پرسش :
مراد از نظارت استصوابی شورای نگهبان چیست؟
پاسخ :
در اصل 99 قانون اساسی آمده است که شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را به عهده دارد. مشخص نیست که این نوع نظارت چه نوع نظارتی است؟ آیا استصوابی است یا استطلاعی یا انضباطی؟ از جهت دیگر مشخص نیست که آیا این نظارت تمام مراحل انتخابات را شامل می‌شود یا خیر؟ آیا اقدامات قبل از انتخابات مانند تأیید یا ردّ کاندیداها را نیز شامل است یا نه؟ به دلیل وجود این ابهامات شورای نگهبان که بر اساس اصل 98 قانون اساسی تفسیر اصول این قانون را با تصویب سه چهارم اعضاء خود انجام میدهد در تاریخ 1/3/1370 در جواب به نامه رئیس هیئت مرکزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی را استصوابی دانست و آن را شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها اعلام کرد.[1] شورای نگهبان در این تفسیر خود نظارت استصوابی را تعریف نکرده است اما با توجه به عملکرد شورای نگهبان در اعمال این نظارت بر انتخابات و نیز مواردی از قانون مدنی که اشاره به تصویب دارد می‌توان تا حدودی به منظور از این نوع نظارت پی برد. ابتدا باید نظارت را تعریف کرد. لفظ نظارت به معنی آگاه بودن، مراقب بودن و مطلع شدن است، در یکی از کتب لغت نظارت به معنی نظر کردن و نگریستن به چیزی، مراقبت و در تحت نظر و دیده‌بانی داشتن کاری بیان شده است.[2] در قانون مدنی در باب وقف تحت ماده 78 آمده است، که واقف میتواند بر متولی، ناظر قرار دهد که اعمال متولّی به تصویب یا اطلاع او باشد. همچنین در مادة 1237 این قانون آمده است که:« مدعی العموم یا نماینده او باید بعد از ملاحظة صورت دارایی مولی علیه، مبلغی را که ممکن است مخارج سالیانه مولی علیه بالغ بر آن گردد و مبلغی را که برای اداره کردن دارایی مزبور ممکن است لازم شود، معیّن نماید. قیّم نمی‌تواند بیش از مبالغ مذکور خرج کند مگر با تصویب مدعی العموم.» در اینجا نظارت مدّعی العموم استصوابی است زیرا قیّم نمی‌تواند بیشتر از مبلغی را که مدّعی‌العموم تصویب کرده، خرج کند مگر این‌که مدّعی العموم آنرا تصویب کند. علاوه بر این در مادة 1242 این قانون نیز چنین آمده است: « قیّم نمی‌تواند دعوای مربوط به مولی علیه را به صلح خاتمه دهد مگر با تصویب مدّعی العموم.» در این ماده نیز تصویب مدّعی العموم ضروری است زیرا تا وقتی که مدّعی العموم اجازه نداده و تصویب نکرده و آن عمل صلح را صحیح تشخیص نداده است قیّم نمی‌تواند این کار را بکند. بنابراین در نظارت استصوابی «اموری که متولّی میخواهد انجام دهد باید تأیید و تصویب ناظر را هم بگیرد و بدون تأیید و تصویب ناظر نمی‌تواند اقدام کند و عملی را انجام دهد[3] و علی القاعده اگر عملی را بدون تصویب ناظر انجام دهد این عمل باطل است.
در مقابل نظارت استصوابی، نظارت استطلاعی قرار دارد که منظور از آن این است که همة اموری را که متولّی انجام میدهد ناظر از آن اطلاع داشته باشد ولی در تصمیم گیری دخالت ندارد و تنها به متولّی تذکّر میدهد در صورتی که متولّی به تذکّر ناظر عمل نکند، ناظر جریان را به مرجع دیگری که میتواند دادگاه انتخابات یا دادگاه قانون اساسی یا شورای اسلامی شهرستان یا کمیسیون موقت مجلس شورای اسلامی (مندرج در مادة 53 آیین‌نامه مجلس) باشد اعلام می‌کند و این مرجع موضوع را بررسی می‌کند. و بر اساس محتویات پرونده حکم نهایی را صادر خواهد کرد.
