پرسش :
مبناي نظارت شوراي نگهبان در نظام جمهوري اسلامي ايران چيست؟
پاسخ :
براي پاسخگويي به پرسش فوق ابتداءً لازم است سه مفهوم را تعريف نماييم: 1. نظارت؛ 2. استصوابي؛ 3. استطلاعي.
تعريف نظارت: نظارت در لغت به معناي «اعمال مراقبت بر اجراي امري»[1] است و ناظر هم كسي است كه مراقب اجراي امري باشد. به طور كلي نظارت بر چگونگي و حسن اجراي فرآيندهاي قانوني، سياسي در هر كشور به دو شكل انجام ميگيرد:
1. نظارت استصوابي: استصواب يك واژة عربي است كه با واژة صواب هم ريشه است، صواب به معناي درست در مقابل «خطا» و استصواب به معني صائب دانستن و درست شمردن است. اصطلاح نظارت استصوابي به نظارتي گفته ميشود كه در آن ناظر در تمام موارد تصميمگيري حضور دارد و بايد اقدامات انجام شده را تصويب كند تا جلوي هرگونه اشتباه و يا سوء استفادهاي از جانب مجريان گرفته شود.[2] به عبارت ديگر مقصود از نظارت استصوابي اين است كه ناظر بتواند، افزون بر كسب اطلاع، حكم هم صادر كند و حكمش مطاع و نافذ باشد و اعمال حقوقي بدون اذن و موافقت او اعتبار نداشته باشد.[3] كه نظارت شوراي نگهبان به دلايل متعددي از همين نوع مي باشد.
2. نظارت استطلاعي: به نظارتي گفته ميشود كه ناظر موظف است تنها از وضعيتي كه مجريان انجام ميدهند، اطلاع يابد، سپس بدون آن كه خود اقدام عملي كند و نحوة اجرا را تأييد يا ردّ كند، آنچه را مشاهده كرده به مقام ديگري گزارش كند؛[4] به عبارت ديگر در اين نظارت، ناظر از حق صدور حكم و دستور بيبهره است و در صورت صدور، حكمش مطاع نيست. لذا اعمال حقوقي بدون اذن و موافقتش اعتبار دارد و اعمال نظرش از ضمانت اجرايي برخوردار نيست.[5]
در هر حال مبناي نظارت شوراي نگهبان را مي توان در سه چيز خلاصه كرد:
1. قانوني؛ 2. شرعي؛ 3. عقلي «و عرفي».
الف. قانوني: به موجب اصل 99 قانون اساسي: «شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعة آنها به آراء عمومي و همهپرسي را بر عهده دارد.»
پس در اين اصل، قضيه نظارت كاملا مشخص است. در اصل ديگر يعني اصل 98 نيز آمده است كه:
«تفسير قانون اساسي به عهدة شوراي نگهبان است...» با اين حال مشخص ميشود كه اولا نظارت برعهدة شوراي نگهبان است و تفسير قانون اساسي هم برعهدة اين نهاد ميباشد. در اين بين شوراي نگهبان تفسير خود را نسبت به نظارت در اصل 99 به اين صورت اعلام كرده است: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و ردّ صلاحيت كانديداها ميشود». بر اساس تفسير شوراي نگهبان، نظارت در اصل 99، نظارت استصوابي است نه استطلاعي مجلس شوراي اسلامي نيز در چهارم مرداد 1374 نظارت عام و استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات را مورد تصويب قرار داد. بنابراين نظارت مزبور به صورت قانون عادي نيز درآمده است. پس منشأ و منبع نوع نظارت در كشورمان، اولا منبع قانوني است.[6]
ب. شرعي: نظام ما يك نظام اسلامي با رأي بالاي 98 درصد ملت است. اين نظام اسلوب و بنايش بر اساس شرع مقدس اسلام است. كما اينكه قانون اساسي كشورمان پس از تصريح به اسلامي بودن حكومت در اصل اول، در اصل چهارم نيز موكّداً آورده است كه كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، فرهنگي، اداري، نظامي، سياسي و ... بايد بر اساس موازين اسلامي باشد... تشخيص اين امر به عهده فقهاي شوراي نگهبان است. خصوصاً اينكه در اصل دوازدهم آمده است دين رسمي ايران، اسلام و مذهب جعفري اثني عشري است و اين اصل الي الابد غيرقابل تغيير است...
بنابراين از اصول فوق الذكر و ساير اصول قانون اساسي چنين بر ميآيد كه حاكميت احكام و فرامين شريعت مقدس اسلام بر جميع مقررات و قوانين كشور از مهمترين و خدشهناپذيرترين اصول نظام جمهوري اسلامي ايران ميباشد.
