مدیریّت شهری در برابر بحران

 

1. شناخت مخاطرات و ریسک

دشواری بزرگ مدیریت بحران در بسیاری از شهرهای ایران، نداشتن اطلاعات کامل در مورد انواع مخاطرات و تحلیل ریسک‌ها است. در واقع، هر شهری باید بداند که چه مخاطراتی و با چه ابعاد و احتمالی، ممکن است در شهر رخ دهند و ریسک حاصل از آن‌ها چقدر است. نقشه‌های پهنه‌بندی مخاطرات و ریسک به روز، حداقل اطلاعاتی است که برای مدیریت جامع بحران شهری همیشه مورد نیاز است. چنین اطلاعاتی، اگرچه به صورت پراکنده و موردی برای برخی از شهرها ممکن است وجود داشته باشد، به صورت منظم و منسجم در مورد همه شهرهای کشور وجود ندارند. سال‌ها است که تمرکز اصلی مدیریت بحران در سطوح مختلف بر مخاطره و ریسک زلزله بوده است. در این زمینه، توفیق‌هایی حاصل شده است، ولی تا حدی منجر به غفلت از مخاطرات و ریسک‌های دیگری مانند تغییرات اقلیمی و تبعات آن، مانند خشکسالی، بیابان‌زایی، سیل، گرد و غبار و وقایع انسان‌ساز و تکنولوژیک و مانند آن شده است. بدون شک، زلزله یکی از مهم‌ترین مخاطرات طبیعی ایران است که تلفات انسانی و اقتصادی بسیاری را برای ما طی‌ سال‌ها و قرون گذشته به بار آورده است و لازم است برنامه‌های ویژه این مخاطره تهیه و به کار گرفته شوند. آنچه مهم است این است که ما باید از این ظرفیت برای طراحی ساختار و تقویت نظام جامع مدیریت بحران در شهرها که همه‌ی مخاطرات را مورد نظر دارد، بهره‌برداری کنیم و در آن راستا، حرکت کنیم. پیشگیری و کاهش اثرات بحران‌ها از مهم‌ترین اقدامات دولت‌ها و مدیریت شهری قبل از وقوع بحران‌ها است. بخش مهمی از امور مربوط به شناخت مخاطرات و تهیه‌ی نقشه‌های ریسک مخاطرات، اموری هستند که نیاز به تلاش ملی و استانی داشته و شهرها، هر کدام به تنهایی نه قادر به این کار هستند و نه داده‌های مورد نیاز آن‌ها را دارند. این کار در حقیقت خدمتی است که سطوح بالاتر مدیریت بحران باید در اختیار اداره‌ها و نهادهای مدیریت بحران در شهرها قرار دهند. وقتی داده‌ها و اطلاعات مربوط به مخاطرات و ریسک‌ها تهیه و در اختیار دستگاه‌های مدیریت شهری قرار داده شوند، آنگاه آن‌ها قادر خواهند بود اطلاعات داده شده را در برنامه‌ریزی‌ها و تصمیماتشان وارد کنند. بخش قابل توجهی از این اطلاعات را شهرها می‌توانند به صورت‌های مختلف در آموزش‌های عمومی به شهروندانشان بگنجانند. در دسترس گذاشتن اطلاعات صحیح درباره‌ی مخاطرات و ریسک به شهروندان، بنگاه‌های اقتصادی و سازمان‌های غیردولتی علاقه‌مند، امکان می‌دهد که این اطلاعات را در تصمیمات خود وارد کرده و در بلندمدت، موجبات کاهش ریسک را فراهم آورند. در عین حال، اگر شهرها هر کدام اطلاعات مربوط به مخاطرات و بحران‌های خود را مستندسازی نمایند، در بلندمدت می‌توانند منبع مناسبی برای تحلیل ریسک و برنامه‌ریزی باشند. پیشرفت‌های ایجاد شده در زمینه سیستم‌های اطلاعاتی، این امکان را فراهم نموده است که اطلاعات در زمان واقعی تهیه و مورد استفاده تصمیم‌گیران قرار گیرد. این تکنولوژی‌ها به ویژه در مخاطرات اقلیمی و برخی مخاطرات مرتبط با علوم زمین (مانند رانش زمین) و مانند آن‌ها می‌توانند استفاده شوند. یکی از وظایف مهم مدیریت شهری، آموزش کارکنان شهرداری در زمینه‌ی مخاطرات و ریسک، و افزایش دانش علمی و فنی آن‌ها است؛ این‌ها کسانی هستند که در تهیه‌ی برنامه‌ها، پروژه‌‎ها و اقدامات شهرداری در سطوح راهبردی، تاکتیکی و عملیاتی حضور دارند و آگاهی آن‌ها از مخاطرات و ریسک‌هایی که در شهر وجود دارند، در تصمیم‌ها و فعالیت‌های آن‌ها تأثیرگذار خواهد بود. ارتباط سیستماتیک بین شهرداری‌ها و دانشگاه‌های موجود در شهر در زمینه‌ی علوم مربوط به مدیریت بحران، ظرفیت‌هایی است که شهرها می‌توانند برای این مقاصد از آن‌ها بهره‌برداری کنند. همچنین در بسیاری از شهرها، دانش‌های بومی بسیاری درباره‌ی مخاطرات و روش‌های پیشگیری و مقابله با آن‌ها وجود دارند که باید شناسایی و مورد توجه قرار گیرند. این دانش در بسیاری از موارد، منحصر به فرد بوده و ممکن است از دید سازمان‌های ملی و حتی استانی و کارشناسان مربوطه دور بمانند. شهرداری‌ها در موقعیت بهتری برای شناسایی و سرمایه‌گذاری بر روی این دانش‌ها و روش‌ها هستند.
مهم‌ترین وظیفه‌ای که مدیریت شهری در این زمینه دارد، این است که صرف‌نظر از داشتن یا نداشتن واحدهای مدیریت بحران، مطمئن شوند که اطلاعات موجود مربوط به مخاطرات و ریسک‌ها در تصمیم‌ها، برنامه‌ها و همچنین اقدامات روزمره‌ی شهرداری‌ها در نظر گرفته شوند. در حقیقت، بسیاری از پروژه‌ها باید از این دیدگاه بررسی شوند و در صورت نیاز، اصلاح شوند.