عملکرد دشورای نگهبان از سال 1370 تا به حال در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری و خبرگان رهبری بر اساس نظارت استصوابی بوده است؛ یعنی شامل تمام مراحل انتخابات، از نام‌نویسی و بررسی صلاحیت داوطلبان تا تأیید یا رد صحت کل انتخابات و یا صندوق‌های خاصِ مورد تردید و شمارش آراء و اعلام نتیجة آن می‌شود. در این مدت بسیاری از داوطلبان تأیید شده از سوی مسئولان مجری انتخابات، به وسیلة نهاد ناظر یعنی شورای نگهبان رد صلاحیت شدند و انتخابات بعضی از استان‌ها و شهرها باطل اعلام شده و یا آرای بعضی از صندوق‌ها رد شده‌اند.
یکی از حقوقدانان، نظارت را بر سه نوع می‌داند و علاوه بر نظارت استصوابی و استطلاعی نوع سومی از نظارت را به نام نظارت انضباطی مطرح می‌کند: «هدف قانون‌گذار آن است که شورای نگهبان، به عنوان مقام ناظر بی‌طرف، با تطبیق مشخصات داوطلبان با شرایط انتخاب شدن و اجرای آن و با نظارت بر جریان انتخابات و حصول اطمینان از درستی و عدم فساد ساز و کار انتخاباتی و تأیید صحت برگزاری انتخابات، اعلام نتیجه آن، تضمین کننده یک انتخابات شایسته باشد، تا از غل و غش‌های محتمل در نمایندگی مردم جلوگیری کند. بدیهی است که در این نظارت، چنانچه شرایط انتخابات شدن در داوطلب نمایندگی فراهم نباشد، شورا حق رد صلاحیت آن داوطلب و در صورت اثبات نادرستی انتخابات و اعلام نتیجه آن، حق ابطال آن را خواهد داشت. در این صورت، اقدام مذکور به منزلة یک عمل قضایی خواهد بود که شورای نگهبان، همانند یک دادگاه، اقدام به رسیدگیِ مستدل و مستند به مواد قانون، مبادرت به صدور حکم می‌نماید، بدون آنکه صلاح‌دید و مصلحت‌اندیشی اعضای شورا در آن دخالتی داشته باشد. این چنین نظارتی را... می‌توان نظارت انضباطی نامید.»[4]
ایشان در تعریف نظارت استصوابی، آن را اعمال حقوقی، زیر نظر مستقیم و با تصویب و صلاح‌دید ناظر، بیان می‌کند و مصلحت‌اندیشی و بر طبق صلاح‌دید اعضای شورا عمل کردن شورای نگهبان را جزء تعریف می‌داند و آن را مورد انتظار قانون نمی‌داند.[5]
بدون تردید اگر قید مصلحت اندیشی را از این تعریف برداریم و قید قانون محوری را به جای آن بگذاریم، مفهوم نظارت استصوابی و انضباطی یکی خواهد شد و خود ایشان نیز اقرار دارند که چنین نظارتی مورد نظر قانون‌گذار بوده و تأمین کنندة هدف قانون‌گذار از وضع نهاد ناظر می‌باشد. صحت نظر شورای نگهبان در مورد استصوابی بودن نظارت مورد نظر در قانون اساسی، چنان واضح است که یکی از حقوقدان منتقد نظارت استصوابی نیز در گفتار خود بدان اعتراف می‌کند ولی زیرکانه نظر شورای نگهبان را غیر مرتبط به اصل 99 قانون اساسی می‌داند: «آیا فارغ از اصل 99، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، استصوابی است؟ و شامل احراز صلاحیت داوطلبان می‌شود یا خیر؟
معرفی منابع جهت مطالعه بیشتر:
1. کنترل قوة مقننه در ایران و آمریکا، حسن حمیدیان، مؤسسة نشر تیر، چاپ اوّل، 1378، تهران، صفحات 114 ـ 77.
2. قانون اساسی برای همه، آیت الله محمد یزدی، انتشارات امیرکبیر، چاپ اوّل،تهران، 1375، ش، صفحات 512 ـ 509
3. حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، دکتر سید محمد هاشمی، جلد دوّم، نشر دادگستر، چاپ سوم، تهران، 1377، ش، ص 328 ـ 312.
پاورقی ها:
[1] . نظارت استصوابی، به اهتمام روابط عمومی دفتر تحکیم وحدت، (چاپ اوّل، زمستان 1379، نشر افکار)، ص 442.
[2] . لغت نامه، علامه علی‌اکبر دهخدا، (انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول پاییز 1373) ، جلد 13 ، ص 19946.
[3] . نظارت استصوابی، همان، مقاله دکتر حسین مهرپور، ص 11.
[4] . نظارت استصوابی، همان، مقالة دکتر سید محمد هاشمی، ص 39.
[5] . همان، ص 39 ـ 38.
