استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران(2)
نویسنده : محمد على صنيعى منفرد
قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
2. با ملاحظه اصول مربوط به ولايت امر و امامت امت در قانون اساسى، آيا بايد نهاد ولايت را محورى براى ادغام و تمركز قوا در نظر گرفت يا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدايت و تنظيم آنها؟
3. اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بر اساس اعتقاد بسيارى از صاحبنظران بر اساس تفكيك نسبى قوا از يكديگر طراحى و تدوين يافته است(29) در اين صورت حوزههاى تفكيكيافته كدام حوزهها هستند و حوزههاى مشترك كدامند؟
4. در صورت تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مديريت حوزههاى مشترك به عهده چه نهاد يا نهادهايى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همكارى در حوزههاى مشترك موجبى براى ادغام يا تمركز قوا نمىشود؟
5. آيا شرط لازم براى تحقّق تفكيك قوا وجود سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه است؟ در اين صورت، آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، سه قوه را به رسميت مىشناسد؟ و اين سه قوه هستند كه متقابلاً يكديگر را كنترل و متعادل مىسازند؟ بهطور كلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كدام قوه، كدام قوه را كنترل مىكند و چگونه؟
6. اگر منظور از تفكيك قوا، وجود سه نيرو يا قوه همعرض و هر كدام داراى فرماندهى واحد است، در اين صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران تنها قوهاى كه از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاييه است؛ زيرا دو قوه ديگر (يعنى مجريه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نيستند، چرا كه در قوه مجريه دو بخش قابل تفكيك وجود دارد كه بخش اول مستقيماً زير نظر مقام ولايت امر مديريت مىشود و بخش دوم زير نظر رئيس قوه مجريه اداره مىشود. همچنين، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از يكديگر است كه عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام. آيا اين وضعيت خللى بر تفكيك قوا وارد مىرسازد؟
7. آيا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در اين صورت آيا مىتوان به استقلال قواى مجريه و مقننه از يكديگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحبنظران معتقدند: هر چند دو قوه مقننه و مجريه بايد از هم تفكيك شوند، ولى اين تفكيك جنبه افقى ندارد، بلكه بهصورت عمودى است.(30)
8. آيا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنيت ملى نوعى ادغام و تمركز قوا محسوب نمىگردد؟
9. آيا سياستگذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمىگردد، به خصوص با توجه به اينكه اين شورا به رياست رئيس قوه مجريه تشكيل مىگردد؟
10. با توجه به اينكه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل 113 به عهده رياست جمهورى است و حيطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجريه نمىباشد، چگونه امكان دارد رياست جمهورى استقلال ساير قوا و نهادهاى نظام را بههم نريزد، ولى آنها را كنترل و محدود نمايد؟
11. چگونه مجلس شوراى اسلامى از طريق تصويب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سيما، ارگانهاى نظامى و انتظامى و غير آن تعيين تكليف مىكند و بدين طريق مىتواند آنها را دچار محدوديت كند و در عين حال موجب خدشه وارد كردن به استقلال آنان نمىگردد؟ از طرف ديگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نمايد، چگونه از پياده شدن منويات خود در چارچوب قوانين اطمينان پيدا خواهد كرد؟
12. اينكه رئيس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و ديوان عالى كشور (قوه قضايى) قابل عزل است، دخالت و بههم خوردن استقلال قوا محسوب نمىگردد؟ در اين صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذشدهاند؟(31) 13. وقتى اكثريت نمايندگان مجلس شوراى اسلامى بهصورت غير رسمى از رياست جمهورى درخواست مىكنند تا ايشان به جاى معرفى يك وزير، سه وزير را به مجلس پيشنهاد نمايد تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آيا اين امر خدشه وارد كردن به استقلال قوه مجريه توسط قوه مقننه نيست؟(32) در غير اين صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مىتواند از حق قانونى انتخاب خود بهرهمند شود؟
14. آيا تحقيق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضايى، نقض استقلال قوه قضاييه محسوب نمىگردد؟ آيا مجلس مىتواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آيا اين حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟
15. آيا پاسخ خواهى كميسيون اصل 90 مجلس شوراى اسلامى از قواى مجريه و قضاييه نوعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقى نمىگردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟
16. آيا صدور رأى توسط هيأت حل اختلاف در وزارت كار و امور اجتماعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقّى نمىگردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟
الگو سازى براى توصيف مفهوم استقلالقوا در نظام حكومت جمهورى اسلامى ايران
1. استقلال مفهومى از جنس همه يا هيچ نيست بلكه مفهومى داراى تدرّج است. هيچ دو ركن يا نهادى را نمىتوان يافت كه نسبت به يكديگر استقلال كامل و يا وابستگى كامل داشتهباشند.