2. پیشگیری و کاهش اثرات بحران‌ها

پیشگیری و کاهش اثرات بحران‌ها از مهم‌ترین اقدامات دولت‌ها و مدیریت شهری قبل از وقوع بحران‌ها است. تاب‌آورسازی زیرساخت‌های شهری اعم از آن‌ها که در اختیار مدیریت شهری هستند و آن‌ها که در اختیار بخش خصوصی و یا سایر دستگاه‌های دولتی قرار دارند (مانند: آب، برق، گاز، مدارس، بهداشت و غیره)، تاب‌آور ساختن بنگاه‌های اقتصادی شهر و کمک به آن‌ها در رسیدن به این هدف، اجرای جدی کدهای ساختمانی، توجه بیشتر به مخاطرات در کاربری اراضی و برنامه‌ریزی شهری و به ویژه توسعه‌ی مسکونی، حفاظت و تقویت استفاده‌ی پایدار از منابع اکوسیستمی و مدیریت پایدار منابع طبیعی در شهرها، استفاده از ابزارهای تشویقی از جمله ابزارهای مالی در اختیار شهرداری‌ها در راستای کاهش مخاطرات، توجه به کاهش و پیشگری از بحران‌ها در بخش گردشگری شهرها به ویژه شهرهایی که گردشگرپذیر هستند، از جمله این فعالیت‌ها هستند. بر این اقدامات، باید تلاش برای حفاظت و نگهداری آثار تاریخی و فرهنگی را نیز افزود. در همه‌ی این برنامه‌ها و اقدامات، توجه به نیازهای گروه‎‏های خاص از اهمیت بسیاری برخوردار است. زیرا کاهش ریسک وقتی با تمرکز به اقشار و گروه‌هایی که بیشترین آسیب‌پذیری را دارند باشد، در مجموع موفق‌تر خواهد بود.
در حالی که برخی از شهرهای کشور، اقداماتی را در این زمینه‌ها شروع کرده‌اند، اکثر شهرها هنوز تهیه و اجرای برنامه‌های پیشگیری و کاهش مخاطرات و ریسک‌ها را در دستور کار خود قرار نداده‌اند. انجام این کار، البته مستلزم وجود منابع و امکانات و دستورالعمل‌ها و خط مشی‌هایی است که در سطح ملی و استانی تهیه شده و شهرها آن‌ها را اجرا می‌کنند. برخی از شهرها، توجه موردی به مخاطراتی مانند سیل و زلزله داشته‌اند، ولی هنوز برنامه‌های پیشگیری چند مخاطره‌ای در اختیار ندارند. نبودن چهارچوبی ملی و استانی برای تهیه‌ی برنامه‌های پیشگیری چند مخاطره‌ای (Multi-Hazard Mitigation Plan)، فقدان نقشه‌های مخاطره و ریسک در سطوح محلی و منطقه‌ای، و نداشتن توان‌های تخصصی و مالی لازم برای تهیه و اجرای این نوع برنامه‌ها، مشکلی جدی برای شهرهایی است که تمایل دارند در این مسیر گام بردارند. در شهرهای بزرگ مانند تهران، مشهد، تبریز و... نیز که مراکز و سازمان‌های پیشگیری و مدیریت بحران از مدت‌ها قبل، ایجاد و فعال بوده‌اند، برنامه‌های منسجم و جامع پیشگیری تهیه نشده است. متأسفانه شواهد قوی چندانی در دست نیست که با اتکا به آن‌ها بتوان گفت که شهرهای کشور در زمینه‌ی پیشگیری و تهیه‌ی برنامه‌های پشیگیری از بحران‌ها در وضعیت مطلوبی قرار دارند.
مشکل بسیار اساسی در این خصوص، نوع نگرش‌ها به مدیریت بحران است که متأسفانه هنوز هم در برخی از مسئولان در رده‌های مختلف وجود دارد. در این نگرش، مدیریت بحران صرفاً به اقداماتی که بعد از وقوع حوادث انجام می‌شوند، خلاصه می‌شود. دیدگاهی که بسیار قدیمی و ناکارا است. علی‌رغم همه‌ی تلاش‌هایی که متخصصان و دست‌اندرکاران، طی سال‌های گذشته انجام داده‌اند، تحولات و جابه‌جایی‌های بسیاری که در سطوح مسئولان صورت می‌گیرند، نهادینه کردن مفهوم مدیریت جامع بحران را با مشکلات زیادی روبه رو کرده است. در برخی از موارد، حتی تکرار این توضیحات از طرف کارشناسان برای مسئولان جدید، امری خسته کننده است؛ زیرا آن‌ها باید دائماً مسئولان جدید را با مفهوم و روش مدیریت جامع بحران آشنا سازند که به نوبه‌ی خود، نیازمند زمان است. البته بر این مشکل، باید مشکلات فلسفی و جهان‌بینی‌های موجود را نیز اضافه کرد. برنامه‌های پیشگیری مخاطرات، به نوعی گسترش مداخله‌ی دولت‌ها در امور را به همراه دارند. مثلاً اجرای کدهای ساختمانی، برنامه‌های کاربری زمین با ملاحظه‌ی مخاطرات، و ارائه و عدم ارائه خدمات شهری بر مبنای مخاطرات و بسیاری دیگر از روش‌های پیشگیری، مستلزم دخالت بیشتر دولت‌ها و مدیریت شهری در امور خصوصی است. برخی از مسئولان و گروه‌های سیاسی، ممکن است مشکلات بنیانی با این نوع مداخلات داشته باشند؛ بنابراین، رغبت چندانی به گسترش این نوع برنامه‌ها نشان نمی‌دهند؛ براین اساس، این افراد با تأکید و تقویت نظام مدیریت بحران مبتنی بر مقابله با بحران‌ها، درصدد هستند با افزایش توان‌های مقابله با بحران‌ها، مدیریت بحران را در حد مقابله که کمترین شیوه‌ی مداخله دولت را به همراه دارد، محدود کنند. این در حالی است که تجربه‌های گذشته و محاسبات اقتصادی به خوبی نشان می‌دهند که مقابله با مدیریت بحران‌های بزرگ، از ظرفیت دولت خارج بوده و هزینه‌های مقابله با بحران‌ها بسیار بیشتر است. لذا از نظر منافع اجتماعی، سرمایه‌گذاری در پیشگیری از وقوع بحران‌ها و کاهش اثرات آن‌ها در صورت وقوع، بسیار مقرون به صرفه است. این در حقیقت، توجیه اقتصادی برای مداخله‌ی دولت در این زمینه محسوب می‌شود. مشکل دیگر، نگاه کردن به مدیریت بحران و برنامه‌های مربوطه به عنوان محصول و نه فرایند است. مسئله‌ی دیگر در نظر نگرفتن مدیریت بحران به عنوان بخشی از فعالیت‌های روزانه‌ی نظام مدیریت شهری است. اینجا است که جایگاه ادارات و مراکز مدیریت بحران در شهرها اهمیت پیدا می‌کند. فقط شکل‌های خاصی از ساختارهای سازمانی هستند که می‌توانند یک فعالیت را جزء مهمی از فعالیت‌های روزانه‌ی یک سازمان کنند.

