قانونمند بودن نظام اداری به آن معنا نیست که همه اعمال اداری منطبق با قانون و بر گرفته از مقررات اداری است. دلائل بسیاری وجود دارد که اصل ضرورت پیروی نظام اداری از قانون را خدشه دار می کند بخشی از این عوامل، اختیاری بوده و موجب تخلفات گسترده در سطح دوائر و سازمان ها است که ضرورت نظارت قضایی و اداری را ایجاب می کند، اما بخش دیگری از عوامل جدایی اعمال اداری از قانون به ضرورت‌هایی مربوط می شود که نه اجتناب پذیر است و نه می توان آنها را مردود شمرد.
 

شرایط اضطراری و سلسله مراتب اقتدار

نظام‌های سیاسی ناگزیرند برای شرایط اضطراری که از راه عادی امکان حل معضلات و بحران های پیش آمده وجود ندارد، چاره ای بیندیشند و این نوع پیش بینی و پیشگیری معضلات اجتماعی بخشی از سیاست‌های کلان و مدیریت‌های بحران است که بیشتر بر عهده رهبران و رؤسای کشورها نهاده می شود.
 
مطالعه تطبیقی حقوق اساسی کشورهای مختلف جهان نشان میدهد که راه حل‌های اضطراری و پیش بینی اختیارات ویژه برای رهبران و رؤسای کشورها یکی از کارآمدترین روش‌های مدیریت بحران محسوب میشود. نمونه آن را در رژیم‌های ریاستی مانند امریکا و رژیم‌های شبه ریاستی مانند فرانسه در خصوص اختیارات ویژه رؤسای جمهوری می توان مطالعه کرد، که در شرایط بحرانی و عدم امکان تصمیم گیری از راه پارلمان، می توانند با صدور فرامین ویژه، کار قوه مقننه را به طور موقت بر عهده گیرند و این فرامین باید در اولین فرصت ممکن توسط پارلمان بررسی و تجدید نظر شوند.
 
اما این نوع اختیارات ویژه را که مخصوص شرایط غیر عادی و استثنائی است، نمی توان در سلسله مراتب قوانین که مربوط به شرایط عادی است، گنجانید. به ویژه با توجه به این نکته مهم که شرایط استثنایی نیز در چارچوب قانون اساسی و بر اساس آن قابل حل و فصل است و به این لحاظ نمی توان هیچ نوع اقتدار قانونی فرا قانون اساسی متصور دانست.
 
مفاد اصل ۵۷ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به هر اندازه که اختیارات رهبری را توسعه دهد و هر نوع صلاحیت ها و مسئولیت‌هایی را در رابطه با شئون رهبری ایجاب کند، از قانون اساسی بیرون نیست و اساس همه اختیارات، صلاحیت ها و مسئولیت‌ها، اصول قانون اساسی و از آن جمله اصول ۵۷ و ۱۱۰ است. به این لحاظ می توان گفت که سرانجام این قانون اساسی است که در رأس اقتدار قانونی و سلسله مراتب قوانین و منشأ همه مشروعیت ها در نظام‌های سیاسی است.
 
 در این مبحث عوامل گوناگونی که اصل حاکمیت قانون بر نظام اداری را خدشه دار می کند مطالعه و تجزیه و تحلیل خواهدشد.
 

عوامل اجرایی تهدید کننده قانونمندی نظام اداری

سازمان های اجرایی در حقیقت بدنه اصلی قوه مجریه و ابزار اعمال اجرایی کشور به شمار می آیند و به همین دلیل همواره تحت اقتدار قوه مجریه هستند، دستورالعمل‌های اجرایی نقش موثری در اعمال اقتدار اجرایی دارند و کارمندان زیر دست موظفند به دستور مافوق خود عمل کنند. اگر این دستورالعملها، مطابق قانون نباشند، چه اتفاقی در نظام اداری به وقوع می پیوندد؟
 
قانون به طور معمول تکلیف زیردستان را در چنین مواردی تحت عنوان امر آمرقانونی مشخص کرده است. آنها موظفند که از امر آمر قانونی اطاعت کنند. اما قانونمندی نظام اداری از این طریق مخدوش می شود. در توجیه قانونی بودن دستورالعمل‌های آمرانه در سلسله مراتب اداری می توان آن را نوعی سیادت سیاسی تلقی کرد، که فراتر از سیادت اداری است و قوه مجریه این نوع سیادت و حاکمیت را به لحاظ این که بخشی از دولت و حکومت است، دارد. این توجیه در عین این که ابهام دارد، اصولا به چند دلیل مخدوش است:
 