بر همين اساس براي جلوگيري از هرگونه انحراف از احكام شريعت اسلام و قانون اساسي وجود مرجعي صلاحيتدار كاملا منطقي است و اين مرجع شوراي نگهبان است، لذا طبق اين گفته نظارتش منشعب از شرع مقدس است، غير از اين بايد گفت كه حاكميت اصل اسلامي بودن نظاممان به طور مستمر احتياج به نهاد رسمي جهت پاسداري از اسلامي بودن نظام دارد و بدون هيچ نهادي نظام ناقص بوده و سرانجام خصلت اسلامي بودن را از دست خواهد داد. از سوي ديگر به دليل اختلاف نظر در احكام اسلام و ديدگاههاي متفاوتي كه در فقه و اصول فقه بين فقهاء وجود دارد و استنباطها و فتاواي مختلفي را ايجاب ميكند فقدان يك نهاد رسمي نوعي هرج و مرج را به وجود ميآورد و خواه ناخواه به نظر بعضي از فقها نظام از خصلت اسلامي برخوردار شده و به نظر ديگران مخالف اسلام تلقي خواهد شد.[7]
دليل ديگر كه نشان ميدهد نظارت در كشورمان منبع شرعي دارد آن است كه طبق اصل 91 قانون اساسي يكي از شرايطي كه فقهاي شوراي نگهبان بايد داشته باشند اين است كه «مجتهد داراي قدرت فقهي براي استنباط احكام اسلامي از ادلة آن در قرآن، سنت، اجماع، عقل» بر شيوه متعارف فقه باشد. با داشتن چنين شرطي صلاحيت اظهارنظر در احكام اسلام را احراز خواهند نمود...» اين اصل نشانگر آن است كه اين نهاد ناظر، نظارتش جنبة فقهي، اسلامي و شرعي خواهد داشت و بر اساس دستورات شرع مقدس اسلام نظارت خواهد نمود.
ج: عقلي: سومين و آخرين موردي كه به عنوان منبع نشأت گرفتن نظارت در كشور تلقي ميشود منبع عقلي است، يعني اقتضاي عقل سليم اين است كه نظارت افراد خبره لازم است. از همين رو در تمامي كشورهاي جهان و نزد براي تصدي مسئوليتهاي مهم نظارت هاي ويژه اي در نظر گرفته ميشود تا هم وظايف محوله به فرد مورد نظر به درستي انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بيكفايتي و نالايق بودن مسئول برگزيده پايمال نگردد. از اين رو امروزه در دمكراتيك ترين نظام هاي دنيا نيز شرايط ويژهاي براي انتخابكنندگان و انتخاب شوندگان در نظر گرفته ميشود و قانون مرجعي رسمي را براي اعمال نظارت و احراز شرائط داوطلبان تعيين ميكند. اين همان اصل عقلائي و پذيرفته شده است. به عنوان مثال تشخيص مطابقت ياعدم انطباق مصوبات كنگره آمريكا به موجب قانون اساسي اين كشور به عهدة قوة قضائيه ميباشد و يا در قانون اساسي انگليس اين امر به عهدة ديوان عالي كه شعبهاي از هيئت قانونگذاري است قرار داده شده است. همين طور به موجب قانون اساسي آلمان فدرال، در صورت مباينت قوانين عادي با قانون اساسي كه از طرف يك سوم اعضاي مجلس ابراز شده باشد، اتخاذ تصميم دربارة چنين ادعايي و نهايتاً صدور رأي نهايي با دادگاه قانون اساسي ميباشد. ساير كشورها نيز هر يك به نحوي مرجع خاصي را براي اين امر پيش بيني نمودهاند. لذا نظارت شوراي نگهبان در كشورمان «سواي اين كه استطلاعي باشد يا استصوابي» نشأت گرفته از عقل و عرف ميباشد.
معرفي منابع جهت مطالعه بيشتر:
1. پرسش ها و پاسخ ها، محمدتقي مصباح يزدي، قم انتشارات موسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني جلد3. چاپ هشتم، بهار 1381.
2. فقه سياسي، عميد زنجاني.
3. نظارت استصوابي، دفتر تعكيم وحدت.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] . عميد، حسن، فرهنگ عميد،.
[2] . مصباح، پرسشها و پاسخها، ج 3، موسسه امام خميني، ص 75.
[3] . مرندي، محمد رضا، موسسه فرهنگي دانش و انديشه معاصر، ص 17.
[4] . مصباح، پرسشها و پاسخها، ج 3، موسسه امام خميني، ص 75.
[5] . مرندي، محمد رضا، نظارت استصوابي و شبهة دور، موسسه فرهنگي دانش و انديشه معاصر، ص 16.
[6] . نظارت استصوابي، دفتر تحكيم وحدت، ص 251 و 252.