بیشتر بخوانید: پیش‌بینیِ پیش‌بینی‌ناپذیرها

البته ذهنیت مردم را نیز در این مسائل باید در نظر گرفت. مردم در عین‌حال که در صورت وقوع بحران‌ها، دولت‌ها و مسئولان شهری را در عدم پیشگیری و برنامه‌ریزی در این زمینه سرزنش می‌کنند، قبل از وقوع بحران‌ها، پشتیبانی‌های لازم را از این اقدامات نمی‌کنند. در برخی موارد، حتی این‌گونه سرمایه‌گذاری‌ها را بیهوده قلمداد می‌کنند. ناکارایی تلاش‌های فعلی انجام شده در این زمینه‌ها، ریشه در عوامل زیادی دارد که برخی از آنها عبارت‌اند از: نامشخص بودن سلسله مراتب اداری، نامشخص بودن سیستم اطلاع‌رسانی، نامناسب بودن هماهنگی‌های بین سازمانی، برداشت نادرست از رفتار مردم و بی‌توجهی به فرایند برنامه‌ریزی حتی در مواردی که برنامه‌ها تهیه شده‌اند، در اجرا با مشکلات جدی برخورد کرده‌اند؛ برای مثال، با آن که ساخت و ساز در حریم رودخانه‌ها و گسل‌ها هم طبق قوانین و مقررات و هم طبق استانداردها محدود یا ممنوع شده است، این نوع توسعه‌ها همچنان در شهرهای کشور، در حال انجام هستند.
در این که چرا چنین مشکلاتی همچنان وجود دارند، می‌توان گفت که متأسفانه هنوز عامه‌ی مردم و بسیاری از مسئولان، بحران‌ها را پدیده‌های نادر و غیرمنتظره می‌دانند؛ بنابراین برنامه‌ریزی برای آن‌ها را کاری بی‌فایده و غیرکارا می‌پندارند. خیلی از مردم و مسئولان، ظاهراً به مسائل مدیریت بحران علاقه نشان می‌دهند، ولی در عمل، با فرایند مدیریت بحران و منافع برنامه‌ریزی در این زمینه آشنا نیستند. بر این‌ها، باید مسئله‌ی ضعف رهبری این فرایندها و فشارهای سیاسی را نیز که بر مدیران شهری وجود دارد، افزود. به طور خلاصه، تلاش‌های پراکنده‌ای در این زمینه و با اندازه‌های کاملاً متفاوتی در شهرها شروع شده است، ولی هنوز مشکلات بسیاری در این خصوص وجود دارند.

