نظارت استصوابی؛ ضامنی برای بقای نظام
حسین نادریان؛ شورای نگهبان، بر مبنای اصل 99 قانون اساسی، نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست‌جمهوری و مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد. این نظارت بر مبنای تفسیر شورای نگهبان از اصل 99 قانون اساسی «استصوابی» و شامل همه‌ی مراحل انتخابات است. این تفسیر اما از سوی منتقدین بسیاری به چالش کشیده شده است. به ویژه در بحبوحه‌ی انتخابات در هر دوره، نقد به نظارت استصوابی به ابزاری جهت به چالش کشیدن مشروعیت انتخابات در جمهوری اسلامی بدل می‌گردد. بر همین مبنا، این نوشتار تبیینی است در جهت چرایی‌ها و فلسفه‌ی وجودی نظارت استصوابی.
پیشینه‌ای بر نظارت استصوابی
هرچند نظارت استصوابی در فقه شیعی دارای پیشینه‌ی نظری و فقهی است، اما در دومین دهه‌ی تاریخ تحولات سیاسی جمهوری اسلامی ایران، این مسئله به یک مناقشه‌ی نظری و سیاسی بدل شده است. نخستین بار آنچه موجب شد تا نظارت استصوابی به ادبیات سیاسی جمهوری اسلامی وارد شود اختلاف‌نظرهایی بود که در زمان برگزاری انتخابات چهارمین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی پیش آمد. بر همین مبنا، رئیس وقت هیئت مرکزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات در تاریخ 22 اردیبهشت 1370 در نامه‌ی شماره‌ی 1111 خطاب به شورای نگهبان، نظر تفسیری شورای نگهبان را در مورد اصل نودونهم قانون اساسی درخواست کرد. در این نامه، حضور آزادانه‌ی مردم منوط به نظارت شورای نگهبان شده بود تا رعایت بی‌طرفی کامل معمول گردد، اما آنچه لزوم تفسیر شورای نگهبان را ضروری می‌ساخت کیفیت اجرا و نظارت شورای نگهبان بود «که گاه شائبه‌ی تداخل» را مطرح می‌کرد:
«بنا به مراتب استدعا دارد نظر تفسیری آن شورای محترم را در مورد مدلول اصل نودونه قانون اساسی اعلان فرمایند. غلامرضا رضوانی.»
دبیر وقت شورای نگهبان نیز در تاریخ 1 خرداد 1370، در نامه‌ی شماره‌ی 1234 خطاب به هیئت مرکزی نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظر تفسیری خود را این گونه اعلام کرد:
«نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات، از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود. محمد محمدی گیلانی.»[1]
این تفسیر اما پایانی بر مناقشات نظری و سیاسی موجود نبود؛ بلکه از این پس شبهات متعددی پیرامون نظارت استصوابی به خصوص در مقطع انتخابات مطرح شد.
نظارت استصوابی پاسبخش اسلامیت نظام
در پرسش‌گری‌هایی که نسبت به نظارت شورای نگهبان از سوی مخالفان و منتقدین این امر وجود دارد، مهم‌ترین شبهه در بی‌نیاز دانستن این اصل به تفسیر شورای نگهبان و رد تفسیر شورای نگهبان به دلیل روشن بودن اصل 99 قانون اساسی و استطلاعی دانستن نظارت شورای نگهبان بازمی‌گردد. منتقدین به اصل نظارت استصوابی تفسیر شورای نگهبان را تفسیر به نفع مفسر می‌خوانند[2] و به آن شبهه وارد می‌کنند که با حاکمیت مردمی در تقابل قرار دارد.
نخستین چالش را باید با ارجاع به مناقشات نظری و حقوقی موجود پیرامون اصل 99 پاسخ گفت. بدین معنا که وجود مناقشات نظری، خود ابهام در این اصل را آشکار می‌سازد و نیاز به تفسیر را ضروری می‌سازد. آنچه یکی از ابعاد حقوقی شورای نگهبان را متجلی می‌سازد همین تفسیر اصول قانون اساسی است. اما پیرامون شبهات بعدی که نسبت به نظارت استصوابی وجود دارد، باید به تقسیم‌بندی موجود از نظارت در فقه شیعی اشاره کرد.
