحي كه ازطريق هيأت دولت به مجلس پيش نهاد مي شود، پس ازرسميت يافتن مجلس براساس آيين نامه ي داخلي مجلس انجام مي گيرد،مگر درمواردي كه نصاب مشخصّي براي تصويب آن تعيين شده باشد. هم چنين ،طبق اصل 69 قانون اساسي ،مذاكرات مجلس شوراي اسلامي بايد علني باشد وگزارش كامل آن ازطريق راديو وروزنامه هاي رسمي كشور براي اطلاع مردم منتشر شود. اما درشرايط اضطراري ودرصورتي كه امنيّت كشور ايجاب كند، با تقاضاي رييس جمهور يا يكي از وزيران ويا ده نفر ازنمايندگان مجلس، جلسه ي غيرعلني تشكيل مي شود.

نمايندگان

نمايندگي منصبي است كه ازطريق انتخابات ورأي مردم فعليّت مي يابد وداراي ويژگي هاي زيراست:
اوّل اين كه مقامي ملّي است؛ نمايندگان مجلس هريك منتخب حوزه ي انتخابيه ي معيّني هستند، امّا نمايندگي آنان عامّ وازسوي همه- ي ملّت است؛ چون براساس اصل67 قانون اساسي، نمايندگان به گونه اي سوگند ياد مي كنند كه به معناي نمايندگي ازطرف همه ي مردم كشور است نه حوزه ي انتخابيّه اي خاص. البتّه اين به معناي نفي ارتباط نمايندگان با مردم حوزه ي انتخابيه خود نيست.11
دوم اين كه نمايندگي، امري كلّي است ونمايندگان هم درحدود اختياراتي كه به گونه ي فردي به آنها داده شده است وهم درحدود وظايف واختيارات شان به گونه ي گروهي تحت عنوان مجلس شوراي اسلامي به وظايف خود عمل مي كنند.
سوّم اين كه نمايندگي غير قابل عزل است؛ يعني انتخاب كنندگان(برخلاف وكالت درحقوق خصوصي)،نمي توانند هروقت لازم بدانند، نماينده ي خود را عزل كنند، ونماينده مي تواند تا پايان دوره ي نمايندگي خود، بدون اجبار براي پاسخ گويي
به موكّلين به طور مستقل مشغول انجام وظيفه شود.12
ديگراين كه مقام نمايندگي داراي دو ويژگي زيراست: اوّل اين كه قايم به شخص است؛ يعني اين مقام به هيچ عنوان قابل واگذاري به ديگري نيست ونماينده ي منتخب مردم نمي تواند مقام خود را به ديگري واگذار كند.13 بند اوّل اصل 85 قانون اساسي به صراحت به اين موضوع اشاره كرده است.
دوم اين كه مقام نمايندگي مشاركتي است نه شخصي ومستقل؛ يعني نمايندگان به صورت مشترك درتصميم گيري هاي مجلس شركت مي كنند ومصوّبات با رأي اكثريّت به تصويب مي رسد وبه نام مجلس اعتبار وشايستگي اجرا مي يابد.14

آزادي اظهار ونظر و رأي

نمايندگان مجلس شوراي اسلامي ازنظر موقعيّت شخصي، همانند ديگر مردم داراي حقوق وتكاليف برابرند، البته براي اين كه بدون دغدغه ازتعرض، مشغول ايفاي وظيفه ي خطير نمايندگي خود شوند آزادي اظهار نظر ورأي به آنها داده شده است.
اصل 86 قانون اساسي دراين باره مي گويد:
نمايندگان مجلس درايفاي وظايف نمايندگي دراظهار نظر ورأي خود كاملاً آزادند ونمي توان آنها را به سبب نظراتي كه درمجلس اظهار كرده اند يا آرايي كه درمقام ايفاي وظايف نمايندگي خود داده اند، تعقيب يا توقيف كرد.
سؤالي كه دراينجا مطرح است اين است كه اگر نماينده اي مرتكب جرمي شد، آيا براساس اصل 86 قانون اساسي، مصون ازپيگيري قضايي است؟ رييس قوه ي قضاييه، آيت الله هاشمي شاهرودي درجواب خبرنگاران دراين مورد مي گويد:
مصونيت مطرح شده دراصل 86 قانون اساسي ازحيث اين كه مصونيّت قضايي يا شغلي است، معلوم نيست وبا توجه به اين كه دراين باره فقط نظر تفسيري شوراي نگهبان قابل قبول است لذا تازماني كه شوراي نگهبان نظر تفسيري نداده باشد، قضات ازبرداشت وفهم خودشان ازقوانين اساسي وعادي استفاده مي كنند وحكم قضايي صادر مي كنند... اگر مطلبي عنوان جرم برآن بارشود مانند توهين به مسؤولي ، اين مسأله نمي تواند درچارچوب وظايف نمايندگي قرارگيرد. وبه هيچ وجه درقوانين جزايي مصوّب، مصونيت شغلي،مانع اجراي وظيفه قانوني قاضي نمي شود.15
واقعيّت اين است كه نه تنها به نمايندگان بلكه به هيچ يك ازمسؤولان نظام اعم ازرهبر، رييس جمهور، وزيران وديگر اعضاي بلند پايه كشور، مصونيّت قضايي داده نشده است. به همين دليل، توهين، اهانت ، هتك حرمت به هريك ازافراد حقيقي وحقوقي وازطرف هركس قابل پي گيري ومجازات است.16