3. آمادگی در برابر بحران‌ها

آمادگی در برابر بحران‌ها، کم اهمیت‌تر از مرحله‌ی پیشگیری نیست و فعالیتی است که می‌تواند بیش از فرایند پیشگیری و کاهش اثرات، در کنترل و اختیار مدیران بحران و اداره‌ها و سازمان‌های مربوطه باشد. به همین دلیل است که به طور سنتی تصور می‌شود که وظیفه‌ی اصلی مدیران بحران در شهرها و سایر سطوح دولتی، آماده ساختن شهر در برابر بحران‌ها است. داشتن برنامه‌ی مقابله (Response Plan) که در آن، جزئیات فعالیت‌ها و اقدامات لازم برای مدیریت بحران ترسیم می‌شود. از ملزومات آمادگی در برابر بحران‌ها به شمار می‌رود. با توجه به این‌که در ایران، وظیفه‌ی مدیریت بحران به غیر از شهرهای بزرگ، به سایر شهرها واگذار نشده است، از این‌رو، بسیاری از شهرها هنوز برنامه‌های آمادگی در برابر بحران‌ها را ندارند؛ اگر این وظیفه را سازمان‌ها و اداره‌های مدیریت بحران سطوح بالاتر مانند شهرستان یا استان با همکاری شهرداری‌ها و برای شهرها انجام دهند، می‌توان آن را قابل قبول دانست؛ ولی در بسیاری از موارد، سطوح بالاتر مدیریتی، چنین کاری را برای شهرهای زیرمجموعه‌ی خودشان به طور خاص انجام نمی‌دهند. در هر صورت، اگر شهرها و سازمان‌هایی که مسئولیت مدیریت بحران آن‌ها را برعهده دارند، بخواهند آمادگی شهرها را برای مقابله با بحران‌ها تقویت کنند، باید اقدامات زیر را انجام دهند:
شهرها لازم است برنامه‌های استاندارد آمادگی و مدیریت بحران خودشان را با مشارکت کلیه‌ی گروه‌های ذی‌نفع که می‌تواند بخش‌های دولتی، غیردولتی و خصوصی را شامل شود، تهیه کنند. مدیران شهری باید از استان‌ها و شهرستان‌های خود، برای ایجاد سیستم‌های هشدار متناسب با بحران‌هایی که با آن‌ها روبه‌رو هستند، اقدام کنند. ایجاد سیستم‌های هشدار به موقع، از اموری هستند که اگرچه ممکن است کاربردهای محلی و شهری داشته باشند، ولی ایجاد آن‌ها در سطوح ملی و منطقه‌ای منطقی‌تر، عملی‌تر و به صرف‌تر است. اگرچه تاب‌آور ساختن تأسیسات عمومی و زیرساخت‌های حیاتی، از موارد مهم در پیشگیری هستند، باید تأکید شود که افزایش تاب‌آوری تأسیسات و زیرساخت‌های حیاتی و برپا ماندن آن‌ها در شرایط بحرانی، کمک بسیار بزرگی به مدیریت بحران در زمان وقوع بحران خواهند کرد؛ به همین دلیل، مجدداً بر این مسئله در اینجا نیز تأکید می‌شود. مقابله با بحران‌ها در خیلی از موارد، نیاز به تجهیزات و آموزش نیروهای مردمی دارد. تجهیزاتی که در مناطق مختلف شهر باید در دسترس باشند که نیروهای مردمی و محلی بتوانند تا فرا رسیدن نیروهای ویژه‌ی امداد و نجات، اقداماتی را که در توان دارند، انجام دهند. مطالعات گسترده‌ی انجام شده پس از بحران‌ها، بر این نتیجه متفق هستند که در بحران‌های بزرگ، مردم محلی بیشترین نقش را در ارائه‌ی کمک‌ها به افراد آسیب دیده دارند؛ بنابراین تجهیز و آموزش آن‌ها می‌تواند سرعت و کیفیت مشارکت آن‌ها را بالا ببرد؛ بنابراین ایجاد شهرها، ایجاد مراکز محله مجهز به ابزارها و لوازم اولیه‌ی مورد استفاده در بحران‌ها و آموزش شهروندان را در دستور کار خود قرار داده‌اند و این، بخش مهمی از توصیه‌های چهارچوب سندای برای آمادگی نیز است. شهرهای بزرگ ایران مانند تهران، در چهارچوب طرح دواماین، اقداماتی را شروع کرده‌اند و شهرهای دیگر می‌توانند با استفاده از تجربه‌های این شهرها، این مراکز را برای خود به وجود آورند. یکی از مهم‌ترین نکته‌هایی که لازم است در ایجاد و تجهیز این مراکز محله‌ای به آن توجه شود، چندمنظوره‌ای بودن و آموزش نیروهای محلی در نحوه‌ی دسترسی، و در صورت لزوم، استفاده از این مراکز و تجهیزات است. شهرداری‌ها و سازمان‌های ذیربط، به عنوان یکی از بزرگ‌ترین سازمان‌های محلی از نظر تعداد شاغلانی است که به طور قانونی و با برنامه‌ریزی و وضع سیاست‌ها و اقدامات لازم، نیروهای خود را آموزش داده و برای آن‌ها، نقش و وظایفی در مواقع بحرانی تعریف می‌کند؛ به طوری که بتوانند بدون نگرانی‌های قانونی و اطمینان از این که نیروهای شهرداری، توان انجام اقدامات مقابله با بحران را دارند، از آن‌ها استفاده کنند.
