چگونه بافت فرسوده را نوسازی کنیم؟

مقابله با فرسودگی و بیم مصائب بی‌شمار
 

نویسنده: فریبرز رئیس دانا

چگونه بافت فرسوده را نوسازی کنیم؟

در یکی از بررسی‌های بافت‌های فرسوده‌ی شهر تهران که مبتنی بر مطالعات و تجربه‌های سازمان نوسازی شهر تهران بوده است، عندلیب (1) به یک طبقه بندی اساسی اشاره می‌کند. از نظر او کلیه‌ی بافت‌های فرسوده در هر نوع طبقه بندی که قرار داشته باشند به سبب فرسودگی و ناپایداری از خصوصیات مشابه و مشترکی برخوردارند. به عبارت دیگر، می‌توان بافت‌های فرسوده را بافت ناپایدار دانست. این ناپایداری در مرحله‌ی اول در برابر زمین‌لرزه و حفظ ایمنی شهر است و سپس در ابعاد دیگر. در ادامه، او با توجه به وجود عوامل متعدد در شکل‌گیری و ایجاد بافت‌های فرسوده و نیز برای اولویت بندی اجرایی و مدیریتی، طبقه بندی چهارگانه زیر را ارائه می‌دهد:
1. بافت‌های شهری دارای میراث تاریخی و فرهنگی؛
2. بافت‌های شهری فاقد میراث ویژه و تاریخی؛
3. بافت‌های فرسوده‌ی روستایی - شهری؛
4. بافت‌های حاشیه‌ای (خودرو).

نویسنده این چهار نوع بافت فرسوده را تعریف کرده است (که ما در بحث خود آن را از نام گذاری این گونه‌ی بافت‌ها استنباط می‌کنیم).
اگر در بافت‌های گروه یک باید با مداخله‌های احتیاط آمیزتر و حداقلی برخورد کرد در بافت‌های گروه‌های شهری چنین احتیاطی لازم نیست. به ویژه در گروه چهار روش مداخله باید کاملاً نوسازانه، و نه بهسازانه باشد.
بافت‌های فرسوده‌ای که شرایط زیر را دارند از حیث ناهمگونی، فقر، آسیب‌های اجتماعی و ناایمنی در خطر زمین‌لرزه الویت جدی برای نوسازی دارند:
- بافت‌های خودرویی که مسائل مالکیت، سند و حقوقی دارند؛
- ریزدانگی شدید، معابر تنگ و فشار شدید جمعیت مثلاً تراکم و ناخالص بالاتر از 600 نفر در هکتار.
- جزیره‌ای بودن، منزوی بودن و عدم نفوذ و ناسازی؛
- فقر شدید ساکنان که معمولاً عامل اصلی سه وضعیت بالاست.

هدف‌های اساسی برای این بافت‌ها عبارت‌اند از:
- ایمنی و از طریق سازمان یافتگی، گسترش و ترویج دائمی نوسازی با فن آوری‌های مناسب و جدید؛
- تعادل‌های جمعیتی و درآمدی از طریق توزیع متعادل جمعیت، توزیع عادلانه‌تر امکانات و خدمات شهری، بهداشت محیط و دسترسی‌ها و جز آن؛
- زندگی بخشی از طریق سرزنده کردن محیط اجتماعی، گسترش ارتباط‌ها، افزایش خدمات رفاهی، بالا بردن استقلال، اعتماد به نفس و آزادی‌های فردی و اجتماعی؛
- توان بخشی شهری از طریق ایجاد فضاها و شرایطی که تا حد ممکن امکانات درآمدزایی، اشتغال و دسترسی به محیط‌های اقتصادی و انتقال توان‌های اقتصادی به داخل و نزدیک بافت را به گونه‌ای تأثیرگذار (یعنی با باز کردن خطوط انتقال منابع اقتصادی) فراهم آورد.