2. نظام سياسى و حكومتى جمهورى اسلامى ايران همانند هر نظام سياسى و حكومتى ديگر براى افزايش كارآمدى خود مبادرت به تقسيم قواى حكومتى در قالب سازمانهاى تخصّصى نموده است تا اين سازمانها، فعاليتهاى خاصى را عهدهدار شوند و به دليل تخصّصى بودن خود، كارآمدى نظام را بالا برند. بدين ترتيب تقسيم قوا را مىتوان مطابق با اصل تقسيم كار (divisionoflabor) يا تخصّص نقشها (specializationrole) و يا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت كه در زمره مباحث اساسى موجود در نظريه سازمان است.
3. تقسيم كار يا تخصّص نقشها يا افتراق ساختارهاى نظام سياسى، داراى دو بعد متمايز از يكديگر است. در بُعد اول با ايجاد تخصص در انجام فعاليتها، كارآمدى و مؤثربودن فعاليتها را افزايش مىدهد، اما اين تنها بُعد مورد نظر نيست. تقسيم قوا در يك نظام سياسى موجب پرهيز از تمركز قوا نيز مىگردد و چون تمركز قوا موجب خودكامگى و استبداد مىشود آزادىهاى مشروع را تضعيف مىنمايد، بنابراين اقدام به تقسيم قوا بايد به گونهاى انجام پذيرد كه خاصيت متعادلكنندگى و كنترلكنندگى قوا نسبت به يكديگر حفظ گردد و اين بُعد دوم تقسيم قوا در يك نظام سياسى است.
4. ماهيت حاكميت با تقسيم مطلق قوا و تفكيك كامل وظايف و اختيارات نمىسازد. تلاش براى استقلال قوا نبايد موجب خودمختارى قوا نسبت به يكديگر شود، چرا كه خودمختارى قوا، حاكميت چندگانه را به دنبال مىآورد و كارآمدى يك نظام سياسى را مىكاهد. با اين حساب، تبيين استقلال قوا در يك نظام سياسى داراى دو بُعد است: تعيين حوزههاى مجزّا و منفك، و تعيين حوزههاى مشترك، كه در دومى چگونگى همكارى قوا بايد به روشنى تعريف گردد.
5. استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ايجاد تمركز قواست.
6. از آنجا كه قدرت، ماهيتى سيال دارد و مىتواند از زمانى به زمان ديگر تغيير كند هميشه امكان بههمريزى توازن قوا به معناى افزايش يافتن قدرت يكى و كاهش قدرت ديگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى ديگر بايد كمك كنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. اين مفاهيم نيازمند تبيين بيشتر است. در اين ارتباط فرض مىكنيم تنها سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه وجود دارد كه اندازه قدرت هر يك بهصورت زير تعريف شده است:
اندازه قدرت قوه مقننه:W1 اندازه قدرت قوه مجريه:W2 اندازه قدرت قوه قضاييه:W3 در اين صورت مجموع قواى كشور را مىتوان با W نشان داد كه عبارت است از: W=W1 W2 W3 بدين معنا كه جمع قواى سهگانه، همه قدرتى است كه موضوع اصل تفكيك قوا قرار دارد، اگر اين مجموع قدرت را با 100 نشان دهيم، داريم: %W=100 حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنايش اين است كه: %W1=W2=W3=13W=33/3 و يا اگر اندازه قدرت قوا با يكديگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض كنيم مطابق با نظريه صاحبنظران قوا بهصورت زير تقسيم شده باشد: %W1=50 %W2=30 %W3=20 اينكه آيا مىشود 50درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمىباشد، چرا كه در حال حاضر مىخواهيم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهيم و در اين ارتباط اندازه يا توان يك قوه امر ثانوى است. تحت اين شرايط، حفظ توازن قوا را مىتوان خيلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعريف كرد. به بيان روشنتر اگر W1=50 است، همين قدرت براى قوه مقننه باقى بماند يا اگر W2=30 است، اين مقدار كم يا زياد نشود. اما آيا اندازه قدرت قوا قابل تغيير است كه ما بايد نگران آن باشيم؟ جواب اين است كه بلى، اندازه قدرت يك قوه متغيرى ديناميكى است كه با زمان تغيير مىكند و از اين وضعيت اجتنابى نيست. در واقع اندازه قدرت را مىنمى توانيم باWi نشان دهيم بلكه بايد با (Wi(t نشان دهيم، يعنى اندازه قدرت متغيرى از زمان است. در اين صورت مثلاً قوه مقننه مىتواند در حال حاضر 50درصد قوا را در اختيار داشته باشد، اما معلوم نيست كه شش ماه ديگر هم همين اندازه باقى بماند؛ چرا كه زمان مىتواند موجب بالا يا پايين رفتن قدرت شود. بهعنوان مثال، فرض كنيد رئيس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را بهدست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئيس جمهورى و با تصويب مجلس بايد انجام شود (اصل 133 قانون اساسى) وقتى شرايطى به وجود آيد كه مجلس از حقوق خود نتواند استفاده كند و تمام قدرت انتخاب در اختيار رياست جمهورى قرار گيرد، آنگاه W1>50 خواهد شد، يعنى اندازه قدرت مجلس كاهش و قدرت قوه مجريه افزايش يافته است (ياW2>30). در واقع قوه مجريه به اندازه 50-W1 به قدرتش افزوده شده است، يعنى از اين به بعد داريم: 80-W1=(50-W1) W2 توجه داريد كه هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجريه تغييرى نكرده است، يعنى هنوز: %W1 W2=80 يعنى مجموع قدرت دو قوه تغيير نكرده است اما توازن قوا بههم ريخته است! وقتى اين اتفاق بيفتد يك نظام حكومتى مبتنى بر استقلال قوا بايد نگران شود و مكانيزمهاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به ميزان اوليه و مقرّر خود بازگرداند. يك نظام حكومتى هوشمند با مكانيزمهاى كنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن بههم بريزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مىگرداند كه اگر بازنگرداند تفكيك قوا به سوى تمركز قوا مىرود و قوهاى كه توان بيشترى را جذب كرده با سرعت بيشترى مىتواند به روند تمركز خود ادامه دهد و در نهايت به كسب بقيه قوا نايل گردد،(33) چنانچه در نمودار 1 نشان داده شده است: نمودار 1 در آغاز فرآيند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بين مىرود و قوه مجريه تقويت مىشود، سپس قوه قضاييه تحليل مىرود و قوه مجريه، قوه مسلط با تمركز كامل قدرت مىگردد. بههم خوردن توازن قوا به معناى افزايش قدرت يكى از قوا و تضعيف ديگرى است و البته اين به معناى ثابت ماندن حجم يا مجموع قدرت نيست، چرا كه معمولاً توان و قدرت كشورها با زمان، تغيير مىكند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با 100 نشان دهيم به دليل پيشرفت كشور، ده سال ديگر حجم قدرت مىتواند به 1000 برسد كه ده برابر مقدار فعلى است. در اين صورت آنچه توازن قدرت را نشان مىدهد، حفظ درصد قدرت در هر يك از قواست. پس اگر همچنان قوه مقننه 50درصد قدرت را در اختيار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراين اگر چه تغيير فناورى، توسعه علمى، موقعيت جغرافيايى و غير آن مىتواند توان يا قدرت يك نظام سياسى را افزايش يا كاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد يا نسبت ميان قوا است نه اندازه مطلق آن. حالت ديگرى كه مىتواند توازن قوا را بههم زند، نه تمايل قواى ديگر به افزايش قدرت خود، بلكه ناتوانى يك قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئيس جمهورى دنبال كسب قدرت مجلس نيست، اما اين مجلس است كه از قدرت خود استفاده نمىكند. اين وضعيت را كاهش بهرهورى (underutilization) مىگوييم و مىتوان بهصورت زير نشان داد: W1 W2 W3<100 معناى رابطه بالا اين است كه مجموع قدرت از صد واحد كمتر است و اين به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. اين وضعيت نيز موجب بههم ريختگى توازن قوا مىشود و مكانيزمهاى تفكيك قوا بايد قادر باشد با اين مشكل نيز مواجه شود و از طريق تقويت قوهاى كه غير بهرهور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان بههم ريخته باقى بماند. انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران اينك اگر بخواهيم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد بررسى قرار دهيم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعريف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد توجه قرار دهيم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در اين ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مىدهيم:
الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ايران با تعدد قوا مواجه هستيم به گونهاى كه مىپذيريم نمىتوان اين قواى مختلفه را در زير سه چتر مجريه، مقننه و قضاييه جمع كرد، بلكه بايد واقعيت تعدد قوا را به رسميت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبيين و توصيف نمود. قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از:
