استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران(2)

قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
 

1. آيا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، تفكيك قوا به معناى انفصال و پراكندگى يا حفظ تساوى متقارن مطلق قواست؟(28)
2. با ملاحظه اصول مربوط به ولايت امر و امامت امت در قانون اساسى، آيا بايد نهاد ولايت را محورى براى ادغام و تمركز قوا در نظر گرفت يا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدايت و تنظيم آنها؟
3. اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بر اساس اعتقاد بسيارى از صاحب‏نظران بر اساس تفكيك نسبى قوا از يكديگر طراحى و تدوين يافته است‏(29) در اين صورت حوزه‏هاى تفكيك‏يافته كدام حوزه‏ها هستند و حوزه‏هاى مشترك كدامند؟
4. در صورت تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مديريت حوزه‏هاى مشترك به عهده چه نهاد يا نهادهايى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همكارى در حوزه‏هاى مشترك موجبى براى ادغام يا تمركز قوا نمى‏شود؟
5. آيا شرط لازم براى تحقّق تفكيك قوا وجود سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه است؟ در اين صورت، آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، سه قوه را به رسميت مى‏شناسد؟ و اين سه قوه هستند كه متقابلاً يكديگر را كنترل و متعادل مى‏سازند؟ به‏طور كلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كدام قوه، كدام قوه را كنترل مى‏كند و چگونه؟
6. اگر منظور از تفكيك قوا، وجود سه نيرو يا قوه هم‏عرض و هر كدام داراى فرماندهى واحد است، در اين صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران تنها قوه‏اى كه از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاييه است؛ زيرا دو قوه ديگر (يعنى مجريه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نيستند، چرا كه در قوه مجريه دو بخش قابل تفكيك وجود دارد كه بخش اول مستقيماً زير نظر مقام ولايت امر مديريت مى‏شود و بخش دوم زير نظر رئيس قوه مجريه اداره مى‏شود. هم‏چنين، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از يكديگر است كه عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام. آيا اين وضعيت خللى بر تفكيك قوا وارد مى‏رسازد؟
7. آيا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در اين صورت آيا مى‏توان به استقلال قواى مجريه و مقننه از يكديگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحب‏نظران معتقدند: هر چند دو قوه مقننه و مجريه بايد از هم تفكيك شوند، ولى اين تفكيك جنبه افقى ندارد، بلكه به‏صورت عمودى است.(30)
8. آيا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنيت ملى نوعى ادغام و تمركز قوا محسوب نمى‏گردد؟
9. آيا سياست‏گذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمى‏گردد، به خصوص با توجه به اينكه اين شورا به رياست رئيس قوه مجريه تشكيل مى‏گردد؟
10. با توجه به اينكه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل 113 به عهده رياست جمهورى است و حيطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجريه نمى‏باشد، چگونه امكان دارد رياست جمهورى استقلال ساير قوا و نهادهاى نظام را به‏هم نريزد، ولى آنها را كنترل و محدود نمايد؟
11. چگونه مجلس شوراى اسلامى از طريق تصويب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سيما، ارگان‏هاى نظامى و انتظامى و غير آن تعيين تكليف مى‏كند و بدين طريق مى‏تواند آنها را دچار محدوديت كند و در عين حال موجب خدشه وارد كردن به استقلال آنان نمى‏گردد؟ از طرف ديگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نمايد، چگونه از پياده شدن منويات خود در چارچوب قوانين اطمينان پيدا خواهد كرد؟
12. اينكه رئيس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و ديوان عالى كشور (قوه قضايى) قابل عزل است، دخالت و به‏هم خوردن استقلال قوا محسوب نمى‏گردد؟ در اين صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذشده‏اند؟(31) 13. وقتى اكثريت نمايندگان مجلس شوراى اسلامى به‏صورت غير رسمى از رياست جمهورى درخواست مى‏كنند تا ايشان به جاى معرفى يك وزير، سه وزير را به مجلس پيشنهاد نمايد تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آيا اين امر خدشه وارد كردن به استقلال قوه مجريه توسط قوه مقننه نيست؟(32) در غير اين صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند از حق قانونى انتخاب خود بهره‏مند شود؟
14. آيا تحقيق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضايى، نقض استقلال قوه قضاييه محسوب نمى‏گردد؟ آيا مجلس مى‏تواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آيا اين حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟
15. آيا پاسخ خواهى كميسيون اصل 90 مجلس شوراى اسلامى از قواى مجريه و قضاييه نوعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقى نمى‏گردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟
16. آيا صدور رأى توسط هيأت حل اختلاف در وزارت كار و امور اجتماعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقّى نمى‏گردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟

الگو سازى براى توصيف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حكومت جمهورى اسلامى ايران
 

در اينجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدى را براى تبيين و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زير پيشنهاد مى‏كنيم و سپس تأثير اين قواعد را در عمل، در قالب الگوهاى مختلف استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بررسى مى‏كنيم.