تمام این هدف‌ها و راهبردهایی که به دنبال آن آمدند، نیاز به منابع مالی دارند. این توقع که برنامه‌های سطحی یا زرق و برق سازی‌ها یا حتی احداث برخی از واحدهای خدماتی و اقتصادی در بیرون و درون بافت‌های فرسوده بتوانند ماشین تمدن درون زا را به راه اندازند بی‌فایده است. این را تجربه‌های فراوان در نوسازی بافت‌های فرسوده و نیز نظریه‌های مربوط به ترغیب سرمایه‌گذاری‌ها نشان داده‌اند. 
به این ترتیب، تخصیص منابع کافی ملی و شهری از مداخله در بافت به مدیریتی سالم و نظارت دموکراتیک نیاز دارد. چنین نظارتی میسر نیست مگر با مشارکتی کردن نوسازی و بهسازی بافت و ایجاد اعتماد در ساکنان و مالکان برای تشکیل واحدهای مشارکتی و تعاونی خاص خودشان. از سازمان نوسازی (سازمان مرکزی نوسازی) تنها باید انتظار داشته باشند که راهبردهای عمومی را معین سازد، منابع عمومی را تأمین کند، و ضابطه‌ها و نقشه‌های معماری و شهرسازی را ارائه دهد. برنامه‌ریزی و طراحی توزیع منابع و نظارت ساخت نیازمند دستگاه‌های مجری‌ای است که از فساد و بی‌کفایتی کاملاً دور شود و با همکاری و مشارکت مردم کار کند.طریق اولویت قائل شدن برای کاهش فقر و فرسودگی یک طرف قضیه است و هدایت مناسب آن به بافت‌های فرسوده طرف دیگر آن، واضح است که با گستردگی بسیار زیاد بافت فرسوده در یک جامعه‌ی کم توسعه و پرجمعیت مانند ایران در همه‌ی شهرها و روستاها منابع مالی لازم برای برخورد تهاجمی همه جانبه با بافت‌های فرسوده وجود ندارد. قانع کردن مسئولان اقتصادی و سیاسی کشور برای کاستن از هزینه‌های زیرساختی عمومی مانند راه و سد و پل و اختصاص منابع به نوسازی و زیرساخت‌های بافت‌های فرسوده دشوار است. اندیشه‌ی بیشینه‌سازی سود که از سوی سرمایه‌داری خصوصی و دولتی تحمیل می‌شود و به راهبرد اساسی همه‌ی طرح‌ها تبدیل می‌گردد مانع جدی بر سر راه تخصیص عاقلانه و رفاهی و انسانی منابع به شمار می‌آید.
بافت‌های فرسوده‌ی هر شهر و ناحیه و محله ویژگی‌های خود را دارند و ضرورت‌های خاص اجتماعی، اقتصادی و کاربردی را ایجاب می‌کنند. اما این نباید باعث هرج و مرج در نوسازی یا بی‌اعتنایی به آن شود. طرفداران خصوصی‌سازی در همه‌ی ابعاد اجتماعی و اقتصادی معمولاً به این هرج و مرج می‌دهند و با آن هم آوا هستند زیرا این کار سپردن زمام امور به دست بازار خصوصی را تسهیل می‌کند.
برای مقابله با فرسودگی و بیم مصائب بی‌شمار آن البته باید بر فقر غلبه کرد اما این دستور اساسی نیازمند تحول در ساختارهای اجتماعی - اقتصادی و تغییر مسیرهای انباشت و تولید و مصرف به شدت تبعیض آمیز است. که در این صورت قطعاً و به درستی باید در قالب منافع متعارض طبقاتی تعریف شود و هدف‌های قطعی و بلندمدت و راهبردهای خاص خود را بیابد. در رأس این تصمیم‌ها و در چارچوب یک جامعه‌ی دموکراتیک و اقتصاد مردم سالار، کنترل تخصیص منابع قرار دارد. تخصیص منابع مالی و وام‌های بانکی به نفع نوسازی و کاستن از وام‌هایی که برای واحدهای بسیار لوکس و برج سازی‌های گران قیمت در تهران به کار می‌روند یکی از راه حل‌های نمونه‌ای است.