الف - صدور چنین او امری به لحاظ سیاسی قابل تحدید نیست و تعریف مشخصی برای آن نمی توان یافت. بالاخره هر عمل اداری، ممکن است دارای بعد سیاسی هم باشد و تشخیص او امری که به لحاظ سیاسی صادر شده، از او امری که بدون لحاظ سیاسی بوده، بسیار دشوار است؛
 
ب - این توجیه می تواند عذر موجهی برای متخلفان از قانون در برابر دادگاه و یا هر مرجع دیگر رسیدگی کننده باشد و هر آمری ممکن است از این توجیه به عنوان بهانه تخلف از قانون استفاده کند؛
 
ج - بر اساس اصل تفکیک قوا، هر قوه ای نمی تواند تمام حاکمیت را اجرا کند و معنای این اصل آن است که هر قوهای تنها، بعدی از حاکمیت را که مربوط به آن قوه است، اجرا می کند، قوه مجریه از حاکمیت، تنها حاکمیت اجرایی را برعهده دارد و حاکمیت اجرایی، دستور خلاف قانون را تجویز نمی کند؛
 
د. اگر مقامات قوه مجریه بتوانند به لحاظ سیاسی، دستورالعمل‌های خارج از قانون صادر کنند، باید گفت که می توانند قانونگذاری هم بکنند، زیرا قانونگذاری نیز بخشی از حاکمیت دولت است که قوه مجریه بخشی از آن محسوب می شود.
 
برخی در توجیه مشروعیت امر آمر اجرایی و قانونی به تفکیک دو جنبه حکومتی و اداری متوسل شده و امر آمر قانونی را به لحاظ حکومتی، مشروع دانسته اند. این یعنی مدیران اجرایی دارای دو وظیفة متفاوتند نخست به لحاظ این که کارگزار دولت و حکومت هستند وظایفی برعهده دارند و دوم به لحاظ اداری که مسئولیت‌های خاصی را ایجاب می کند. امر آمر قانونی به لحاظ وظایف اداری نیست، بلکه در جهت اجرای وظیفه مدیران در قبال دولت و حکومت است.
 
به نظر می رسد اشکالاتی که در مورد توجیه اول گفته شد در کل در مورد توجیه دوم نیز صادق است. نخست تفکیک دو نوع وظایف، امری دشوار و تعریف نشده است؛ دوم، در محکمه و مرجع رسیدگی قابل اثبات نیست؛ سوم، با تفکیک قوا سازگار نیست. افزون بر این موارد اصولا به لحاظ ماهوی فرقی بین دو توجیه وجود ندارد، نظریه سومی در توجیه امر آمر قانونی وجود دارد که بر اساس وحدت رویه قضایی توسط دادگاه یا مرجع رسیدگی کننده به تخلفات اداری، موارد قانونی این دستورالعملها ضبط و فهرست می شوند و به این ترتیب به صورت استقرایی تعریف می شوند.
 
اما باید توجه داشت که این راه حل، بحث موردی در خصوص هر کدام از موارد استقراء شده را از میان نمی برد و همچنان در هر مورد سابق این پرسش پیش می آید که ملاک مشروعیت آن چیست؟
 
به هر حال مشروعیت امر آمر قانونی، بر خلاف قوانین و مقررات حاکم نه تنها می تواند به عنوان بهانه برای تخلفات قانونی استفاده شود، اصولا زمینه را برای دیکتاتوری قوه مجریه فراهم می کند که از این راه بر محدودیت‌های قانونی فائق آید.
 
این نکته را می توان در دخالت‌های مدیران دولتی در مؤسسات و نهادهای ملی (غیردولتی) مانند مطبوعات، امور خیریه، مؤسسات تحقیقاتی غیر دولتی و نظایر آنها بررسی کرد. در حالی که این نوع دخالت ها، بیشتر از سلیقه‌های شخصی، اغراض سیاسی و مسائل صنفی ناشی می شود و مستند به قانون نیست. بر اساس اصل تفکیک قوا و حاکمیت قانون باید تمامی امور اداری و از آن جمله اوامر قانونی در قوه مجریه تابع قوانین و مقررات بوده و مشمول نظارت قوه قضاییه و مراجع رسیدگی کننده به تخلفات اداری باشند.
 
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص310-307، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389