در اصل 99 قانون اساسی آمده است که شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را به عهده دارد. مشخص نیست که این نوع نظارت چه نوع نظارتی است؟ آیا استصوابی است یا استطلاعی یا انضباطی؟ از جهت دیگر مشخص نیست که آیا این نظارت تمام مراحل انتخابات را شامل می‌شود یا خیر؟ آیا اقدامات قبل از انتخابات مانند تأیید یا ردّ کاندیداها را نیز شامل است یا نه؟ به دلیل وجود این ابهامات شورای نگهبان که بر اساس اصل 98 قانون اساسی تفسیر اصول این قانون را با تصویب سه چهارم اعضاء خود انجام میدهد در تاریخ 1/3/1370 در جواب به نامه رئیس هیئت مرکزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی را استصوابی دانست و آن را شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها اعلام کرد.[1] شورای نگهبان در این تفسیر خود نظارت استصوابی را تعریف نکرده است اما با توجه به عملکرد شورای نگهبان در اعمال این نظارت بر انتخابات و نیز مواردی از قانون مدنی که اشاره به تصویب دارد می‌توان تا حدودی به منظور از این نوع نظارت پی برد. ابتدا باید نظارت را تعریف کرد. لفظ نظارت به معنی آگاه بودن، مراقب بودن و مطلع شدن است، در یکی از کتب لغت نظارت به معنی نظر کردن و نگریستن به چیزی، مراقبت و در تحت نظر و دیده‌بانی داشتن کاری بیان شده است.[2] در قانون مدنی در باب وقف تحت ماده 78 آمده است، که واقف میتواند بر متولی، ناظر قرار دهد که اعمال متولّی به تصویب یا اطلاع او باشد. همچنین در مادة 1237 این قانون آمده است که:« مدعی العموم یا نماینده او باید بعد از ملاحظة صورت دارایی مولی علیه، مبلغی را که ممکن است مخارج سالیانه مولی علیه بالغ بر آن گردد و مبلغی را که برای اداره کردن دارایی مزبور ممکن است لازم شود، معیّن نماید. قیّم نمی‌تواند بیش از مبالغ مذکور خرج کند مگر با تصویب مدعی العموم.» در اینجا نظارت مدّعی العموم استصوابی است زیرا قیّم نمی‌تواند بیشتر از مبلغی را که مدّعی‌العموم تصویب کرده، خرج کند مگر این‌که مدّعی العموم آنرا تصویب کند. علاوه بر این در مادة 1242 این قانون نیز چنین آمده است: « قیّم نمی‌تواند دعوای مربوط به مولی علیه را به صلح خاتمه دهد مگر با تصویب مدّعی العموم.» در این ماده نیز تصویب مدّعی العموم ضروری است زیرا تا وقتی که مدّعی العموم اجازه نداده و تصویب نکرده و آن عمل صلح را صحیح تشخیص نداده است قیّم نمی‌تواند این کار را بکند. بنابراین در نظارت استصوابی «اموری که متولّی میخواهد انجام دهد باید تأیید و تصویب ناظر را هم بگیرد و بدون تأیید و تصویب ناظر نمی‌تواند اقدام کند و عملی را انجام دهد[3] و علی القاعده اگر عملی را بدون تصویب ناظر انجام دهد این عمل باطل است.
در مقابل نظارت استصوابی، نظارت استطلاعی قرار دارد که منظور از آن این است که همة اموری را که متولّی انجام میدهد ناظر از آن اطلاع داشته باشد ولی در تصمیم گیری دخالت ندارد و تنها به متولّی تذکّر میدهد در صورتی که متولّی به تذکّر ناظر عمل نکند، ناظر جریان را به مرجع دیگری که میتواند دادگاه انتخابات یا دادگاه قانون اساسی یا شورای اسلامی شهرستان یا کمیسیون موقت مجلس شورای اسلامی (مندرج در مادة 53 آیین‌نامه مجلس) باشد اعلام می‌کند و این مرجع موضوع را بررسی می‌کند. و بر اساس محتویات پرونده حکم نهایی را صادر خواهد کرد.