مداخله در بافت به مدیریتی سالم و نظارت دموکراتیک نیاز دارد. چنین نظارتی میسر نیست مگر با مشارکتی کردن نوسازی و بهسازی بافت و ایجاد اعتماد در ساکنان و مالکان برای تشکیل واحدهای مشارکتی و تعاونی خاص خودشان. از سازمان نوسازی (سازمان مرکزی نوسازی) تنها باید انتظار داشته باشند که راهبردهای عمومی را معین سازد، منابع عمومی را تأمین کند، و ضابطه‌ها و نقشه‌های معماری و شهرسازی را ارائه دهد. برنامه‌ریزی و طراحی توزیع منابع و نظارت ساخت نیازمند دستگاه‌های مجری‌ای است که از فساد و بی‌کفایتی کاملاً دور شود و با همکاری و مشارکت مردم کار کند.
راه حل‌های مداخله‌ی مؤثر و فعال‌سازی و برانگیختن نیروهای درونی در بافت‌های فرسوده به صورت زیر خلاصه می‌شوند:

1. دولت باید منابع قابل توجه سالارانه‌ای را به توسعه‌ی شهری و نوسازی بافت‌های فرسوده اختصاص دهد. این منابع باید با منابع شهرداری، وام‌ها و کمک‌های مالی و فنی بین المللی یک جا و در یک صندوق نظارت شده گرد آیند. بی‌یاری دولت نمی‌توان کار بافت‌های فرسوده را پیش برد.

2. وظایف تصمیم‌گیری، برنامه‌ریزی، طراحی و سیاست گذاری باید در بخش‌های مختلف دولت و شهرداری کاملاً تعریف شده و مکمل باشد.

3. شهرداری عهده دار برنامه‌ریزی و طراحی برای بافت‌ها و محلات و اجرای آن است.

4. شورایی مرکب از نمایندگان مشاور، اقتصاددانان، جامعه شناسان و حقوق دانان مستقل، نمایندگان شهرداری و دولت، به ویژه نظارت وزارت مسکن و شهرسازی باید طرح تخصیص منابع برای بافت‌ها و محله‌های فرسوده را تهیه کند. در این صورت هر شهر، منطقه، ناحیه و محله می‌توانند سهم نسبی خود را که می‌تواند بعلاوه و منهای چند درصد از یک میزان مرکزی باشد به دست آورد. به هر حال این سهم‌ها برحسب اولویت و نیاز با ضابطه‌های مشخص تعیین می‌شوند.
 

بیشتر بخوانید: بافت فرسوده‌ی تهران

5. همین شورا با یاری کمیته‌های فنی ضابطه‌های اساسی ملی، استانی و شهری را برای شیوه‌های مداخله، برنامه‌ریزی اقتصادی و جلب مشارکت اجتماعی تعیین می‌کند. در سطح ملی و شهرهای بزرگ، ضابطه‌ها درواقع عبارت‌اند از ضابطه‌های ضابطه سازی. باید دست سازمان نوسازی، شهرداری و به ویژه مشاوران در چارچوب‌های تعیین شده و ظرفیت‌های کاربردی سیاست گذاری، طراحی و پیشنهادهای اجرایی باز باشد.

6. شرح خدمات مطالعات که به موجب آن از مشاوران یا از خود سازمان نوسازی درخواست طرح و برنامه و نقشه می‌شود باید یک سره از شرح خدمات مکانیکی و فهرست وار و بی‌ارتباط با نظریه، تجربه، الگو و راهکارهای عملی فاصله بگیرد. در شرح خدمات جدید شهر، منطقه، محله و بافت زیر سیستم‌های هم‌اند و پدیده‌هایی اجتماعی - اقتصادی و فضایی به شمار می‌آیند و باید به گونه‌ای میان رشته‌ای نگریسته شوند.

7. برنامه‌ریزی‌ها و طراحی‌ها باید معطوف به مراکز خدماتی اجتماعی رفاه بخش و اعتمادبخش و زیرساخت‌ها (به ویژه معابر، پارکینگ، فاضلاب) باشد بی‌آن که اصل نوسازی خانه‌های مسکونی و ایمنی در برابر مخاطرات زمین‌لرزه را فراموش کند. اما از آن جا که همه چیز را با هم نمی‌توان با منابع محدود اختصاص داده شده به دست آورد، باید راهی به سمت آماده شدن مردم برای مشارکت و استفاده‌ی بهینه و نظارتی از منابع تخصیص داده شده پیدا کرد. این ممکن نیست مگر با دموکراتیسم عمیق، حذف سایه‌ی ترس و بی‌اعتمادی، جایگزین کردن راهنمایی و نیرورسانی مرکزی به جای مداخله، اجرای عادلانه و نظارتی قوانین همراه با اصلاح و واقعی کردن قوانین به نفع نوسازی عادلانه و امیدبخش. 