[7] . زنجاني، عميد، فقه سياسي، ج اوّل، ص 387.
براي پاسخگويي به پرسش فوق ابتداءً لازم است سه مفهوم را تعريف نماييم: 1. نظارت؛ 2. استصوابي؛ 3. استطلاعي.
تعريف نظارت: نظارت در لغت به معناي «اعمال مراقبت بر اجراي امري»[1] است و ناظر هم كسي است كه مراقب اجراي امري باشد. به طور كلي نظارت بر چگونگي و حسن اجراي فرآيندهاي قانوني، سياسي در هر كشور به دو شكل انجام ميگيرد:
1. نظارت استصوابي: استصواب يك واژة عربي است كه با واژة صواب هم ريشه است، صواب به معناي درست در مقابل «خطا» و استصواب به معني صائب دانستن و درست شمردن است. اصطلاح نظارت استصوابي به نظارتي گفته ميشود كه در آن ناظر در تمام موارد تصميمگيري حضور دارد و بايد اقدامات انجام شده را تصويب كند تا جلوي هرگونه اشتباه و يا سوء استفادهاي از جانب مجريان گرفته شود.[2] به عبارت ديگر مقصود از نظارت استصوابي اين است كه ناظر بتواند، افزون بر كسب اطلاع، حكم هم صادر كند و حكمش مطاع و نافذ باشد و اعمال حقوقي بدون اذن و موافقت او اعتبار نداشته باشد.[3] كه نظارت شوراي نگهبان به دلايل متعددي از همين نوع مي باشد.
2. نظارت استطلاعي: به نظارتي گفته ميشود كه ناظر موظف است تنها از وضعيتي كه مجريان انجام ميدهند، اطلاع يابد، سپس بدون آن كه خود اقدام عملي كند و نحوة اجرا را تأييد يا ردّ كند، آنچه را مشاهده كرده به مقام ديگري گزارش كند؛[4] به عبارت ديگر در اين نظارت، ناظر از حق صدور حكم و دستور بيبهره است و در صورت صدور، حكمش مطاع نيست. لذا اعمال حقوقي بدون اذن و موافقتش اعتبار دارد و اعمال نظرش از ضمانت اجرايي برخوردار نيست.[5]
در هر حال مبناي نظارت شوراي نگهبان را مي توان در سه چيز خلاصه كرد:
1. قانوني؛ 2. شرعي؛ 3. عقلي «و عرفي».
الف. قانوني: به موجب اصل 99 قانون اساسي: «شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعة آنها به آراء عمومي و همهپرسي را بر عهده دارد.»
پس در اين اصل، قضيه نظارت كاملا مشخص است. در اصل ديگر يعني اصل 98 نيز آمده است كه:
«تفسير قانون اساسي به عهدة شوراي نگهبان است...» با اين حال مشخص ميشود كه اولا نظارت برعهدة شوراي نگهبان است و تفسير قانون اساسي هم برعهدة اين نهاد ميباشد. در اين بين شوراي نگهبان تفسير خود را نسبت به نظارت در اصل 99 به اين صورت اعلام كرده است: «نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي استصوابي است و شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و ردّ صلاحيت كانديداها ميشود». بر اساس تفسير شوراي نگهبان، نظارت در اصل 99، نظارت استصوابي است نه استطلاعي مجلس شوراي اسلامي نيز در چهارم مرداد 1374 نظارت عام و استصوابي شوراي نگهبان بر انتخابات را مورد تصويب قرار داد. بنابراين نظارت مزبور به صورت قانون عادي نيز درآمده است. پس منشأ و منبع نوع نظارت در كشورمان، اولا منبع قانوني است.[6]
ب. شرعي: نظام ما يك نظام اسلامي با رأي بالاي 98 درصد ملت است. اين نظام اسلوب و بنايش بر اساس شرع مقدس اسلام است. كما اينكه قانون اساسي كشورمان پس از تصريح به اسلامي بودن حكومت در اصل اول، در اصل چهارم نيز موكّداً آورده است كه كليه قوانين و مقررات مدني، جزايي، مالي، اقتصادي، فرهنگي، اداري، نظامي، سياسي و ... بايد بر اساس موازين اسلامي باشد... تشخيص اين امر به عهده فقهاي شوراي نگهبان است. خصوصاً اينكه در اصل دوازدهم آمده است دين رسمي ايران، اسلام و مذهب جعفري اثني عشري است و اين اصل الي الابد غيرقابل تغيير است...
بنابراين از اصول فوق الذكر و ساير اصول قانون اساسي چنين بر ميآيد كه حاكميت احكام و فرامين شريعت مقدس اسلام بر جميع مقررات و قوانين كشور از مهمترين و خدشهناپذيرترين اصول نظام جمهوري اسلامي ايران ميباشد.