شخصیت، تجربه و تخصص مسئولان شهری از مسائل مهم در تعیین توانایی آن‌ها برای مدیریت بحران به ویژه در مرحله‌ی مقابله است. نکته‌ی بسیار مهمی که شهرداری‌ها و بسیاری از سازمان‌های عمومی نسبت به آن، کم توجهی کرده‌اند، توسعه و تقویت برنامه‌های استقرار خدمات در شرایط بحرانی است. تمرکز بر تهیه‌ی برنامه‌ها و سیاست‌های مدیریت بحران برای کل شهر و مجموعه‌ی اداری زیرپوشش در خیلی از موارد، موجب کم توجهی به خود سازمان‌ها شده است؛ برای مثال، سازمان شهرداری تا چه حد می‌تواند بعد از وقوع بحران‌ها، سرپای خود ایستاده و به ارائه‌ی خدمات خود ادامه دهد؛ از این‌رو، آماده‌سازی مجموعه‌های وابسته به مدیریت شهری برای امکان ادامه‌ی خدمات در شرایط بحرانی و برنامه‌ریزی برای آن، بسیار اهمیت دارد. برنامه‌های آمادگی در برابر بحران‌ها، فقط زمانی مؤثر خواهند بود که مورد تمرین و آزمایش قرار گیرند. این تمرین‌ها و آزمایش‌ها به افراد و سازمان‌های درگیر امکان می‌دهد که میزان آمادگی خود را آزمایش کرده و وظایف خود را در هنگام وقوع بحران، به طور جمعی و در شرایطی مشابه شرایط بحرانی تمرین کنند. نبودن و اجرا نشدن این مانورها در هر شهری به معنای آن است که این شهر فاقد برنامه‌ای کارا برای مدیریت بحران است. طراحی تمرین‌ها و مانورها نسبتاً وقت‌گیر و پرهزینه است؛ بنابراین تهیه‌ی تمرینات و آزمایش‌های استانداردها توسط سازمان‌های مدیریت بحران ملی و استانی که بتوانند توسط شهرها استفاده شوند، اقدامی ضروری است. نکته‌ی بسیار مهم در این‌باره آن است که برگزاری تمرین‌ها و مانورها برای آشنایی افراد با وظایف و مسئولیت‌های خود و ارزیابی کارایی رویه‌ها و اقدامات برنامه‌ریزی شده در زمینه‌های مختلف است و اگر این دو، در طراحی و اجرای مانورها و تمرین‌ها مورد توجه کافی قرار نگیرند، اجرای مانورها چیزی بیش از یک نمایش نخواهد بود.
این موضوع بر همه‌ی دست‌اندرکاران مدیریت بحران در همه‌ی سطوح ثابت شده است که مدیریت بحران، فعالیتی چندسازمانی بوده و مدیریت موفق بحران، بدون همکاری و هماهنگی دستگاه‌ها و سازمان‌های مختلف، امکان‌پذیر نیست؛ به همین منظور، توسعه و تقویت همکاری و هماهنگی بین همه‌ی سازمانها و نهادهای درگیر در بحران‌ها همواره توصیه شده است. این کار از طریق برقراری تماس‌ها و جلسات مشترک قبل از وقوع بحران‌ها، و تطابق و تبدیل برنامه‌های مدیریت بحران (در صورت امکان) انجام می‌گیرد.
تخلیه‌ی اضطراری شهرها در ایران، پدیده‌ی شناخته شده‌ای نیست. این مسئله، بیشتر متوجه مناطق مبتلا به طوفان‌های دریایی، نشت مواد خطرناک، فوران آتشفشان‌ها و تا حدودی سیلاب است. این البته به معنای این که ما نیاز به آمادگی و برنامه‌ریزی برای تخلیه‌ی اضطراری نداریم، نیست. شهرها متناسب با ارزیابی مخاطرات و ریسکشان می‌توانند درجه‌ی نیاز به این موضوع را مورد توجه قرار دهند. در هر صورت، تقویت سیستم‌های تخلیه در شرایط اضطراری برای تمام و یا بخشی از شهرها باید در دستور کار مدیریت بحران در شهرها و هر سازمانی که در این زمینه مسئول است، قرار گیرد.