1. قوه يا نهاد مجلس خبرگان رهبرى، 2. قوه يا نهاد رهبرى نظام، 3. قوه يا نهاد رياست جمهورى، 4. قوه يا نهاد دولت، 5. قوه يا نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام، 6. قوه يا نهاد قضاييه، 7. قوه يا نهاد مجلس شوراى اسلامى، 8. قوه يا نهاد شوراى نگهبان،
9. قوه يا نهاد شوراى عالى امنيت ملى، 10. قوه يا نهاد ارتش، 11. قوه يا نهاد سپاه پاسداران، 12. قوه يا نهاد صدا و سيما، 13. قوه يا نهاد نيروهاى انتظامى
فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفتهايم و البته مىتوان با نهادهاى موجود و مؤثر ديگر تكميل كرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غير آن). اينك ما بايد بتوانيم روابط بين اين قوا را تعريف كنيم و اندازه و روابط بين قوا را ميان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورتهاى اصل تفكيك قوا را در وضعيت تعدد قوا تبيين نماييم. اين كار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نيست، اما در عمل، پيچيده وغيرممكن است. در واقع ما بايد فرض كنيم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و... W2 اندازه قوه يا نهاد نيروى انتظامى باشد. در اين صورت مىتوانيم بنويسيم: W12=100 ... W1 W2 قدم بعد، تعيين اندازه هر يك از قوا است و قدم بعد، توصيف روابط بين قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل ميان آنها است، چرا كه بدون تعيين اندازه قوا چگونه مىتوان مكانيزمهاى كنترلكننده را شناسايى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تميز و تشخيص تعدّى از حدود قانونى را شناسايى نمود. با اين حال اگر چه تعيين اندازه قوا مفيد است، اما انجام آن در شرايط موجود غيرممكن است. بنابراين ما چارهاى نداريم مگر اينكه تعداد قوا را كاهش دهيم. براى كاستن از تعداد قوا مىتوان به رابطه عمودى ميان قوا توجه كرد. مثلاً قوه قضاييه نهادى زير نظر مقام رهبرى است، يعنى در رابطه طولى نسبت به رهبرى قرار مىگيرد؛ يا دولت زير نظر رياست جمهورى است؛ همچنين ارتش و سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زير نظر رهبرى هستند. بنابراين ما مىتوانيم براى ساده كردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پايينسرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماييم. در حقيقت اين كار نوعى سادهسازى است و ما چارهاى غير از سادهسازى نداريم تا امكان بررسى استقلال قوا را بهصورت عملياتى و شفاف ايجاد كنيم. بدين ترتيب ما به الگوى دوم مىرسيم.
الگوى دوم در اين الگو با توجه به روابط رياستى ميان قوا مىتوانيم به الگوى سادهترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ايران برسيم به طورى كه از 13 قوه يا نهاد مطرح در الگوى اول به 6 قوه يا نهاد به شرح زير برسيم:
1. نهاد مجلس خبرگان رهبرى، 2. نهاد رهبرى، 3. نهادهاى زير نظر مقام رهبرى (مجمع تشخيص مصلحت نظام، قوه قضاييه، ارتش، سپاه پاسداران، نيروهاى انتظامى، صدا و سيما و شوراى نگهبان) ، 4. نهاد رياست جمهورى، 5. نهادهاى زير نظر رياست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنيت ملى) ، 6. مجلس شوراى اسلامى در اين رابطه لازم به توضيح است كه نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابطه طولى نهاد زير نظر رهبرى در نظر گرفتهايم و اين با توجه به اين خصوصيت است كه شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقيماً توسط مقام رهبرى نصب مىگردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مىگردد؛ ولى معرفى آنان توسط رياست قوه قضاييه انجام مىگيرد كه منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مىشود رابطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابطه مجمع تشخيص مصلحت نظام با مقام رهبرى يكسان گرفت، بلكه عملاً استقلال اين دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و اين تأكيدى است بر قاعده اول كه مطابق با آن استقلال از نوع همه يا هيچ نيست.