8. باید از سیاست‌های شهرداری‌ها برای تراکم فروشی در محدوده‌های زیر برنامه‌ریزی دست شست. استدلال شهرداری‌ها برای کسب درآمد از طریق تراکم فروشی و سپس کاربست آن در راه‌های خیر از جمله نوسازی به هیچ وجه قابل قبول نیست. زیرا این گونه کسب درآمد به منزله‌ی ممانعت از رشد درون زا و آزاد شدن منابع است، و از آن بدتر باعث افزایش ناهمگونی و تبعیض می‌شود. مالکان توان‌مند و دارای قطعه‌ی زمین بزرگ‌تر یا با امکان خرید یک جا (یعنی خرده بورژوازی زمین شهری) در کنار بسازبفروش‌های خانه‌ها و برج‌های لوکس و بزرگ (بورژوازی زمین شهری) می‌توانند از معافیت‌ها، خدمات و وام‌ها با اطمینان خاطر استفاده کنند و دست به نوسازی‌هایی بزنند که چه بسا با طرح و سیاست نوسازی در تضاد است. در این حالت هم چنین انبوه مالکان فقیر و قطعه‌های کوچک (زیر 100 متر) بی‌پناه و بی‌توجه می‌مانند.
به جای این سیاست‌ها شهرداری‌های مناطق باید بر حسب طرح و برنامه‌های ارائه شده و تصویب شده در سازمان به بخشودگی عوارض اقدام کنند (و در دفاتر حسابداری خود یک بار آن را به عنوان درآمد و یک بار به عنوان هزینه‌های رفاهی نوسازی جای دهند).

9. وظیفه‌ی مشاوران جست و جوی دائمی مکان‌ها و امکانات درون و اطراف محله‌ها برای استقرار خدمات و نیز پیشنهاد خدمات زیرسازی است تا از آن طریق مقبولیت و مرغوبیت عمومی محله بالا رود و میله به سرمایه‌گذاری خانوار و خصوصی در محله افزایش یابد. این امر باید هم از حیث اجتماعی و هم از حیث درآمدزایی اقتصادی (برای سازمان نوسازی در جهت هزینه کردن آن در بافت‌ها و برای خود مردم) در نظر قرار گیرد.

10. ایجاد صندوق مرکزی نظارت شده‌ی نوسازی ضروری است. در این صندوق درآمدهای ناشی از تغییر کاربری اراضی در بافت‌های مستعد درآمدزایی، درآمدهای استثنایی، مازادهای دولتی و جز آن جمع می‌شود و به بافت‌های نیازمند منتقل می‌گردد.

11. ایجاد دفتر مرکزی برای انتقال تجربه‌ها و جمع آوری کمک‌های خصوصی و خیریه ضروری است. ایجاد دفاتر محلی نوسازی، نظارت دائمی بر کارکرد دموکراتیک، نظارتی و مردمی، مشارکت محله‌ها به ویژه برای تجمیع، تعاونی‌سازی و سرمایه‌گذاری سهامی و جز آن با یاری این دفتر صورت می‌گیرد.

12. آموزش‌های عمومی با ایجاد دفاتر کارگروهی و سخنرانی و نمایش و نقد وگفت و گو در محله‌ها، ایجاد فضای آزاد، تبلیغات و اطلاع رسانی واقعی و همانند آن‌ها نیروی عمومی لازم برای نوسازی مشارکتی را فراهم می‌آورند و ضرورت‌هایی مبرم‌اند. این جریان باید بر روند بی‌اعتمادی غلبه کند. برای این کار هیچ راهی جز واقعی کردن همکاری و نظارت مردمی از لحظه‌ی ضابطه‌سازی مشاوره و طراحی تا آخرین مرحله‌ی اجرای کف‌سازی معابر وجود ندارد.