وظايف واختيارات مجلس شوري اسلامي

مهم ترين بحث درباره ي مجلس شوراي اسلامي،مربوط به حدود وظايف و اختيارات ويا به تعبيري ديگر، صلاحيت هاي اين نهاد مردمي است؛ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، به مجلس شوراي اسلامي وظايف واختياراتي واگذار كرده است كه دراينجا به مهم ترين آنها اشاره مي شود.
1- وضع وتفسير قوانين عادي:
قانونگذاري درنظام جمهوري اسلامي ايران جز درمواردي اندك كه مجمع تشخيص مصلحت نظام وضع مي كند، حقّ انحصاري مجلس شوراي اسلامي است. درقانون اساسي اصل 71 آمده است:
مجلس درعموم مسايل درحدود مقرّر درقانون اساسي مي تواند قانون وضع كند.
پس، مهم ترين وظيفه واختيار مجلس، تصويب قوانين عادي براي اداره ي كشور درتمام شؤون آن است .افزون برقانونگذاري ،شرح وتفسير قوانين عادّي نيزازجمله وظايف مجلس شوراي اسلامي است.
دراصل 73 آمده است:
شرح وتفسير قوانين عادّي درصلاحيّت مجلس شوراي اسلامي است.
2- نظارت وارزيابي
ارزيابي ونظارت برامور كشور يكي ديگر ازوظايف عمده ي مجلس شوراي اسلامي است. اين گونه نظارت ازيك طرف بيان كننده- ي رابطه اين قوّه با قوّه مجريه وازطرف ديگر ، ازنمودهاي آشكار اعمال حاكميّت مردم درنظام جمهوري اسلامي ايران است. اين گونه نظارت به دوصورت زيرانجام مي شود:
1-2- نظارت استطلاعي: نظارت استطلاعي بدين معنا است كه نمايندگان مردم درمجلس حق دارند ازچگونگي روند كارنهادهاي اجرايي وقضايي اطلاع داشته باشند. اين آگاهي توسّط اطّلاعات مردمي، تذكّر، سؤال وتحقيق وتفحصّ به دست مي آيد كه درقانون اساسي جمهوري اسلامي ايران پيش بيني شده است.
مجلس حق تحقيق وتفحص درتمام اموركشور، حتي نهادهاي زيرنظر رهبري به استثناي نيروهاي مسلح را دارد. دراصل 78 دراين مورد آمده است:
((مجلس شوراي اسلامي حقّ تحقيق وتفحّص درتمام اموركشور را دارد.))
3- نظارت استصوابي:
نظارت استصوابي – كه يك اصطلاح فقهي است – درمقابل نظارت استطلاعي به كار مي رود.نظارت استصوابي،يعني اين كه برخي اعمال حقوقي زيرنظر مستقيم وبا تصويب وصلاحديد ناظر انجام مي گيرد وبدون موافقت ناظر اعتبار قانوني ندارد. اين موارد عبارتنداز:
اول- نظارت تأسيسي:
يك نوع نظارت استصوابي مجلس شوراي اسلامي برقوّه ي مجريه،نظارت تأسيسي برشروع كار دولت است؛ بدين معنا كه رييس جمهور پس ازانتخاب وزيران وپيش ازهرگونه اقدامي بايد براي تك تك آنان رأي اعتماد مجلس را به دست آورد.به عبارت ديگر،نمايندگان مجلس بايد برتشكيل دولت نظارت داشته باشند وبا توجّه به برنامه هاي هريك ازافراد معرّفي شده، شايستگي هاي اخلاقي ،عملي وتجربي وصلاحيتهاي علمي به آنان رأي مثبت يا منفي بدهند.