در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى كه ميان اركان و نهادهاى مختلف وجود دارد، يك نكته اساسى ظهور پيدا مىكند و آن انفصال يا انفكاك سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار 2 مشاهده مىگردد: مجمع تشخيص مصلحت نظام شوراى نگهبان قوّه قضاييّه صدا و سيما ارتش، سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى نمودار 2- تفكيك قوا مطابق با الگوى دوم نمودار 3- طرح واقعى تفكيك قوا در الگوى دوم الگوى دوم را مىتوان بهصورت سادهترى هم وصف نمود، به طورى كه در آن، سه قوه قابل تميز و تفكيك باشند. اين سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زير نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه (به معناى رئيس جمهورى، دولت و شوراى امنيت ملى). اما با فرض اينكه الگوى دوم الگوى درستى از تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران باشد، مشاهده مىگردد كه تفكيك كامل ميان سه قوه به شرح فوق عملاً غيرممكن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مىتوان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى كه قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طريق شوراى نگهبان و يا مجمع تشخيص مصلحت نظام. با اين حساب انفصال كامل ميان دو قوه فوق امرى غيرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است. همچنين قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجريه تعامل دارد. بهعنوان مثال شوراىامينت ملى نهادى است كه رياست جمهورى در آن با نيروهاى نظامى و انتظامى كه ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراين الگوى دوم تفكيك قوا را مىتوان مطابقباطرح موجود در نمودار 3 توصيف كرد كه در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراىاشتراكاتى بايكديگر هستند. همين رابطه تعامل مجلس و قوه مجريه واضح است و نيازى به توضيحندارد. الگوى دوم بدين ترتيب، دارى اشكالاتى است كه اجازه نمىدهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ايران باشد. اولين اشكال اين است كه درست است مطابق با اين الگو، انفكاك قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز ديگر قوا تعريف كرده است. و بنابراين، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، اين قوا يكديگر را متعادل و كنترل نمايند كه بهنظر مىرسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد. اشكال دوم اين است كه مسؤوليتها و اختيارات رهبرى را در سطح بالاى حاكميتى با سطوح پايينتر آن از جمله امور قضايى يا فرماندهى نيروهاى مسلح و غير آن يكسان گرفته است، اين در حالى است كه مقام رهبرى بهعنوان عالىترين مقام رسمى كشور مسؤوليت و مظهريت حاكميت نظام جمهورى اسلامى ايران است. اشكال سوم اين است كه قوه قضاييه در اين طرح بهصورت يك قوه مستقل مشاهده نمىشود چرا كه قواى سهگانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه محدود شده است. البته مىتوان قوه قضاييه را جداگانه در نظر گرفت و طرح نمودار 4 را بهعنوان الگوى عملى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران پيشنهاد كرد. با اين حال حتى اين طرح نمىتواند اشكال اول و دوم را مرتفع سازد و بنابراين ما به الگوى سومى براى استقلال قوا خواهيم رسيد. نمودار4 الگوى استقلال بر مبناى چهار قوه الگوى سوم تعدد قوا چنانچه در الگوى اول مورد ملاحظه قرار گرفت در نظامهاى حكومتى امرى عجيب و غيرعادى نيست. معمولاً سازمانها و ساختارهاى مديريتى مورد نياز در