13. بیش‌ترین درخواست برای کمک‌های دولتی نه شدتی است ونه عاقلانه، زیرا خود این امر می‌تواند با تعادل و عدالت در تناقض باشد. بنابراین باید از پایین نیز کار بهینه‌سازی در بافت‌ها با ضابطه‌های همکارانه برای محدود کردن توقع مداخله، به ویژه یافتن کارشناس مراکز و مسیرهای تأثیرگذار واقعی ساکنان - البته بر حسب ضابطه‌های نیاز به توان واقعی و تأثیرگذاری آتی- صورت گیرد. به هر حال در آخرین گروه تحلیل، گروه‌های اجتماعی به عنوان فقیران مطلق در پایین‌ترین سطح باقی می‌مانند. وظیفه‌ی دولت و دستگاه‌های رفاهی تأمین اجتماعی و ارائه‌ی راه‌های حمایتی ویژه برای سکونت مناسب آنان است.

14. یکی از بهترین پیشنهادهای یافته شده در بررسی بافت‌های تهران- و قطعاً ایران- روش موسوم به کشویی است. وزارت مسکن و شهرسازی باید در زمین‌های اطراف بافت، داخل شهر یا زمین‌های حاشیه‌ای اطراف شهرها یا در شهرهای جدید خانه‌سازی لازم را برای اسکان موقت یا دائمی ساکنان بخشی از بافت‌ها که در شرایط نامناسب هستند انجام دهند. پس از نوسازی بافت شماری از آن‌ها که علاقه‌مندند به داخل بافت برمی‌گردند و شماری نیز بر حسب رابطه‌ی شغلی یا موقعیت زندگی می‌توانند در جای دیگر یا در بخش‌هایی از همان محل‌های موقت باقی بمانند.

15. مطالعه‌ی گروه‌ها، قشرها و طبقات اجتماعی در چارچوب مطالعه‌ی مشاور (مانند مطالعه‌ی سرمایه‌گذاری و امکانات درآمدزایی برای ساکنان بافت و برای سازمان مرکزی) بسیار اهمیت دارد. بان این مطالعه درمی‌یابیم که کارگران و نیروهای کار و سایر ساکنان اجاره نشین چه تعدادند و به چند دستگاه واحدهای استیجاری نیاز است.

16. بخش خصوصی و سرمایه‌گذاران بسازبفروش که به سودهای کلان دل بسته‌اند و درواقع شرایط نیز برای‌شان آماده است، هیچ علاقه‌ای به سرمایه‌گذاری در بافت‌های فرسوده ندارند. جای خالی آن‌ها را باید تعاونی‌ها و سهامی‌های فامیلی و محله‌ای با یاری اعتمادبخش شهرداری پر کند تا زمانی که تعادل اقتصادی عمومی فراهم شود. هماهنگی با شماری از صنایع و فعالیت‌ها برای سرمایه‌گذاری مشارکتی آن‌ها در خانه‌سازی برای کارکنانی که در منطقه و محدوده زندگی می‌کنند یا به آن علاقه مندند ضروری است.

17. همکاری مردم به ویژه از آن رو مهم است که شماری از مالکان که امکانات محدودی دارند و خود مایل به بازسازی و نوسازی ملک خود هستند، در دوره‌ی مطالعه، برنامه‌ریزی و سرمایه‌گذاری که چون سال‌ها به طول می‌انجامد بلاتکلیف می‌مانند و حق‌شان نیز ضایع می‌شود. آن‌ها احساس می‌کنند چون کمی پیش از آنان کسانی به نوسازی خانه‌ی خود اقدام کرده برای اعضای خانواده‌ی خود خانه‌ای امن فراهم آورده‌اند، پس حق ایشان نیز دست زدن به همین کار است. آن‌ها به درستی احساس می‌کنند که درخواستی خلاف قاعده و قانون ندارند. متوقف کردن آنان به این بهانه که طرح نوسازی تمامی محله در دستور کار قرار دارد موجب اختلال و گسترش نارضایتی و ناهمکاری می‌شود. اما اعطای اجازه‌ی شتاب زده نیز ممکن است قطعه‌ها و واحدها را به نوسازی‌هایی خلاف جهت طرح بکشاند. راه حل در این مورد سرعت، کارآمدی، هم فکری، مشارکت و قبول حداقل‌هایی برای مداخله است که هم اثربخش باشد، هم حمایت از محروم ترین‌ها را در خود داشت باشد و هم مانع اقدام مالکان به نفع نوسازی و چندمرتبه‌سازی واحدهای خود (که معمولاً برای اقامت فرزندان ساخته می‌شود) نگردد. برخی از مهندسان مشاور و شهرساز به درستی می‌گویند که اگر چند مورد نوسازی این جا و آن جا اتفاق بیفتد، معمولاً اثر مثبت آن بیش‌تر از اشکالی است که بر سر راه طراحی جامع ایجاد می‌کند، مگر آن که این واحدها که نوسازی می‌شوند و ایجاد حق می‌کنند کاملاً در محل‌های عمومی و مراکز خدمات واقع شده باشند.