دوم – نظارت سياسي: مجلس همواره رفتار وكردار سياسي اعضاي قوّه ي مجريه را زيرنظر دارد. اين نوع نظارت ناشي ازمسؤوليّت رييس جمهور،هيأت وزيران ويا هر يك از وزيران به طور جداگانه دربرابر مجلس است كه دراصول 122 ،134 و 137 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به آن اشاره شده است.
سوم – نظارت مالي:
نظارت مالي مجلس برقوّه مجريه به دو شكل صورت مي گيرد: اوّل، تصويب بودجه كه براساس اصل52 قانون اساسي انجام مي شود. به موجب اين اصل،بودجه ي سالانه ي كشورپس ازتهيّه وتصويب درهيأت دولت، براي تصويب نهايي به مجلس فرستاده مي- شود.دوّم،نظارت براجراي دقيق بودجه ي سالانه كه ازطريق ديوان محاسبات انجام مي شود.به موجب اصول 54و55 قانون اساسي، ديوان محاسبات كشور زيرنظر مستقيم مجلس شوراي اسلامي تشكيل مي گردد. اين ديوان برهمه ي حسابهاي وزارتخانه ها، مؤسسه- ها،شركت هاي دولتي وديگر دستگاه ها ، كه ازبودجه ي كشور استفاده مي كنند،رسيدگي مي كند تا هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوّب تجاوز نكند وهربودجه اي درمحل خود به مصرف رسد.
ديوان محاسبات حسابها، اسناد ومدارك مربوط را برابر قانون جمع آوري وگزارش تفريغ بودجه هرسال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايد.
البته اصول 54 و55 مذكور درمورد تصويب گزارش تفريغ بودجه ساكت است، امّا اين گزارش درحال حاضر به تصويب نمايندگان مي رسد.
چهارم – موارد ديگر: علاوه برموارد فوق،تمام عهدنامه ها،مقاله نامه ها، قرار دادها و موافقت نامه هاي بين المللي17 اصلاحات جزيي مرزها،18 برقراري حكومت نظامي ومحدويّت هاي زمان جنگ وشرايط اضطراري،19 دريافت واعطاي وام يا كمك هاي بدون عوض داخلي وخارجي ازطرف دولت،20 استخدام كارشناسان خارجي درموارد ضروري،21 انتقال بناها واموال دولتي كه از نفايس ملي باشد؛22 و تصويب صلح دعاوي يا ارجاع آنها به داوري درباره ي اموال عمومي ودولتي درجايي كه طرف دعوا خارجي باشد وموارد مهم داخلي،23 بايد به تصويب مجلس شوراي ملي برسد.
ازاين رو، اين موارد نيز جزو نظارت استصوابي مجلس مي باشد.

پي نوشت ها:

1-قانون اساسي، اصل63.
2-قانون اساسي، اصل68
3- اصول 65 و67
4- اصول 66 .
5- هاشمي، همان،ج2، ص 139- 140.
6- مدني ، همان، ص 179.
7- هاشمي ، همان، ص 139-134.
8- هاشمي،همان،ص 140- 141.
9-محمد هاشمي، همان، ص 145- 146.
10- مدني، همان،ص 182.
11- هاشمي، همان،ص162 واصل 67 قانون اساسي.
12- همان، ص 162- 163.
13- هاشمي، همان، ص153.
14- همان، ص154.
15- روزنامه آفرينش،شنبه 8/10/80 ،ص 2،شماره 1246.
16- دراطلاعية رسمي دادگستري كلّ استان تهران به جرايم نماينده همدان وبرخي ديگر ازنمايندگان كه به احكامي محكوم شده اند، اشاره شده است. رجوع كنيد به روزنامه آفرينش شنبه 8/10/80 ، ص2 ، شماره 1246 .
17- قانون اساسي،اصل 77 .
18- همان، اصل 78.
19- همان ،اصل 79.
20-همان، اصل 80.
21- همان ، اصل82.
22- همان،اصل 83.
23- همان،اصل 139.