1. استقلال مفهومى از جنس همه يا هيچ نيست بلكه مفهومى داراى تدرّج است. هيچ دو ركن يا نهادى را نمى‏توان يافت كه نسبت به يكديگر استقلال كامل و يا وابستگى كامل داشته‏باشند.
2. نظام سياسى و حكومتى جمهورى اسلامى ايران همانند هر نظام سياسى و حكومتى ديگر براى افزايش كارآمدى خود مبادرت به تقسيم قواى حكومتى در قالب سازمان‏هاى تخصّصى نموده است تا اين سازمان‏ها، فعاليت‏هاى خاصى را عهده‏دار شوند و به دليل تخصّصى بودن خود، كارآمدى نظام را بالا برند. بدين ترتيب تقسيم قوا را مى‏توان مطابق با اصل تقسيم كار (divisionoflabor) يا تخصّص نقش‏ها (specializationrole) و يا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت كه در زمره مباحث اساسى موجود در نظريه سازمان است.
3. تقسيم كار يا تخصّص نقش‏ها يا افتراق ساختارهاى نظام سياسى، داراى دو بعد متمايز از يكديگر است. در بُعد اول با ايجاد تخصص در انجام فعاليت‏ها، كارآمدى و مؤثربودن فعاليت‏ها را افزايش مى‏دهد، اما اين تنها بُعد مورد نظر نيست. تقسيم قوا در يك نظام سياسى موجب پرهيز از تمركز قوا نيز مى‏گردد و چون تمركز قوا موجب خودكامگى و استبداد مى‏شود آزادى‏هاى مشروع را تضعيف مى‏نمايد، بنابراين اقدام به تقسيم قوا بايد به گونه‏اى انجام پذيرد كه خاصيت متعادل‏كنندگى و كنترل‏كنندگى قوا نسبت به يكديگر حفظ گردد و اين بُعد دوم تقسيم قوا در يك نظام سياسى است.
4. ماهيت حاكميت با تقسيم مطلق قوا و تفكيك كامل وظايف و اختيارات نمى‏سازد. تلاش براى استقلال قوا نبايد موجب خودمختارى قوا نسبت به يكديگر شود، چرا كه خودمختارى قوا، حاكميت چندگانه را به دنبال مى‏آورد و كارآمدى يك نظام سياسى را مى‏كاهد. با اين حساب، تبيين استقلال قوا در يك نظام سياسى داراى دو بُعد است: تعيين حوزه‏هاى مجزّا و منفك، و تعيين حوزه‏هاى مشترك، كه در دومى چگونگى همكارى قوا بايد به روشنى تعريف گردد.
5. استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ايجاد تمركز قواست.