4. مقابله و بازسازی

در این دو مرحله از مدیریت بحران نیز مسائل، کمتر نیستند. به طورکلی، نمی‌توان انتظار داشت که هیچ کدام از شهرهای کشور، توانایی مدیریت بحران‌ها را به تنهایی داشته باشند. شهرهای کوچک تسلیم عدم توانایی و نداشتن امکانات کافی برای مقابله با بحران‌ها هستند و شهرهای بزرگ به دلیل حجم عظیم پیامدهای احتمالی، قادر به حل بحران نخواهند بود.
مدیریت ناکارا، فقدان آمادگی‌های لازم برای مقابله با بحران‌ها، و نامشخص بدن جایگاه مدیریت شهری در مدیریت بحران از مشکلات عمده‌ی شهرها در مرحله‌ی مقابله با بحران است. شخصیت، تجربه و تخصص مسئولان شهری از مسائل مهم در تعیین توانایی آن‌ها برای مدیریت بحران به ویژه در مرحله‌ی مقابله است. ناکارایی در آمادگی تا حدی ناشی از ناتوانی و شاید ناخواستگی در برنامه‌ریزی است. ساختار حاکم بر مدیریت شهری، خود بر این مشکلات می‌افزاید. وضعیتی که داشتن و نداشتن مسئولیت در برابر بحران‌ها مشخص نیست، عملاً منجر به نوعی سلب مسئولیت می‌شود. تقریباً می‌توان گفت که کمتر شهری است که برای بحران‌ها آمادگی کامل داشته باشد و بتواند تمامی نیازهای زمان بحران را به تنهایی و به طور کامل پاسخ‌گو باشد. حتی شهرهایی که از سطح آمادگی بالایی نیز برخوردارند، نمی‌توانند چنین ادعایی داشته باشند. به همین دلیل است که هرچه شهرها در پیشگیری، سرمایه‌گذاری کنند، در حقیقت امکان مقابله با بحران‌ها را برای خود آسان‌تر می‌کنند.
آیا شهری را در ایران می‌توان سراغ داشت که برای بازتوانی و بازسازی پس از بحرانش، برنامه‌ریزی کرده باشد. شهرهای اندکی هستند که با یادگیری از تجربه‌های گذشته، مانند زلزله‌ی بم و دشواری‌های زمان بازسازی، اقدامات مشخصی را که مربوط به زمان بازسازی می‌شوند، مدنظر قرار داده‌اند؛ مانند محل‌های تخلیه‌ی آوارها. ولی این که شهر برای استمرار فعالیت‌هایش پس از بحران‌ها برنامه‌ریزی کرده باشد، کمتر به چشم می‌خورد. مرحله‌ی مقابله، چند روزی بیش طول نمی‌کشد و این افرایند بازتوانی و بازسازی است که طولانی مدت است و داشتن برنامه‌های قبلی برای مدیریت آن، می‌تواند تا اندازه‌ی قابل توجهی راهگشا باشد، اگرچه بسیاری از شهرهای کنونی کشور، تجربه‌ی دوران بازسازی پس از بحران‌ها را نداشته‌اند. از نمونه‌های گذشته، به خوبی می‌توان استنباط کرد که بازسازی حتی در ابعاد کوچک آن از توان بسیاری از شهرها خارج است. شهرهای بزرگ ممکن است با توجه به منابع و امکاناتی که در اختیار دارند، بتوانند در این زمینه بهتر عمل کنند، ولی فقط تا آنجا که ابعاد بحران‌ها بزرگ نبوده و به محدوده‌ی کوچکی از شهر برگردد. البته برای بسیاری از شهرهای کوچک و متوسط کشور که با مشکلات روزمره دست به گریبان هستند، برنامه‌ریزی و تخصیص منابع برای بازسازی بحران‌هایی که وقوع آن‌ها برای بسیاری از تصمیم‌گیران، مدیران و مردم نامحتمل است، ممکن است امری بسیار تشریفاتی به حساب آید. متأسفانه ارزش این اقدامات، فقط زمانی ظاهر می‌شوند که بحران‌ها اتفاق بیفتند.