تقسیم‌بندی نظارت به استطلاعی و استصوابی در تاریخ فقه شیعی و همچنین حقوق مدنی ایران، از قدمت و پیشینه برخوردار است. امام خمینی (رحمت الله علیه) در حوزه‌ی وقفیات بحث نظارت را پیش می‌کشد و پیرامون تقسیم‌بندی آن می‌آورد واقف می‌تواند بر کار متولیِ وقف، ناظر تعیین کند. حال اگر مقصود واقف از نظارت تنها اطلاع یافتن از حصول اطمینان بر کار متولی باشد و متولی در تصرفات خود مستقل باشد و به اذن ناظر در صحت و نفوذ تصرفاتش نیاز نباشد، این نظارت استطلاعی است و اگر روشن شود که «اعمال نظر و تصویب ناظر، مقصودِ واقف است، متولی نمی‌تواند بدون اذن و تصویب ناظر تصرفی انجام دهد (نظارت استصوابی) و اما اگر معلوم نشد که مراد واقف از جعل ناظر چیست، لازم است که هر دو امر (اطلاع و اذن ناظر) رعایت شود.»[3]
پس نظارت استصوابی در تقابل با نظارت اطلاعی یا استطلاعی تعریف می‌گردد. بنابراین تعریف ناظر، علاوه بر کسب اطلاع، ضامن اجرایی هم هست؛ یعنی ناظر می‌تواند حکم و دستور هم صادر نماید و حکم او نیز مطاع و نافذ است. به عبارتی، منظور از نظارت استصوابی این است که اعمال حقوقی زیر نظر مستقیم و با تصویب و صلاحدیدِ ناظر انجام می‌شود.[4] بدین ترتیب، نظارت استصوابی عام‌تر و جامع‌تر از نظارت استطلاعی می‌گردد که علاوه بر کسب اطلاع و آگاهی صلاحیت مصوبات یا عملکرد اشخاص، تأیید و تصویب آن‌ها را نیز در بر می‌گیرد.
بر این مبنا، شورای نگهبان نیز نظارت در اصل 99 قانون اساسی را مطلق و جامع می¬داند. طبیعی است که نظارت تام و کامل (نظارت استصوابی) قابل استظهار است.
اضافه بر این، نظارت حقیقی همان نظارت استصوابی است. به این معنا که اصل در نظارت به این است که ناظر حق اظهار نظر و نفی و اثبات و تأیید و تکذیب را داشته باشد. به بیان دیگر، نظارت حقیقی به این است که رأی و نظر ناظر رسمیت داشته و فصل‌الخطاب باشد تا پذیرش رأی ناظر بر همگان قطعی باشد[5] که اگر این گونه نباشد، مرجع دیگری لازم است که بر روند کار بازبینی نماید و به بررسی مجدد بپردازد تا بتواند نظارت استطلاعی را به سطح اجرایی برساند. این امر موجب تسلسل و افزایش بار بوروکراسی و صرف هزینه و وقت می‌گردد.
همچنین با توجه به وجود نهادهای قانونی و حقوقی متفاوت در قانون اساسی، وجود انواع متفاوتی از مراجع نظارتی امری بدیهی است. در واقع قانون‌گذار با توجه به تأکید قانون اساسی بر انتخابات و اهمیت آن در مشارکت مردم در حکومت، وجود ناظر را برای بقا و حفظ نظام ضروری دانسته و بنابراین انگیزه‌ی لازم را در جهت نظارت بر تمام مراحل انتخابات ایجاد کرده است. برای نمونه، نهاد ولایت فقیه یکی از مهم‌ترین نهادهای نظارتی در قانون اساسی جمهوری اسلامی است که از نظارت استصوابی برخوردار است. در مراحل بعدی و در یک سلسله مراتب قانونی، شورای نگهبان قرار دارد که علاوه بر وظیفه‌ی تفسیر اصول قانون اساسی، نهاد نظارتی محسوب می‌شود که بخشی از حضور و نظارت ولی فقیه را به صورت غیرمستقیم در جهت ضمانت اجرایی اسلامیت نظام و حافظ حقوق مردم، انجام می‌دهد.
از آنجا که فلسفه‌ی نظارت، مراقبت بر اجرای صحیح تمام مراحل انتخابات و انتخاب نامزدهای صالح است، بنابراین به نظر می‌رسد اینکه شورای نگهبان تنها در صدد نظارت استطلاعی باشد با ماهیت نظارت و کارکرد شورای نگهبان و فلسفه‌ی وجودی نظارت همخوان نباشد؛ چرا که این نظارت بدون ضمانت اجرایی نمی‌تواند کارویژه‌ی بقای نظام را به درستی به اجرا برساند.
اما در پاسخ برخی که نظارت استصوابی را نافی حاکمیت مردم در جمهوری اسلامی ایران می‌دانند[6] باید به اصل چهارم قانون اساسی اشاره کرد:
اصل 4: کلیه‌ی قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر این‌ها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه‌ی اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده‌ی فقهای شورای نگهبان است.