اداره كشور متعددند؛ زيرا مسائلى كه در حيطه وظايف و اختيارات حكومتها مطرح مىگردند، بسيار متنوع و گوناگونند. به عنوان مثال، سازمان مورد نياز براى دفاع و امنيت ملى نمىتواند سازمانى بسيط و غيرپيچيده باشد. بنابراين از اين نظر الگوى اول استقلال قوا را نمىتوان به دليل تعدد قوا مورد ايراد قرار داد. آنچه در آن الگو مشكلساز است نبود فرماندهى واحد يا به بيان بهتر، وجود و تعدد فرماندهى است. اداره كشور و اعمال حاكميت نيازمند فرماندهى واحد است. به همين دليل محدود كردن تعداد قوا در كشورها به سه قوه چنانچه مرسوم است، امكان فرماندهى بهتر را فراهم مىسازد و بهنظر مىرسد در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران همين نگرش مورد توجه بوده است، آنجا كه در اصل 57 قواى كشور را سه قوه زير نظر مقام رهبرى توصيف نموده است، اما اين توصيف را نمىتوان مطابق با الگوى دوم توجيه كرد؛ زيرا در اين الگو، قوه رهبرى در عرض قواى ديگر (مجلس و مجريه) قرار داده شده است، در صورتى كه اصل 57 به صراحت قواى سهگانه را زير نظر رهبرى در نظر مىگيرد. بنابراين بهنظر مىرسد الگوى صحيح استقلال قوا در جمهورى اسلامى، الگويى است كه در آن سه قوه همعرض و نسبتاً مستقل از يكديگر زير نظر فوق قوه رهبرى اداره و هماهنگ مىشوند، چنانچه در نمودار 5 مشاهده مىگردد. نمودار 5 الگوى تقسيم قوا در جمهورى اسلامى نمودار 6 الگوى استقلال قوا بر مبناى سه قوه الگوى تقسيم قوا در جمهورى اسلامى ايران را مىتوان به روش مجموعهها نيز مطابق با نمودار 6 نشان داد. در اين الگو سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه در محيط اراده رهبرى شكل گرفته و تعامل دارند و اين مهمترين خصوصيت نظريه تفكيك قوا در جمهورى اسلامى ايران است. بهعنوان مثال، اگر تعامل رهبرى را با مجلس شوراى اسلامى مورد توجه قرار دهيم، نشاندهنده خوبى از نوع و روش تعامل قواى سهگانه با فوق قوه رهبرى است. رهبرى در سه سطح با مجلس شوراى اسلامى به تعامل مىپردازد. در سطح اول كه سطح شوراى نگهبان است، كليه مصوبات مجلس پس از تأييد شوراى نگهبان قانونى مىشوند. اين در حالى است كه شوراى نگهبان در بعد شرعى فقهى آن مستقيماً توسط رهبرى منصوب مىشوند و در بُعد حقوقى قانونى آن از طريق معرفى رئيس قوه قضاييه توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مىشوند كه منصوب رهبرى است. بنابراين در سطح اول، رهبرى از طريق شوراى نگهبان به تعامل با مجلس مىپردازد. در سطح دوم كه سطح مجمع تشخيص مصلحت نظام است هم از نظر تعيين سياستهاى كلان نظام و هم در بعد رفع اختلاف بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان، تعامل رهبرىرا با مجلس نشان مىدهد، چرا كه نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام، منصوب مقام رهبرى است. با اين حساب بهصورت روشمند و معمولى رهبرى در دو سطح با مجلس شوراى اسلامى تعامل مىنمايد؛ اما اگر اين سطح كافى نباشد رهبرى در سطح سوم با اتكا به ولايت مطلقه بهصورت حكم حكومتى با مجلس شوراى اسلامى تعامل مىكند.