پی‌نوشت:

1- عضو هیئت علمی دانشگاه یورک کانادا

نمایش منبع ها:
Asgary Ali, (2006), “Theorizing Disaster and Emergency Management” in “Tsunami and Disaster Management: Law and Governance” edited by C. Raj Kumar and D.K. Srivastava, Thomson, Hong Kong.
Blaikie, Piers, Terry Cannon, Ian Davis and Ben Wisner (1994), At Risk: Natural Hazards, People's Vulnerability, and Disasters. New York, Routledge.
Centre for Research on the Epidemiology of Disasters, UN International Strategy for Disaster Reduction, (2015), The human cost of natural disasters 2015: a global perspective Report, http://reliefweb.int/report/world/human-cost-natural-disasters-2015-global-perspective
Christo Coetzee Dewald Van Niekerk Emmanuel Raju , (2016), Disaster resilience and complex adaptive systems theory finding common grounds for risk reduction, Disaster Prevention and Management: An International Journal, Vol. 25 Iss 2 pp.
Clark William C. et al., (2000), Assessing vulnerability to global environmental risks. Unpublished manuscript.
Collins, A.E, (2009), Disaster and Development, Routledge, London.
Cutter, S. L., Burton, C. G., & Emrich, C. T. (2010), Disaster resilience indicators for benchmarking baseline conditions. Journal of Homeland Security and Emergency Management, 7(1).
Damon Coppola (2014), “Introduction to International Disaster Management”, Butterworth-Heinemann.
Folke, C. (2006), Resilience: The emergence of a perspective for social - ecological systems analyses. Global Environmental Change, 16(3), 253-267.
Hamza, Mohamed, and Roger Zetter, (2016) “Structural Adjustment, Urban Systems, and Disaster Vulnerability in Developing Countries”, Cities 15.4 (1998), 291-9. Web. 5 Mar.
Hewitt, Kenneth. (1995), Excluded perspectives in the social construction of disaster. International Journal of Mass Emergencies and Disasters 13(3):317-319.
Hewitt, Kenneth (1997), Regions of Risk: A Geographical Introduction to Disasters. Harlow, Longman.
Holling, C. S. (1973), Resilience and stability of ecological systems. Annual Review of Ecology and Systematics, 4, 1-23.
Klein, R. J. T., Nicholls, R. J., & Thomalla, F. (2003), Resilience to natural hazards: How useful is this concept? Environmental Hazards, 5(1), 35-45.
Lambert, R. J. (1994), Monitoring local food security and coping strategies: Lessons from information collection and analysis in Mopti, Mali. Disasters 18(4): 322-343.
Liverman, Diana M. (1990), Vulnerability to global environmental change. In Understanding Global Environmental Change, edited by R. E. Kasperson et al., pp.27-44, Worcester, MA, Center for Technology, Environment, and Development, Clark University.
McEntire, D.A., (2004), “The Status of Emergency Management Theory: Issues, Barriers, and Recommendations for Improved Scholarship”, Paper Presented at the FEMA Higher Education Conference, June 8, (2004), Emmitsburg, MD
Meerow, S. Newell J.P., and Stults, M., (2016). Defining urban resilience: A Review, Landscape and Urban Planning 147 (2016), 38-49.
Meerow, S., & Newell, J. P. (2015), Resilience and complexity: A bibliometric review and prospects for industrial ecology. Journal of Industrial Ecology, 19(2),236-251.
Orencio, P. M., & Fujii, M. (2013), A localized disaster-resilience index to assess coastal communities based on an analytic hierarchy process (AHP). International Journal of Disaster Risk Reduction, 3, 62-75.
Pelling, M. (2003), Tracing the roots of urban risk and vulnerability. The vulnerability of cities: Natural disasters and social resilience. London: Earthscan.
Pelling, M., & Manuel-Navarrete, D. (2011), From resilience to transformation: The adaptive cycle in two Mexican urban centers. Ecology and Society, 16(2), 11.