6. از آنجا كه قدرت، ماهيتى سيال دارد و مى‏تواند از زمانى به زمان ديگر تغيير كند هميشه امكان به‏هم‏ريزى توازن قوا به معناى افزايش يافتن قدرت يكى و كاهش قدرت ديگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى ديگر بايد كمك كنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. اين مفاهيم نيازمند تبيين بيشتر است. در اين ارتباط فرض مى‏كنيم تنها سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه وجود دارد كه اندازه قدرت هر يك به‏صورت زير تعريف شده است:
اندازه قدرت قوه مقننه:W1 اندازه قدرت قوه مجريه:W2 اندازه قدرت قوه قضاييه:W3 در اين صورت مجموع قواى كشور را مى‏توان با W نشان داد كه عبارت است از: W=W1 W2 W3 بدين معنا كه جمع قواى سه‏گانه، همه قدرتى است كه موضوع اصل تفكيك قوا قرار دارد، اگر اين مجموع قدرت را با 100 نشان دهيم، داريم: %W=100 حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنايش اين است كه: %W1=W2=W3=13W=33/3 و يا اگر اندازه قدرت قوا با يكديگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض كنيم مطابق با نظريه صاحب‏نظران قوا به‏صورت زير تقسيم شده باشد: %W1=50 %W2=30 %W3=20 اينكه آيا مى‏شود 50درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمى‏باشد، چرا كه در حال حاضر مى‏خواهيم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهيم و در اين ارتباط اندازه يا توان يك قوه امر ثانوى است. تحت اين شرايط، حفظ توازن قوا را مى‏توان خيلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعريف كرد. به بيان روشن‏تر اگر W1=50 است، همين قدرت براى قوه مقننه باقى بماند يا اگر W2=30 است، اين مقدار كم يا زياد نشود. اما آيا اندازه قدرت قوا قابل تغيير است كه ما بايد نگران آن باشيم؟ جواب اين است كه بلى، اندازه قدرت يك قوه متغيرى ديناميكى است كه با زمان تغيير مى‏كند و از اين وضعيت اجتنابى نيست. در واقع اندازه قدرت را مى‏نمى توانيم باWi نشان دهيم بلكه بايد با (Wi(t نشان دهيم، يعنى اندازه قدرت متغيرى از زمان است. در اين صورت مثلاً قوه مقننه مى‏تواند در حال حاضر 50درصد قوا را در اختيار داشته باشد، اما معلوم نيست كه شش ماه ديگر هم همين اندازه باقى بماند؛ چرا كه زمان مى‏تواند موجب بالا يا پايين رفتن قدرت شود. به‏عنوان مثال، فرض كنيد رئيس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را به‏دست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئيس جمهورى و با تصويب مجلس بايد انجام شود (اصل 133 قانون اساسى) وقتى شرايطى به وجود آيد كه مجلس از حقوق خود نتواند استفاده كند و تمام قدرت انتخاب در اختيار رياست جمهورى قرار گيرد، آن‏گاه W1>50 خواهد شد، يعنى اندازه قدرت مجلس كاهش و قدرت قوه مجريه افزايش يافته است (ياW2>30). در واقع قوه مجريه به اندازه 50-W1 به قدرتش افزوده شده است، يعنى از اين به بعد داريم: 80-W1=(50-W1) W2 توجه داريد كه هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجريه تغييرى نكرده است، يعنى هنوز: %W1 W2=80 يعنى مجموع قدرت دو قوه تغيير نكرده است اما توازن قوا به‏هم ريخته است! وقتى اين اتفاق بيفتد يك نظام حكومتى مبتنى بر استقلال قوا بايد نگران شود و مكانيزم‏هاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به ميزان اوليه و مقرّر خود بازگرداند. يك نظام حكومتى هوشمند با مكانيزم‏هاى كنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن به‏هم بريزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مى‏گرداند