زمین‌لرزه و دولت پاسخگو

امداد و شناسایی پهنه‌های پرخطر
 

نویسنده: اعظم خاتم

زمین‌لرزه و دولت پاسخگو

فوکو در تشریح حاکمیت (1) به حکومت (2) به مفهوم حکومت‌مندی و وظایف آن در قبال «جمعیت» می‌پردازد: «منظور من از حکومت‌مندی، مجموعه‌ای از رویه‌ها، تحلیل‌ها و تأملات است، محاسبه‌ها و تاکتیک‌هایی که اعمال این شکل کاملاً خاص و پیچیده‌ی قدرت را امکان پذیر می‌کند. تکوین مجموعه‌ی کاملی از دستگاه‌ها و ابزارهای خاص حکومت و از سوی دیگر توسعه‌ی مجموعه‌ی کاملی از دانش‌ها». (3)
فوکو در توضیح اهمیت حکومت‌مندی در عصر حاضر که فراتر از گفتاری درباره‌ی تاریخ شکل‌گیری دولت مدرن است، به نقش دوگانه‌ی آن در حوزه‌ی سیاسی اشاره می‌کند. از یک سو فضای سیاسی با مباحث تکنیکی مرتبط با وظایف دولت اشغال می‌شود و از سوی دیگر، تنها خود دولت مسئول تعیین وظایف خویش به حساب می‌آید: «می‌دانیم که امروزه عشق یا هراس از دولت چه جذابیتی دارد، می‌دانیم که چقدر به تولید و خاستگاه دولت، تاریخ اش، پیشرفت‌هایش، قدرت‌اش و افراط گرایی هایش توجه می‌شود... شاید آن چه برای مدرنیته‌ی ما، یعنی برای اکنونیت ما اهمیت دارد دولتی شدن جامعه نیست بلکه آن چیزی است که من حکومت‌مند شدن دولت می‌نامم. حکومت مند شدن دولت پدیده‌ای ویژه، حیله گرانه و متناقض نما است، زیرا اگرچه مسائل حکومت‌مندی و تکنیک‌های حکومت واقعاً بدل شدند به یگانه مسائل سیاسی و فضای واقعی نیروهای سیاسی، با این حال همین پدیده بقای دولت را امکان پذیر ساخت... زیرا این تاکتیک‌های حکومت‌اند که در هر لحظه امکان این تعریف را می‌دهند که چه چیزی باید به دولت مربوط باشد و چه چیزی نباید به آن مربوط باشد، چه چیزی دولتی سات و چه چیزی غیردولتی».

توجه به گفتار فوکو درباره‌ی حکومت‌مندی، برای تحلیل تفاسیر متفاوتی که از وظایف دولت در حوزه‌ی ایمنی و بحران زمین‌لرزه در ایران ارائه شد و نیز برای اجتناب از تنزل بحث به سطح تکنیک‌های حکومت‌مندی یا کلیشه‌ی دوگانه دولت و جامعه اهمیت دارد. در این جا ما از تعبیر حکومت‌مندی در چارچوب تغییر مسئولیت حکومت در قبال مرگ و مداخله‌ی آن در بیماری‌ها، مصائب جمعی و بلایای طبیعی استفاده می‌کنیم. ثقفی با استفاده از این تعبیر، و با اشاره به پژوهش هما ناطق، تغییر رویه‌ی حکومت قاجار نسبت به امراض فراگیر در اواخر سده‌ی نوزدهم را مورد بررسی قرار داده است. «وبا» از جمله امراض بومی ایران بود که در فاصله‌ی 1236 تا 1310 هجری قمری یعنی در طی حدود شصت سال 24 بار در ایران شیوع یافت. (4) به هنگام بروز وبا، حکومت مرکزی و حکام ایالات حقیقت و اخبار مربوط به شیوع وبا را از یکدیگر و از مناطق مجاور پنهان می‌کردند و به جای تدارک اقدامات لازم، باروبنه‌ی خود را می‌بستند و راه گریز در پیش می‌گرفتند. در رسائل سیاسی این دوره، به تدریج اهمال حکومت، و نه قهر طبیعی و قهر خداوند، عامل اصلی تلفات و کشتار وبا شناخته می‌شود. بدایع نگار در مورد وبا و قحطی سال 1288 نوشت: «پنج کرور آدم (از وبا و قحطی) از دست رفت، همه گدا و واله و حیران مانده‌اند زیرا که تدبیر‌کار و تهیه‌ی معاش مملکت را ندانستیم»(5).