بر مبنای این اصل، همه‌ی اصول و قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلامی باشد و تشخیص این امر بر عهده‌ی شورای نگهبان است. بر این اساس، اصول حاکمیتی مندرج در قانون اساسی نیز در این چارچوب قرار می‌گیرند. در واقع بر این مبنا، حاکمیت از آن خداست و کسی که خداوند به او اجازه‌ی حاکمیت داده، در همان سطح و محدوده‌ای که خداوند برای او معین کرده است، حق حاکمیت خواهد داشت.[7] همان گونه که در اصل دوم قانون اساسی جمهوری اسلامی نیز آمده است، نظام جمهوری اسلامی بر «پایه‌ی ایمان به خدای یکتا و اختصاص حاکمیت و تشریع به او و لزوم تسلیم در برابر او و وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین... و سیر تکاملی انسان به سوی خدا... امامت و رهبری مستمر و نقش اساسی آن در تداوم انقلاب اسلامی... و نفی هر گونه سلطه‌گری و سلطه‌پذیری و استقلال سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» استوار است. بنابراین اصل حاکمیت مردمی (اصل 56) در این راستا و تحت حاکمیت الهی قابل تبیین است و در واقع، حقوق ملت تحت لوای حقوق الهی و قانون و موازین اسلامی قابل پیگیری است.
بنابراین حق انتخاب مردم در انتخابات، در چارچوب قوانین و موازین شرعی و اسلامی قابل احترام است و باید با نظارت شورای نگهبان اعمال شود. در واقع چون مردم با رأی به قانون اساسی، شرایط انتخاب‌شوندگان را تعیین کرده‌اند و قانون اساسی نیز مرجع تشخیص صلاحیت آن‌ها را تعیین کرده است، بدین ترتیب این مرجع «وکیل» مردم و نه «قیم» آن‌هاست تا این شرایط و صلاحیت‌ها را اعمال کند.[8] این نظارت همچنین به تعامل مؤلفه‌ی اسلامیت نظام با جمهوریت نظام تعین می‌بخشد و موجب اعمال اراده‌ی مردمی از مجرای شورای نگهبان می‌گردد.
فرجام سخن
نظارت استصوابی تفسیری از اصل 99 قانون اساسی است که نظارت بر کلیه‌ی مراحل انتخابات را در بر می‌گیرد و از ضمانت اجرایی نیز برخوردار است. هرچند این امر مناقشات چندی را برانگیخته است، اما در طی سه دهه حیات جمهوری اسلامی، در هر دوره از انتخابات تعین داشته و اعمال شده است. این نظارت به دو دلیل الزام دارد: نخست اینکه در صورتی که نظارت استطلاعی باشد و نیاز به تأیید یا رد نداشته باشد، از لحاظ فلسفه‌ی وجودی ضرورت وجودی خود و کارویژه‌اش را از دست می‌دهد؛ چرا که بررسی‌های نظارتی شورای نگهبان اگر تنها به دلیل اطلاع یافتن باشد، ثمره‌ای را نصیب نظام نخواهد ساخت. همچنین از آنجا که اصل حقوق اساسی جمهوری اسلامی بر حاکمیت الهی مبتنی است، حاکمیت مردمی جاری در انتخابات، با نظارت استصوابی شورای نگهبان، به مثابه‌ی نهاد حافظ اسلامیت نظام، محقق می‌گردد؛ چرا که حق مردم در دایره‌ی اسلامیت نظام و حاکمیت الهی قابل تشخیص و اجراست.(*)
پی نوشت ها :
[1]. http://www.shora-gc.ir/Portal/Home/ShowPage.aspx?Object=News&ID=9c349336-a860-4b81-b498-b9e0d414dc93&LayoutID=41ac3004-064d-4591-9605-3bb
[2]. امیرحسین علینقی، نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت داوطلبان، بحثی حقوقی پیرامون نظارت استصوابی و قانون انتخابات، تهران، نی، 1378، ص 54 تا 57 و جواد اطاعت، انتخابات و نظارت شورای نگهبان، حقوق اساسی، سال دوم، شماره‌ی دوم، ص 39 و 40.
[3]. امام خمینی، تحریرالوسیله، قم، مؤسسه‌ی النشر الاسلامی، بی‌تا، ج 2، ص 74، مسئله‌ی 86 و همچنین سید محمدکاظم یزدی، سؤال و جواب، ترجمه¬ی مصطفی محقق داماد و دیگران، تهران، مرکز نشر علوم اسلامی، 1376، ص 378.
[4]. سید محمد هاشمی، نظارت شورای نگهبان نظارت انضباطی، مجموعه مقالات، نظارت استصوابی، تهران، نشر افکار، 1378، ص 38.
[5]. عباس نیکزاد، پاسخ به شبهات نظارت استصوابی، قم، دفتر نظارت و بازرسی انتخابات استان قم، ص 11.
[6]. محمد شریف، نگرش حقوقی به مقوله‌ی نظارت استصوابی، مجموعه مقالات نظارت استصوابی، ص 13.
[7]. آییننامهی نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبرى، مصوب 23 و 31 فروردین 85، ماده‌ی 26.
[8]. قانون نظارت شوراى نگهبان بر انتخابات مجلس شوراى اسلامى، مصوب 9 مرداد 1365، ماده‌ی 15.