(34) توجه داريم كه ما مىتوانيم همه نهادها و اركان نظام را در دو مقام كلى طبقهبندى نماييم كه يكى مقام قانونگذارى و ديگرى مقام اجرا باشد. بدين ترتيب مجلس شوراى اسلامى همراه با تعاملات قانونى خود با رهبرى به شرحى كه گذشت وظيفه منحصر به فرد قانونگذارى را در جمهورى اسلامى ايران عهدهدار است. ساير قوا با اين حساب مجرى قوانينى هستند كه به تصويب مجلس شوراى اسلامى رسيده است. البته مجلس خبرگان رهبرى در اينجا مستثنى است، زيرا اين مجلس، خود براى خود قانونگذارى مىكند. با اين حساب اگر ما سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه را از اين منظر مورد بررسى قرار دهيم، مشاهده خواهيم كرد كه دو قوه مجريه و قضاييه درمقابل قوه مقننه هيچگونه استقلالى ندارند، بلكه برعكس كاملاً تابع قوه مقننه به حساب مىآيند چنانچه در نمودار 7 نشان داده شده است. مطابق اين نمودار مجلس شوراى اسلامى زير نظر مقام رهبرى قرار دارد اما بر دو قوه مجريه و قضاييه رياست دارد. اگر چه اين رياست در بُعد اجرايى نيست. يعنى درست است كه از نظر اجرا، سه قوه، مستقل از يكديگرند؛ اما در بُعد قانون، اين استقلال به وابستگى تبديل مىشود. در نمودار 7، همچنين رابطه بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نيز نشان داده شده است. اين رابطه را رابطه استقلال مىدانيم. اگر چه نوعى برترى و بالاسرى بين اين اجزا وجود دارد، اما اين برترى را نمىتوان به معناى رياست در نظر گرفت. اگر اين برترى رياست باشد، آنگاه نمودار 7 نشاندهنده سازمان صحيح بين قواى مورد نظر خواهد شد. نموار 7 رابطه مقام رهبرى و ديگر قواى نظام در بُعد قانونگذارى نمودار 8 نوعى ديگر از تعامل مجلس شوراى اسلامى با ديگر قوا و نهادهاى نظام از نظر فرآيند قانونگذارى در نمودار 8 مجلس شوراى اسلامى زير نظر شوراى نگهبان و شوراى نگهبان زير نظر مجمع تشخيص مصلحت و اين مجمع زيرنظر مقام رهبرى قرار دارد. اما بهنظر نمىرسد روابط بين قوا را بتوان مطابق با طرح نمودار 8 الگوسازى كرد، بلكه نمودار 7 الگوى مناسبترى در مطابقت با قانون اساسى است. توجه داريم كه در طرح نمودار 8 مجلس شوراى اسلامى هيچگونه استقلالى نسبت به شوراى نگهبان ندارد در حالى كه مطابق با قانون اساسى مجلس شوراى اسلامى مىتواند نظرات كارشناسى شوراى نگهبان را نپذيرد و موضوع را به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع دهد. با اين حساب آنچه در كشور اتفاق مىافتد مبتنى بر قانونى است كه توسط قوه مقننه (يعنى مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) تدوين و تصويب شده است و توسط مجريان قانون يعنى قوه مجريه و قوه قضاييه پيادهسازى مىشود. اين تقسيم كارى است كه بين سه قوه انجام گرفته است.
پي‌نوشت‌ها:
28. عباسعلى عميد زنجانى، فقه سياسى ج1، ص133 و 134 (تفكيك قوا به معناى انفصال، پراكندگى با حفظ تساوى و تقارن مطلق نيست)، به نقل از مصطفى ناصحى، ص42.
29. مصطفى ناصحى.
30. ابوالفضل قاضى، ص184.
31. كريستيان دلاكامپانى.
32. نامه 149 نفر از نمايندگان مجلس به رئيس جمهورى، روزنامه ملت يكشنبه 80/4/10.
33. ابوالفضل قاضى.
34. نامه مقام معظم رهبرى به رياست مجلس شوراى اسلامى در مورد توقف بررسى اصلاحيه قانون مطبوعات در اوايل تشكيل مجلس ششم كه از طرف رئيس مجلس بهعنوان حكم حكومتى توصيف گرديد.
35. سيد محمد خاتمى رئيس جمهورى در ديدار با اعضاى ستاد همايش رقابتهاى سياسى و امنيت ملى: هدر رفتن انرژى گروهها و تشكلها ناشى از وجود اختلاف در برداشتها از مصالح و امنيت ملى است و ضرورت دارد نقاط مشترك يافته و نكتههايى كه موجب وفاق ملى و توافق بر سر اصول ميان گروهها مىگردد، مورد تأكيد قرار گيرد، به نقل از روزنامه انتخاب، سه شنبه، 1380/7/17.
36. محمد على صنيعى منفرد، رسالهاى در تثبيت و كارآمدى نظام سياسى جمهورى اسلامى ايران، دانشگاه الزهراء، در دست انتشار.
37. محمد على صنيعى منفرد، الگوسازى براى پياده كردن اصول قانون اساسى مورد اصل نهم، مجله حقوق و علوم سياسى، دانشگاه تهران، شماره پاييز 1380.
/ج