اعتماد السلطنه در مورد وبای سال 1310 نوشته است: «سلطان عثمانی از جیب خود صدوپنجاه هزار لیره خرج قرنطین حدود خود نمود که رعیتش را سالم بدارد، این نوع حفظ جان رعیت را می‌کنند». (6)
همان طور که ثقفی اشاره می‌کند ایجاد نهادهای حکومتی به منظور کنترل بیماری‌های قابل سرایت به وسیله‌ی ایجاد قرنطینه‌ی مرزی، پاکیزه کردن شهر، آموزش مردم (انتشار جزوه‌ی قواعد معالجه‌ی وبا) و بالاخره تشکیل و برگزاری مجلس شور حفظ الصحه و تدارک لوازم معالجه‌ی بیماران اقداماتی خلاف روال مرسوم بود که بالاخره، امدادرسانی اولین نقشی بود که دولت جدید در برابر خسارات زمین‌لرزه، هم چون وبا عهده دار شد. این نقش تا اوایل دهه‌ی چهل تنها نقش ممکن برای دولت تصور می‌شد. تدوین اولین آیین نامه‌ی زمین‌لرزه در اوایل دهه‌ی چهل و پس از زمین‌لرزه‌ی بوئین زهرا، نشانه‌ی تغییر ذهنیت جامعه از ایمنی در برابر خطر، شکل‌گیری مفهوم امر عمومی در تأمین ایمنی و نقش دولت در تحقق ایمنی ساختمان‌ها و تأسیسات شهری بود.تحت فشار دول همسایه و به واسطه‌ی کوشش‌هایی که نشانه درک تغییرات دوران بود به وجود آمد. (7) با توجه جامعه به امکان کنترل امراض مسری، صورت مسئله‌ای به نام «موضوع وبا» در اواخر دوره‌ی قاجار به وجود آمد که پیش از آن وجود نداشت. خواهیم دید که امروزه نیز تغییر صورت مسئله سوانح و تحول رویه‌ی حکومت در مواجهه با بلایا هم چون صد سال پیش، محصول خواست اجتماعی و اثرگذاری آن برساخت سیاسی است.
امدادرسانی اولین نقشی بود که دولت جدید در برابر خسارات زمین‌لرزه، هم چون وبا عهده دار شد. این نقش تا اوایل دهه‌ی چهل تنها نقش ممکن برای دولت تصور می‌شد. تدوین اولین آیین نامه‌ی زمین‌لرزه در اوایل دهه‌ی چهل و پس از زمین‌لرزه‌ی بوئین زهرا، نشانه‌ی تغییر ذهنیت جامعه از ایمنی در برابر خطر، شکل‌گیری مفهوم امر عمومی در تأمین ایمنی و نقش دولت در تحقق ایمنی ساختمان‌ها و تأسیسات شهری بود. با تدوین این آیین نامه، ایران در سال 1342 در زمره‌ی کشوری قرار گرفت که تا آن زمان دارای آیین نامه‌ی زمین‌لرزه بودند. اما بلوغ ذهنی جامعه هنوز مابه ازای قدرت اجتماعی و نهادی لازم را به همراه نداشت. خواهیم دید سه دهه پس از تصویب این آیین نامه، دیوان سالاری دولت هنوز به جای دغدغه‌ی نهادینه کردن ایمنی ساخت، هم و غم خود را مصروف شناسایی پهنه‌های در معرض خطر زمین‌لرزه می‌کرد. مایک دیویس در بررسی سوانح در لس آنجلس به این نکته اشاره می‌کند که بوروکراسی در برخورد با سوانح اصولاً به موضوع اکولوژی ترس یا شناسایی پهنه‌های خطر بیش از اقدامات عملی درباره‌ی آن علاقه‌مند است. (8) اجرای مفاد این آیین نامه در ساختمان‌های دولتی (حوزه‌ی مستقیم اقتدار دولت) اجباری شد اما فشار برای اجرایی شدن این نظارت حتی در همان حوزه‌ی دولتی تا چند زمین‌لرزه‌ی بزرگ بعدی به تأخیر افتاد. با گسترش بدنه‌ی دولت و تأسیس وزارت مسکن، مسئولیت تدوین استاندارهای ساختمان در سال 1353 به وزارت مسکن و شهرسازی محول گردید، مسئولیتی که نهایتاً به تشکیل «سازمان نظام مهندسی ساختمان و تأسیسات» منجر شد. نهادی مدنی از بالا تشکیل شد تا نظارت فنی و اجتماعی گسترده‌ای که دولت به تنهایی ناتوان از اعمال آن بود تحقق یابد. اما انقلاب متخصصانی را که قرار بود از بالا برای تأمین منفعت و ایمنی عمومی در نظام مهندسی سازمان یابند، از پایین در برابر یک شکاف و پس رفت نهادی قرار داد. وقوع زمین‌لرزه‌ی طبس در سال انقلاب کشتاری خاموش بود که در لرزش‌های عمیق اجتماعی آن دوران نادیده ماند و نهادی از آن سر برنیاورد. به عکس، انقلاب نهادهای مدنی برآمده در رژیم پیشین را تاب نیاورد و سازمان نظام مهندسی با وقوع انقلاب عملاً منحل شد. مردن آسان شده بود و معضل زمین‌لرزه و ناامنی ساختمان در زمره‌ی دلایل فرعی آن بود. این وضعیت تا پایان جنگ و خاتمه‌ی تلفات عظیم آن ادامه داشت. وقوع زمین‌لرزه‌ی رودبار در سال 1369، یک سال پس از پایان جنگ نقطه‌ی عطفی در پایان روند فراموشی محسوب می‌شود.
 