كه اگر بازنگرداند تفكيك قوا به سوى تمركز قوا مى‏رود و قوه‏اى كه توان بيشترى را جذب كرده با سرعت بيشترى مى‏تواند به روند تمركز خود ادامه دهد و در نهايت به كسب بقيه قوا نايل گردد،(33) چنانچه در نمودار 1 نشان داده شده است: نمودار 1 در آغاز فرآيند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بين مى‏رود و قوه مجريه تقويت مى‏شود، سپس قوه قضاييه تحليل مى‏رود و قوه مجريه، قوه مسلط با تمركز كامل قدرت مى‏گردد. به‏هم خوردن توازن قوا به معناى افزايش قدرت يكى از قوا و تضعيف ديگرى است و البته اين به معناى ثابت ماندن حجم يا مجموع قدرت نيست، چرا كه معمولاً توان و قدرت كشورها با زمان، تغيير مى‏كند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با 100 نشان دهيم به دليل پيشرفت كشور، ده سال ديگر حجم قدرت مى‏تواند به 1000 برسد كه ده برابر مقدار فعلى است. در اين صورت آنچه توازن قدرت را نشان مى‏دهد، حفظ درصد قدرت در هر يك از قواست. پس اگر همچنان قوه مقننه 50درصد قدرت را در اختيار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراين اگر چه تغيير فناورى، توسعه علمى، موقعيت جغرافيايى و غير آن مى‏تواند توان يا قدرت يك نظام سياسى را افزايش يا كاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد يا نسبت ميان قوا است نه اندازه مطلق آن. حالت ديگرى كه مى‏تواند توازن قوا را به‏هم زند، نه تمايل قواى ديگر به افزايش قدرت خود، بلكه ناتوانى يك قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئيس جمهورى دنبال كسب قدرت مجلس نيست، اما اين مجلس است كه از قدرت خود استفاده نمى‏كند. اين وضعيت را كاهش بهره‏ورى (underutilization) مى‏گوييم و مى‏توان به‏صورت زير نشان داد: W1 W2 W3<100 معناى رابطه بالا اين است كه مجموع قدرت از صد واحد كمتر است و اين به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. اين وضعيت نيز موجب به‏هم ريختگى توازن قوا مى‏شود و مكانيزم‏هاى تفكيك قوا بايد قادر باشد با اين مشكل نيز مواجه شود و از طريق تقويت قوه‏اى كه غير بهره‏ور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان به‏هم ريخته باقى بماند. انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران اينك اگر بخواهيم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد بررسى قرار دهيم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعريف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد توجه قرار دهيم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در اين ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مى‏دهيم:
الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ايران با تعدد قوا مواجه هستيم به گونه‏اى كه مى‏پذيريم نمى‏توان اين قواى مختلفه را در زير سه چتر مجريه، مقننه و قضاييه جمع كرد، بلكه بايد واقعيت تعدد قوا را به رسميت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبيين و توصيف نمود. قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از:
1. قوه يا نهاد مجلس خبرگان رهبرى،‏ 2. قوه يا نهاد رهبرى نظام،‏‏ 3. قوه يا نهاد رياست جمهورى،‏‏ 4. قوه يا نهاد دولت،‏‏ 5. قوه يا نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام‏،‏ 6. قوه يا نهاد قضاييه،‏‏ 7. قوه يا نهاد مجلس شوراى اسلامى،‏‏ 8. قوه يا نهاد شوراى نگهبان‏،‏
9. قوه يا نهاد شوراى عالى امنيت ملى،‏‏ 10. قوه يا نهاد ارتش،‏‏ 11. قوه يا نهاد سپاه پاسداران،‏‏ 12. قوه يا نهاد صدا و سيما،‏ 13. قوه يا نهاد نيروهاى انتظامى‏
فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفته‏ايم و البته مى‏توان با نهادهاى موجود و مؤثر ديگر تكميل كرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غير آن). اينك ما بايد بتوانيم روابط بين اين قوا را تعريف كنيم و اندازه و روابط بين قوا را ميان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورت‏هاى اصل تفكيك قوا را در وضعيت تعدد قوا تبيين نماييم. اين كار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نيست، اما در عمل، پيچيده وغيرممكن است. در واقع ما بايد فرض كنيم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و... W2 اندازه قوه يا نهاد نيروى انتظامى باشد. در اين صورت مى‏توانيم بنويسيم: W12=100 ... W1 W2 قدم بعد، تعيين اندازه هر يك از قوا است و قدم بعد، توصيف روابط بين قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل ميان آنها است، چرا كه بدون تعيين اندازه قوا چگونه مى‏توان مكانيزم‏هاى كنترل‏كننده را شناسايى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تميز و تشخيص تعدّى از حدود قانونى را شناسايى نمود. با اين حال اگر چه تعيين اندازه قوا مفيد است، اما انجام آن در شرايط موجود غيرممكن است. بنابراين ما چاره‏اى نداريم مگر اينكه تعداد قوا را كاهش دهيم. براى كاستن از تعداد قوا مى‏توان به رابطه عمودى ميان قوا توجه كرد. مثلاً قوه قضاييه نهادى زير نظر مقام رهبرى است، يعنى در رابطه طولى نسبت به رهبرى قرار مى‏گيرد؛ يا دولت زير نظر رياست جمهورى است؛ هم‏چنين ارتش و سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زير نظر رهبرى هستند. بنابراين ما مى‏توانيم براى ساده كردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پايين‏سرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماييم. در حقيقت اين كار نوعى ساده‏سازى است و ما چاره‏اى غير از ساده‏سازى نداريم تا امكان بررسى استقلال قوا را به‏صورت عملياتى و شفاف ايجاد كنيم. بدين ترتيب ما به الگوى دوم مى‏رسيم.
الگوى دوم در اين الگو با توجه به روابط رياستى ميان قوا مى‏توانيم به الگوى ساده‏ترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ايران برسيم به طورى كه از 13 قوه يا نهاد مطرح در الگوى اول به 6 قوه يا نهاد به شرح زير برسيم:
1. نهاد مجلس خبرگان رهبرى،‏‏ 2. نهاد رهبرى‏،‏ 3. نهادهاى زير نظر مقام رهبرى (مجمع تشخيص مصلحت نظام، قوه قضاييه، ارتش، سپاه پاسداران، نيروهاى انتظامى، صدا و سيما و شوراى نگهبان) ،‏ 4. نهاد رياست جمهورى،‏‏ 5. نهادهاى زير نظر رياست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنيت ملى) ،‏ 6. مجلس شوراى اسلامى‏ در اين رابطه لازم به توضيح است كه نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابطه طولى نهاد زير نظر رهبرى در نظر گرفته‏ايم و اين با توجه به اين خصوصيت است كه شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقيماً توسط مقام رهبرى نصب مى‏گردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏گردد؛ ولى معرفى آنان توسط رياست قوه قضاييه انجام مى‏گيرد كه منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مى‏شود رابطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابطه مجمع تشخيص مصلحت نظام با مقام رهبرى يكسان گرفت، بلكه عملاً استقلال اين دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و اين تأكيدى است بر قاعده اول كه مطابق با آن استقلال از نوع همه يا هيچ نيست.