18. اقتصاد بورژوایی زمین شهری و غلبه بورژوازی املاک بر اقتصاد، جامعه و حیات شهری به ایجاد رانت زمین شهری و چندطبقه سازی‌های آزارنده، بدقواره و محروم از خدمات و رفاه شهری منجر می‌شود. گرچه فرآیند و برنامه‌های نوسازی شهری نمی‌توانند این ساختار را بشکنند اما باید جزئی از مقابله گری با جریان‌های ضدرفاهی وابسته به بورژوازی املاک باشد و با دیگر عوامل و سیاست‌های توسعه‌ی اجتماعی - اقتصادی شهری همراهی و هم‌سازی کند. به عنوان مثال، نوسازی باید در مقابل جریان آپارتمان سازی‌های قوطی شکل و اختصاص زمین شهری به فضاهای تجاری رانت زا و بی‌ثمر و محروم ساختن شهر از دسترسی‌های عمومی، پارک‌ها، تفریح‌گاه‌ها، پارکینگ‌ها و جز آن بایستند. خانه‌های حیاط دار بی‌اشراف مورد استقبال مردم است. توجه به این خواست به جای توجه به اصل سودآوری به هر قیمت می‌تواند ضمانت بیش تری برای دوام‌داری فرآیند نوسازی فراهم آورد.

19. تبعیض و بی‌عدالتی دشمن مشارکت مردم است. اعطای تراکم‌ها و مجوزهای ساخت بی‌برنامه، ناعادلانه و فسادآمیز، حق مردمی را که فضای شهری‌شان را از دست می‌دهند اما سود ناشی از تراکم را به دست نمی‌آورند ضایع کند. برخی از نظریه‌ها می‌گویند در جریان نوسازی یا اساساً در اقتصاد شهری باید به همگان یکسان یا تقریباً یکسان کوپن تراکم و مجوز ساخت اعطا کرد. این امر نه شدنی است و نه مؤثر، زیرا خود نوعی یارانه بخشی بی‌انگیزه و بی‌رفاه آفرینی است. به جای آن باید مردم در زندگی مشارکتی بدانند که اولاً اعطای مجوزها بر ضابطه‌های توسعه و رفاه شهری متکی است و نه بر ضابطه‌های سود صرف بساز بفروشی، و ثانیاً بدانند که به طور مستقیم و نامستقیم از خدمات شهری، محله‌ای و منابع مالیاتی از سودهای بسازبفروش برخوردار می‌شوند. این راه حل‌ها در زمینه‌ی دموکراتیسم اجتماعی و اقتصادی در شهرسازی بارور می‌شوند.

20. روحیه‌ی علمی و شناخت پدیده‌ی زمین‌لرزه و هزینه‌های آن باید چنان جدی شود که عوام را به مشارکت و شهرداری و دولت را به مقاوم‌سازی گسترده وادارد. کار باید از اراده‌ی سیاسی و تخصیص منابع مالی و برانگیختن واقعی و دائمی همدلی مردم از راه اعتمادسازی و دموکراتیسم شروع شود. 

پی‌نوشت:
1- علیرضا عندلیب، فرایند نوسازی بافت‌های فرسوده‌ی شهر تهران، سازمان نوسازی شهر تهران. تهران، 1386، ص 39.
علیرضا عندلیب، نوسازی بافت‌های فرسوده، حرکتی نو در شهر تهران، سازمان نوسازی شهر تهران. تهران، 1385.
yu, li-fang, ken, mei-lien and hiro-osman, A Comparsion if Renntuction and Social Pole between Earthquake Diaster in Taiwan and Japan, Tokyo: ISICS University of Tokyo.
منبع مقاله: خاتم، اعظم، (1389) شهر و زمین‌لرزه، تهران: آگاه، چاپ اول.