بیشتر بخوانید: زمین‌لرزه: پیشگیری یا امداد؟

تصویب آیین نامه‌ی 2800 برای ایمنی ساختمان، در سال 1367 با تکمیل آیین نامه‌های قبلی صورت گرفت و اجرای آن در همه‌ی ساختمان‌ها الزامی شد. در بهمن ماه 1369 آیین نامه‌ی مقاوم‌سازی بناهای عمومی موجود (مدارس، بیمارستان‌ها، ادارات و ...) تصویب گردید و مهلتی یک ساله برای انجام آن در نظر گرفته شد. (9) علی رغم این مصوبات، به جای ایمن سازی، دو موضوع امداد و شناسایی پهنه‌های پرخطر هم چنان اولویت خود را در برنامه‌های دولت طی دهه‌ی هفتاد حفظ کرد و اقدام مؤثری در مورد پایداری و استحکام بناها صورت نگرفت.
در سال 1387 مطالعه‌ی پی‌آمدهای زمین‌لرزه در تهران با همکاری ژاپنی‌ها آغاز گردید. نتایج این مطالعه برای تدارک پیش‌بینی‌های نجات و امداد در اختیار شهرداری و دولت قرار گرفت. این اقدام بی‌آنکه به موضوع پیش‌گیری و کاهش خطر در ساختمان بپردازد، فنون محاسبه‌ی تلفات و خسارت را بهبود بخشید. دانش لرزه شناسی از آینده‌ای که در کمین اغلب شهرهای کشور نشسته بود، تصویری دهشت بار به دست داد: «وقوع زلزله‌ی مخرب بر اساس تناوب 150 سال یک بار در تهران قطعی است» (10). آخرین زمین‌لرزه‌ی بزرگ تهران در سال 1830 روی داده است و تعویق این دوره می‌تواند بر شدت زمین‌لرزه‌ی آتی بیفزاید. به دلیل وجود گسل‌های فعال چهارگانه، جای امنی در این شهر وجود ندارد. «در صورت وقوع زمین‌لرزه‌ی شش تا هفت ریشتری در تهران، 1/5 میلیون نفر کشته خواهند شد»(11). «شبکه‌ی انتقال آب در شهرهای کشور به ویژه تهران فرسوده و آسیب پذیر است و در آن تجهیزات کنترل آتش سوزی پیش‌بینی نشده است. پست‌های انتقال برق و تیرها و خطوط انتقال هوایی برق که هنوز در جنوب تهران مورد استفاده قرار می‌گیرند در برابر زلزله به شدت آسیب پذیرند» (12). انفجار و آتش سوزی در شبکه‌ی گازرسانی خطری مشابه زمین‌لرزه ایجاد می‌کند. «نمای شیشه‌ای ساختمان‌ها و ادارات در تهران، تلفات ناشی از زمین‌لرزه احتمالی هفت ریشتری در پایتخت را 40 درصد افزایش می‌دهد».