در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى كه ميان اركان و نهادهاى مختلف وجود دارد، يك نكته اساسى ظهور پيدا مى‏كند و آن انفصال يا انفكاك سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار 2 مشاهده مى‏گردد: مجمع تشخيص مصلحت نظام‏ شوراى نگهبان‏ قوّه قضاييّه‏ صدا و سيما ارتش، سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى‏ نمودار 2- تفكيك قوا مطابق با الگوى دوم نمودار 3- طرح واقعى تفكيك قوا در الگوى دوم الگوى دوم را مى‏توان به‏صورت ساده‏ترى هم وصف نمود، به طورى كه در آن، سه قوه قابل تميز و تفكيك باشند. اين سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زير نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه (به معناى رئيس جمهورى، دولت و شوراى امنيت ملى). اما با فرض اينكه الگوى دوم الگوى درستى از تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران باشد، مشاهده مى‏گردد كه تفكيك كامل ميان سه قوه به شرح فوق عملاً غيرممكن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مى‏توان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى كه قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طريق شوراى نگهبان و يا مجمع تشخيص مصلحت نظام. با اين حساب انفصال كامل ميان دو قوه فوق امرى غيرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است. هم‏چنين قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجريه تعامل دارد. به‏عنوان مثال شوراى‏امينت ملى نهادى است كه رياست جمهورى در آن با نيروهاى نظامى و انتظامى كه ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراين الگوى دوم تفكيك قوا را مى‏توان مطابق‏باطرح موجود در نمودار 3 توصيف كرد كه در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراى‏اشتراكاتى بايكديگر هستند. همين رابطه تعامل مجلس و قوه مجريه واضح است و نيازى به توضيح‏ندارد. الگوى دوم بدين ترتيب، دارى اشكالاتى است كه اجازه نمى‏دهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ايران باشد. اولين اشكال اين است كه درست است مطابق با اين الگو، انفكاك قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز ديگر قوا تعريف كرده است. و بنابراين، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، اين قوا يكديگر را متعادل و كنترل نمايند كه به‏نظر مى‏رسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد. اشكال دوم اين است كه مسؤوليت‏ها و اختيارات رهبرى را در سطح بالاى حاكميتى با سطوح پايين‏تر آن از جمله امور قضايى يا فرماندهى نيروهاى مسلح و غير آن يكسان گرفته است، اين در حالى است كه مقام رهبرى به‏عنوان عالى‏ترين مقام رسمى كشور مسؤوليت و مظهريت حاكميت نظام جمهورى اسلامى ايران است. اشكال سوم اين است كه قوه قضاييه در اين طرح به‏صورت يك قوه مستقل مشاهده نمى‏شود چرا كه قواى سه‏گانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه محدود شده است. البته مى‏توان قوه قضاييه را جداگانه در نظر گرفت و طرح نمودار 4 را به‏عنوان الگوى عملى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران پيشنهاد كرد. با اين حال حتى اين طرح نمى‏تواند اشكال اول و دوم را مرتفع سازد و بنابراين ما به الگوى سومى براى استقلال قوا خواهيم رسيد. نمودار4 الگوى استقلال بر مبناى چهار قوه الگوى سوم تعدد قوا چنانچه در الگوى اول مورد ملاحظه قرار گرفت در نظام‏هاى حكومتى امرى عجيب و غيرعادى نيست. معمولاً سازمان‏ها و ساختارهاى مديريتى مورد نياز در اداره كشور متعددند؛ زيرا مسائلى كه