عملکرد دشورای نگهبان از سال 1370 تا به حال در مورد انتخابات مجلس شورای اسلامی و ریاست جمهوری و خبرگان رهبری بر اساس نظارت استصوابی بوده است؛ یعنی شامل تمام مراحل انتخابات، از نام‌نویسی و بررسی صلاحیت داوطلبان تا تأیید یا رد صحت کل انتخابات و یا صندوق‌های خاصِ مورد تردید و شمارش آراء و اعلام نتیجة آن می‌شود. در این مدت بسیاری از داوطلبان تأیید شده از سوی مسئولان مجری انتخابات، به وسیلة نهاد ناظر یعنی شورای نگهبان رد صلاحیت شدند و انتخابات بعضی از استان‌ها و شهرها باطل اعلام شده و یا آرای بعضی از صندوق‌ها رد شده‌اند.
یکی از حقوقدانان، نظارت را بر سه نوع می‌داند و علاوه بر نظارت استصوابی و استطلاعی نوع سومی از نظارت را به نام نظارت انضباطی مطرح می‌کند: «هدف قانون‌گذار آن است که شورای نگهبان، به عنوان مقام ناظر بی‌طرف، با تطبیق مشخصات داوطلبان با شرایط انتخاب شدن و اجرای آن و با نظارت بر جریان انتخابات و حصول اطمینان از درستی و عدم فساد ساز و کار انتخاباتی و تأیید صحت برگزاری انتخابات، اعلام نتیجه آن، تضمین کننده یک انتخابات شایسته باشد، تا از غل و غش‌های محتمل در نمایندگی مردم جلوگیری کند. بدیهی است که در این نظارت، چنانچه شرایط انتخابات شدن در داوطلب نمایندگی فراهم نباشد، شورا حق رد صلاحیت آن داوطلب و در صورت اثبات نادرستی انتخابات و اعلام نتیجه آن، حق ابطال آن را خواهد داشت. در این صورت، اقدام مذکور به منزلة یک عمل قضایی خواهد بود که شورای نگهبان، همانند یک دادگاه، اقدام به رسیدگیِ مستدل و مستند به مواد قانون، مبادرت به صدور حکم می‌نماید، بدون آنکه صلاح‌دید و مصلحت‌اندیشی اعضای شورا در آن دخالتی داشته باشد. این چنین نظارتی را... می‌توان نظارت انضباطی نامید.»[4]
ایشان در تعریف نظارت استصوابی، آن را اعمال حقوقی، زیر نظر مستقیم و با تصویب و صلاح‌دید ناظر، بیان می‌کند و مصلحت‌اندیشی و بر طبق صلاح‌دید اعضای شورا عمل کردن شورای نگهبان را جزء تعریف می‌داند و آن را مورد انتظار قانون نمی‌داند.[5]
بدون تردید اگر قید مصلحت اندیشی را از این تعریف برداریم و قید قانون محوری را به جای آن بگذاریم، مفهوم نظارت استصوابی و انضباطی یکی خواهد شد و خود ایشان نیز اقرار دارند که چنین نظارتی مورد نظر قانون‌گذار بوده و تأمین کنندة هدف قانون‌گذار از وضع نهاد ناظر می‌باشد. صحت نظر شورای نگهبان در مورد استصوابی بودن نظارت مورد نظر در قانون اساسی، چنان واضح است که یکی از حقوقدان منتقد نظارت استصوابی نیز در گفتار خود بدان اعتراف می‌کند ولی زیرکانه نظر شورای نگهبان را غیر مرتبط به اصل 99 قانون اساسی می‌داند: «آیا فارغ از اصل 99، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، استصوابی است؟ و شامل احراز صلاحیت داوطلبان می‌شود یا خیر؟
معرفی منابع جهت مطالعه بیشتر:
1. کنترل قوة مقننه در ایران و آمریکا، حسن حمیدیان، مؤسسة نشر تیر، چاپ اوّل، 1378، تهران، صفحات 114 ـ 77.
2. قانون اساسی برای همه، آیت الله محمد یزدی، انتشارات امیرکبیر، چاپ اوّل،تهران، 1375، ش، صفحات 512 ـ 509
3. حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، دکتر سید محمد هاشمی، جلد دوّم، نشر دادگستر، چاپ سوم، تهران، 1377، ش، ص 328 ـ 312.
پاورقی ها:
[1] . نظارت استصوابی، به اهتمام روابط عمومی دفتر تحکیم وحدت، (چاپ اوّل، زمستان 1379، نشر افکار)، ص 442.
[2] . لغت نامه، علامه علی‌اکبر دهخدا، (انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول پاییز 1373) ، جلد 13 ، ص 19946.
[3] . نظارت استصوابی، همان، مقاله دکتر حسین مهرپور، ص 11.
[4] . نظارت استصوابی، همان، مقالة دکتر سید محمد هاشمی، ص 39.
[5] . همان، ص 39 ـ 38.