ناطقی الهی یکی از متخصصان امر ناکارآمدی تکیه بر امداد به جای پیش‌گیری را مورد انتقاد قرار می‌دهد: «در کشورهای دیگر هفت ریشتر زلزله می‌آید هیچ اتفاقی نمی‌افتد؛ مگر چند تا تَرَک. شاید یکی دو نفر از ترس سکته می‌کنند. پس مشکل ما مشکل همان تفکری است که حاکم است. مشکل، برنامه‌ریزی و آمادگی است. خیلی از آقایان مدیریت بحران را مدیریت امداد و نجات می‌بینند. در یک پروسه‌ی امداد و نجات ما می‌توانیم - خیلی شاهکار کنیم - 100 نفر، 200 نفر یا 1000 نفر را نجات بدهیم. ولی پرسش ما این است، مگر نه آن که در مدیریت بحران کارهایی را باید از قبل انجام دهیم که برای 90 تا 95 درصد مردم این اتفاق نیفتد. در کشورهای دیگر درست روی گسل ساختمان می‌سازند، حتی با وقوع زلزله شدید آسیبی نمی‌بینند»(13).
خیلی از آقایان مدیریت بحران را مدیریت امداد و نجات می‌بینند. در یک پروسه‌ی امداد و نجات ما می‌توانیم - خیلی شاهکار کنیم - 100 نفر، 200 نفر یا 1000 نفر را نجات بدهیم. ولی پرسش ما این است، مگر نه آن که در مدیریت بحران کارهایی را باید از قبل انجام دهیم که برای 90 تا 95 درصد مردم این اتفاق نیفتد. در کشورهای دیگر درست روی گسل ساختمان می‌سازند، حتی با وقوع زلزله شدید آسیبی نمی‌بینند
اما دل مشغولی اصلی دولت در حوزه‌ی پیش‌گیری در اوایل دهه‌ی هفتاد، شناسایی و پهنه بندی سرزمین بر اساس خطر لرزش زمین بود که مستقیماً کمکی به موضوع ایمنی ساختمان‌ها و رفع خطر نمی‌کرد. اما شناسایی گسل‌های اصلی در شهرهای موجود زمینه‌ای شد برای درک اهمیت استحکام بخشی به ساختمان‌ها به جای استراتژی دوری از گسل. این مطالعات سرانجام نشان داد که بر اساس شناسایی گسل‌های موجود، و متوسط به بالای لرزش زمین قرار دارند. تازه این برآورد با شناسایی گسل‌های جدید افزایش یافته و ممکن است بسیاری از محدوده‌های کم خطر، در آینده جزء پهنه‌های خطرناک قرار بگیرند. (14) شهر بم به دلیل همین شناخت محدود از گسل‌های کشور، جزء مناطق کم خطر قلمداد شده بود. ارگ 2000 ساله‌ی شهر حاکی از عدم وقوع زمین‌لرزه‌ی مخرب طی قرون متمادی و حامل پیامی درباره‌ی ایمنی منطقه بود، اما بم در سال 1382 دستخوش آن زمین‌لرزه‌ی مهیب شد.
یک دهه پس از پایان فراموشی و آغاز توجه دولت به زمین‌لرزه، سرانجام معلوم شد در کشوری که شهرها و مناطق اندکی در آن از خطر زمین‌لرزه در امان است، آسیب پذیری تابع استحکام بنا بوده و به جای زمین، ساختمان موضوع نگرانی است.
«همه جای تهران خطرناک است، تهران شش گسل اصلی و 60 گسل فرعی دارد، یعنی شما هر جا که هستید یا روی این گسل هستید یا در چند متری آن گسل ایستاده اید. این به این معنا نیست که شما باید نگران باشید. در پهنه‌ی تهران آسیب پذیری‌ها تابع ساختمان است. اگر مقاوم نباشد در هر جایی باشد، هر کدام از این گسل‌ها حرکت کند آسی وارد می‌شود» (15).