در حيطه وظايف و اختيارات حكومت‏ها مطرح مى‏گردند، بسيار متنوع و گوناگونند. به عنوان مثال، سازمان مورد نياز براى دفاع و امنيت ملى نمى‏تواند سازمانى بسيط و غيرپيچيده باشد. بنابراين از اين نظر الگوى اول استقلال قوا را نمى‏توان به دليل تعدد قوا مورد ايراد قرار داد. آنچه در آن الگو مشكل‏ساز است نبود فرماندهى واحد يا به بيان بهتر، وجود و تعدد فرماندهى است. اداره كشور و اعمال حاكميت نيازمند فرماندهى واحد است. به همين دليل محدود كردن تعداد قوا در كشورها به سه قوه چنانچه مرسوم است، امكان فرماندهى بهتر را فراهم مى‏سازد و به‏نظر مى‏رسد در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران همين نگرش مورد توجه بوده است، آنجا كه در اصل 57 قواى كشور را سه قوه زير نظر مقام رهبرى توصيف نموده است، اما اين توصيف را نمى‏توان مطابق با الگوى دوم توجيه كرد؛ زيرا در اين الگو، قوه رهبرى در عرض قواى ديگر (مجلس و مجريه) قرار داده شده است، در صورتى كه اصل 57 به صراحت قواى سه‏گانه را زير نظر رهبرى در نظر مى‏گيرد. بنابراين به‏نظر مى‏رسد الگوى صحيح استقلال قوا در جمهورى اسلامى، الگويى است كه در آن سه قوه هم‏عرض و نسبتاً مستقل از يكديگر زير نظر فوق قوه رهبرى اداره و هماهنگ مى‏شوند، چنانچه در نمودار 5 مشاهده مى‏گردد. نمودار 5 الگوى تقسيم قوا در جمهورى اسلامى نمودار 6 الگوى استقلال قوا بر مبناى سه قوه الگوى تقسيم قوا در جمهورى اسلامى ايران را مى‏توان به روش مجموعه‏ها نيز مطابق با نمودار 6 نشان داد. در اين الگو سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه در محيط اراده رهبرى شكل گرفته و تعامل دارند و اين مهم‏ترين خصوصيت نظريه تفكيك قوا در جمهورى اسلامى ايران است. به‏عنوان مثال، اگر تعامل رهبرى را با مجلس شوراى اسلامى مورد توجه قرار دهيم، نشان‏دهنده خوبى از نوع و روش تعامل قواى سه‏گانه با فوق قوه رهبرى است. رهبرى در سه سطح با مجلس شوراى اسلامى به تعامل مى‏پردازد. در سطح اول كه سطح شوراى نگهبان است، كليه مصوبات مجلس پس از تأييد شوراى نگهبان قانونى مى‏شوند. اين در حالى است كه شوراى نگهبان در بعد شرعى فقهى آن مستقيماً توسط رهبرى منصوب مى‏شوند و در بُعد حقوقى قانونى آن از طريق معرفى رئيس قوه قضاييه توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏شوند كه منصوب رهبرى است. بنابراين در سطح اول، رهبرى از طريق شوراى نگهبان به تعامل با مجلس مى‏پردازد. در سطح دوم كه سطح مجمع تشخيص مصلحت نظام است هم از نظر تعيين سياست‏هاى كلان نظام و هم در بعد رفع اختلاف بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان، تعامل رهبرى‏را با مجلس نشان مى‏دهد، چرا كه نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام، منصوب مقام رهبرى است. با اين حساب به‏صورت روشمند و معمولى رهبرى در دو سطح با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏نمايد؛ اما اگر اين سطح كافى نباشد رهبرى در سطح سوم با اتكا به ولايت مطلقه به‏صورت حكم حكومتى با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏كند.(34) توجه داريم كه ما مى‏توانيم همه نهادها و اركان نظام را در دو مقام كلى طبقه‏بندى نماييم كه يكى مقام قانون‏گذارى و ديگرى مقام اجرا باشد. بدين ترتيب مجلس شوراى اسلامى همراه با تعاملات قانونى خود با رهبرى به شرحى كه گذشت وظيفه منحصر به فرد قانون‏گذارى را در جمهورى اسلامى ايران عهده‏دار است. ساير قوا با اين حساب مجرى قوانينى هستند كه به تصويب مجلس شوراى اسلامى رسيده است. البته مجلس خبرگان رهبرى در اينجا مستثنى است، زيرا اين مجلس، خود براى خود قانون‏گذارى مى‏كند. با اين حساب اگر ما سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه را از اين منظر مورد بررسى قرار دهيم، مشاهده خواهيم كرد كه دو قوه مجريه و قضاييه درمقابل قوه مقننه هيچ‏گونه استقلالى ندارند، بلكه برعكس كاملاً تابع قوه مقننه به حساب مى‏آيند چنانچه در نمودار 7 نشان داده شده است. مطابق اين نمودار مجلس شوراى اسلامى زير نظر مقام رهبرى قرار دارد اما بر دو قوه مجريه و قضاييه رياست دارد. اگر چه اين رياست در بُعد اجرايى نيست. يعنى درست است كه از نظر اجرا، سه قوه، مستقل از يكديگرند؛ اما در بُعد قانون، اين استقلال به وابستگى تبديل مى‏شود. در نمودار 7، هم‏چنين رابطه بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نيز نشان داده شده است. اين رابطه را رابطه استقلال مى‏دانيم. اگر چه نوعى برترى و بالاسرى بين اين اجزا وجود دارد، اما اين برترى را نمى‏توان به معناى رياست در نظر گرفت. اگر اين برترى رياست باشد، آن‏گاه نمودار 7 نشان‏دهنده سازمان صحيح بين قواى مورد نظر خواهد شد. نموار 7 رابطه مقام رهبرى و ديگر قواى نظام در بُعد قانون‏گذارى نمودار 8 نوعى ديگر از تعامل مجلس شوراى اسلامى با ديگر قوا و نهادهاى نظام از نظر فرآيند قانون‏گذارى‏ در نمودار 8 مجلس شوراى اسلامى زير نظر شوراى نگهبان و شوراى نگهبان زير نظر مجمع تشخيص مصلحت و اين مجمع زيرنظر مقام رهبرى قرار دارد. اما به‏نظر نمى‏رسد روابط بين قوا را بتوان مطابق با طرح نمودار 8 الگوسازى كرد، بلكه نمودار 7 الگوى مناسب‏ترى در مطابقت با قانون اساسى است. توجه داريم كه در طرح نمودار 8 مجلس شوراى اسلامى هيچ‏گونه استقلالى نسبت به شوراى نگهبان ندارد در حالى كه مطابق با قانون اساسى مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند نظرات كارشناسى شوراى نگهبان را نپذيرد و موضوع را به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع دهد. با اين حساب آنچه در كشور اتفاق مى‏افتد مبتنى بر قانونى است كه توسط قوه مقننه (يعنى مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) تدوين و تصويب شده است و توسط مجريان قانون يعنى قوه مجريه و قوه قضاييه پياده‏سازى مى‏شود. اين تقسيم كارى است كه بين سه قوه انجام گرفته است.

پي‌نوشت‌ها:
 

28. عباسعلى عميد زنجانى، فقه سياسى ج‏1، ص‏133 و 134 (تفكيك قوا به معناى انفصال، پراكندگى با حفظ تساوى و تقارن مطلق نيست)، به نقل از مصطفى ناصحى، ص‏42.
29. مصطفى ناصحى.
30. ابوالفضل قاضى، ص‏184.
31. كريستيان دلاكامپانى.
32. نامه 149 نفر از نمايندگان مجلس به رئيس جمهورى، روزنامه ملت يكشنبه 80/4/10.
33. ابوالفضل قاضى.
34. نامه مقام معظم رهبرى به رياست مجلس شوراى اسلامى در مورد توقف بررسى اصلاحيه قانون مطبوعات در اوايل تشكيل مجلس ششم كه از طرف رئيس مجلس به‏عنوان حكم حكومتى توصيف گرديد.
35. سيد محمد خاتمى رئيس جمهورى در ديدار با اعضاى ستاد همايش رقابت‏هاى سياسى و امنيت ملى: هدر رفتن انرژى گروه‏ها و تشكل‏ها ناشى از وجود اختلاف در برداشت‏ها از مصالح و امنيت ملى است و ضرورت دارد نقاط مشترك يافته و نكته‏هايى كه موجب وفاق ملى و توافق بر سر اصول ميان گروه‏ها مى‏گردد، مورد تأكيد قرار گيرد، به نقل از روزنامه انتخاب، سه شنبه، 1380/7/17.
36. محمد على صنيعى منفرد، رساله‏اى در تثبيت و كارآمدى نظام سياسى جمهورى اسلامى ايران، دانشگاه الزهراء، در دست انتشار.
37. محمد على صنيعى منفرد، الگوسازى براى پياده كردن اصول قانون اساسى مورد اصل نهم، مجله حقوق و علوم سياسى، دانشگاه تهران، شماره پاييز 1380.
 

منبع:www.lawnet.ir