Pulwarty, Roger S. and William E. Riebsame, (1997), “The political ecology of vulnerability to hurricane related hazards. In Hurricanes: Climate and Socio-Economic Impacts”, edited by H. Diaz and R. Pulwarty, Heidelberg, Springer.
Quarantelli E. L., (1999). Urban Vulnerability to Disasters in Developing Countries: Managing Risks, in Building safer cities: the future of disaster risk
Quarantelli, E.L. (1982), “What is a Disaster? An Agent Specific or an All Disaster Spectrum Approach to Socio-behavioral Aspects of Earthquakes?” In Jones and Tomazevic, eds. Social and Economic Aspects of Earthquakes. Proceedings of the Third International Conference: The Social and Economic Aspects of Earthquakes and planning to mitigate their impacts. Bled, Yugoslavia, June 29- July 2,1981. pp453-478.
Ray-Bennett N.S., and Shiroshita, H., and Jackson, P., (2015), 'Reactive to Pro-active to Reflective Disaster Responses: Introducing Critical Reflective Practices in Disaster Risk Reduction (DRR)1, In: Natural Hazards, Risks, and etc.
Ray-Bennett, N.S., (2009), Caste, Class and Gender in Multiple Disasters: The experiences ofWomen-headed Households in an Oriya Village, VDM Verlag, Sarbrucken, Germany.
Ray-Bennett, N.S., (2012), Risky talks and talking risks: the way forward or backward? In: International Disaster and Risk Conference (2012), Integrative Risk Management in a Changing World-Pathways to a Resilient Society, 26-30 August 2012, Davos, Switzerland.
Ray-Bennett, N.S., Masys, T., Shiroshita H and Jackson, P. (2014), Hyper-risks in hyper connected world: a call for critical reflective response to develop organizational resilience. Input paper prepared for the Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction 2015. Global Assessment Report on Disaster Risk Reduction, UNISDR.
Simin Davoudi, Keith Shaw , L. Jamila Haider, Allyson E. Quinlan , Garry D. Peterson , Cathy Wilkinson , Hartmut Funfgeld , Darryn McEvoy , Libby Porter & Simin Davoudi (2012), Resilience: A Bridging Concept or a Dead End? “Reframing” Resilience:Challenges for Planning Theory and Practice Interacting Traps: Resilience Assessment of a Pasture Management System in Northern Afghanistan Urban Resilience: What Does it Mean in Planning Practice? Resilience as a Useful Concept for Climate Change Adaptation? The Politics of Resilience for Planning: A Cautionary Note, Planning Theory & Practice, 13:2,299-333, DOI: 10.1080/14649357.2012.677124
Smith, Keith, and Petley, David N, (2016). Environmental Hazards: Assessing Risk and Reducing Disaster. Florence, KY, USA: Routledge, 2008. ProQuest ebrary. Web. 5 March.
UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction).(2002), ISDR background paper for WSSD. Geneva: UN.
UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) (2009), UNISDR terminology on disaster risk reduction. Geneva: UNISDR. 30 p. http://www.preventionweb.net/files/
7817_UNISDRTerminologyEnglish.pdf Date of access: 8 Sep. 2011 UNISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) (2004), Living with risk: a global review of disaster reduction initiatives. Geneva: ISDR Secretariat, http://www.unisdr.org/we/ inform/publications/657 Date of access: 12 Sep. 2011.
Vale, L.J., (2014), The politics of resilient cities: whose resilience and whose city? “BUILDING RESEARCH & INFORMATION, 42(2), 191-201, http://dx.doi.org/10.1080/09613218.2014.850602 Walker, B., Holling, C. S., Carpenter, S. R., & Kinzig, A. (2004), Resilience, adaptability and transformability in social-ecological systems. Ecology and Society, 9(2).

منبع مقاله :
اسماعیل زاده، حسن، (1395) بنیان‌های نظری در مطالعات شهری؛ جلد یکم: مدیریت شهری (با نگاهی بر شرایط ایران)، تهران: تیسا، چاپ اول.