در طول دهه‌ی هفتاد، اقدام مشخصی برای بهبود نظام نظارت بر ساخت و ساز صورت نگرفت. در برنامه‌ی دوم توسعه، مقاوم‌سازی بناها (البته به مفهوم بازسازی) تنها در برنامه‌ی مسکن روستایی دنبال شد، و اقدام اجرایی برای مقاوم‌سازی ساختمان‌های شهری در برنامه‌ی سوم و پس از نزدیک به یک دهه بحث محافل تخصصی، مورد توجه دولت قرار گرفت. بند ب ماده‌ی 30 برنامه‌ی سوم، برای جریان مافات، اقدامات گسترده‌ای را بر عهده‌ی دولت گذاشت بی‌آن که درباره‌ی زمینه‌ی نهادی و اجتماعی آن تأمل کند. نظارت بر رعایت آیین نامه‌ی زمین‌لرزه، استاندارد کردن مصالح، صدور بیمه نامه برای ساختمان‌های عمومی و مجتمع‌های مسکونی، گسترش نظام بیمه‌ی ساختمان، بازسازی و نوسازی بافت فرسوده‌ی شهرها طی ده سال، ایمن‌سازی تأسیسات شهری و آموزش مردم در مورد خطرات ساختمان‌های غیرمقاوم از جمله مهم‌ترین مفاد برنامه بود. (16)
امروز حدود یک دهه از تدوین برنامه‌ی سوم می‌گذرد. تناقض بین فهرست بلندبالای اهداف این برنامه و ماندگاری واقعیت تلخ ناپایداری ساختمان‌ها و افزایش ابعاد بحران به دلیل تراکم جمعیت در محلات و تغییر بافت شهری، در شهرهای مختلف کشور آشکار است. در پیش گرفتن رویه‌های پوپولیستی و ضدیت با فن سالاری در دوره‌ی دولت نهم نه تنها به رفع این معضلات کمکی نکرد که با تضعیف ساختارهای برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی و در حاشیه قرار دادن نیروهای فنی باتجربه‌ی دیوان سالاری موجود، همان حرکت لاک پشتی به سمت اهداف را هم متوقف کرد. در این روند، رویه‌های پیشین اداره‌ی جامعه بر بنیاد بوروکراتیک مختل شد بی‌آن که رویه‌ی تازه‌ای مبتنی بر پاسخ گویی و مشارکت اجتماعی پایه ریزی شود. مرور این تناقضات و تحلیل عوامل مؤثر بر عملکرد دولت در مورد سوانح در ایران به خوبی اهمیت شکل‌گیری حوزه‌ی عمومی و تأثیرات آن بر پاسخ گو کردن دولت را به عنوان تنها راه خروج از دور باطل بن بست‌های فن سالارانه و پوپولیستی نشان می‌دهد.

پی‌نوشت‌ها:
1- sowereignty
2- goverment
3- میشل فوکو، حکومت‌مندی، گفتگو، شماره‌ی 44 (آذر 1384)؛ ص 5.
4- هما ناطق، مصیبت وبا و بلای حکومت. تهران: نشرگستر، 1355؛ ص 13 تا 24.
5- همان؛ ص 13.
6- همان؛ ص 32.
7- مراد ثقفی، «رسائلی درباره‌ی حکومت‌مندی: بازبینی تلاش سیاسی نخبگان ایران»، گفتگو، شماره‌ی 44 (آذر 1384)؛ ص 52.
8- Mike Davis. Ecology of Fear: Los Angeles and the Imagination of Disaster. New York: Metropolitan Books, 1998.
9- رئیس مرکز پیش‌گیری و مدیریت بحران تهران، داده نما، خبرنامه‌ی مرکز تحقیقات ساختمان و مسکن، شماره‌ی 45 (دی 1382)؛ ص 25.
10- معاون عمرانی استانداری تهران، داده نما: خبرنامه‌ی مرکز تحقیقات ساختمان و مسکن، شماره‌ی 45 (دی 1382)؛ ص 34.
11- پژوهشگاه بین المللی زلزله شناسی، داده نما: خبرنامه‌ی مرکز تحقیقات ساختمان و مسکن، شماره‌ی 45 (دی 1382)؛ ص 49.
12- همان.
13- فیروز ناطق الهی، «مدیریت بحران و وضعیت لرزه خیزی»، هفت شهر (مصاحبه)، شماره‌ی 18 و 19 (1383)؛ ص 48.
14- فیروز توفیق، «طرح‌های توسعه‌ی شهری و بحران زلزله»، هفت شهر، شماره‌ی 18 و 19 (1383)؛ ص 26.
15- ناطق الهی، همان؛ ص 49.
16- برنامه‌ی سوم توسعه‌ی اجتماعی و اقتصادی، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، ماده‌ی 30.

منبع مقاله: خاتم، اعظم، (1389) شهر و زمین‌لرزه، تهران: آگاه، چاپ اول.