بر همين اساس براي جلوگيري از هرگونه انحراف از احكام شريعت اسلام و قانون اساسي وجود مرجعي صلاحيتدار كاملا منطقي است و اين مرجع شوراي نگهبان است، لذا طبق اين گفته نظارتش منشعب از شرع مقدس است، غير از اين بايد گفت كه حاكميت اصل اسلامي بودن نظاممان به طور مستمر احتياج به نهاد رسمي جهت پاسداري از اسلامي بودن نظام دارد و بدون هيچ نهادي نظام ناقص بوده و سرانجام خصلت اسلامي بودن را از دست خواهد داد. از سوي ديگر به دليل اختلاف نظر در احكام اسلام و ديدگاههاي متفاوتي كه در فقه و اصول فقه بين فقهاء وجود دارد و استنباطها و فتاواي مختلفي را ايجاب ميكند فقدان يك نهاد رسمي نوعي هرج و مرج را به وجود ميآورد و خواه ناخواه به نظر بعضي از فقها نظام از خصلت اسلامي برخوردار شده و به نظر ديگران مخالف اسلام تلقي خواهد شد.[7]
دليل ديگر كه نشان ميدهد نظارت در كشورمان منبع شرعي دارد آن است كه طبق اصل 91 قانون اساسي يكي از شرايطي كه فقهاي شوراي نگهبان بايد داشته باشند اين است كه «مجتهد داراي قدرت فقهي براي استنباط احكام اسلامي از ادلة آن در قرآن، سنت، اجماع، عقل» بر شيوه متعارف فقه باشد. با داشتن چنين شرطي صلاحيت اظهارنظر در احكام اسلام را احراز خواهند نمود...» اين اصل نشانگر آن است كه اين نهاد ناظر، نظارتش جنبة فقهي، اسلامي و شرعي خواهد داشت و بر اساس دستورات شرع مقدس اسلام نظارت خواهد نمود.
ج: عقلي: سومين و آخرين موردي كه به عنوان منبع نشأت گرفتن نظارت در كشور تلقي ميشود منبع عقلي است، يعني اقتضاي عقل سليم اين است كه نظارت افراد خبره لازم است. از همين رو در تمامي كشورهاي جهان و نزد براي تصدي مسئوليتهاي مهم نظارت هاي ويژه اي در نظر گرفته ميشود تا هم وظايف محوله به فرد مورد نظر به درستي انجام پذيرد و هم حقوق و مصالح شهروندان در اثر بيكفايتي و نالايق بودن مسئول برگزيده پايمال نگردد. از اين رو امروزه در دمكراتيك ترين نظام هاي دنيا نيز شرايط ويژهاي براي انتخابكنندگان و انتخاب شوندگان در نظر گرفته ميشود و قانون مرجعي رسمي را براي اعمال نظارت و احراز شرائط داوطلبان تعيين ميكند. اين همان اصل عقلائي و پذيرفته شده است. به عنوان مثال تشخيص مطابقت ياعدم انطباق مصوبات كنگره آمريكا به موجب قانون اساسي اين كشور به عهدة قوة قضائيه ميباشد و يا در قانون اساسي انگليس اين امر به عهدة ديوان عالي كه شعبهاي از هيئت قانونگذاري است قرار داده شده است. همين طور به موجب قانون اساسي آلمان فدرال، در صورت مباينت قوانين عادي با قانون اساسي كه از طرف يك سوم اعضاي مجلس ابراز شده باشد، اتخاذ تصميم دربارة چنين ادعايي و نهايتاً صدور رأي نهايي با دادگاه قانون اساسي ميباشد. ساير كشورها نيز هر يك به نحوي مرجع خاصي را براي اين امر پيش بيني نمودهاند. لذا نظارت شوراي نگهبان در كشورمان «سواي اين كه استطلاعي باشد يا استصوابي» نشأت گرفته از عقل و عرف ميباشد.
معرفي منابع جهت مطالعه بيشتر:
1. پرسش ها و پاسخ ها، محمدتقي مصباح يزدي، قم انتشارات موسسه آموزشي و پژوهشي امام خميني جلد3. چاپ هشتم، بهار 1381.
2. فقه سياسي، عميد زنجاني.
3. نظارت استصوابي، دفتر تعكيم وحدت.
--------------------------------------------------------------------------------
[1] . عميد، حسن، فرهنگ عميد،.
[2] . مصباح، پرسشها و پاسخها، ج 3، موسسه امام خميني، ص 75.
[3] . مرندي، محمد رضا، موسسه فرهنگي دانش و انديشه معاصر، ص 17.
[4] . مصباح، پرسشها و پاسخها، ج 3، موسسه امام خميني، ص 75.
[5] . مرندي، محمد رضا، نظارت استصوابي و شبهة دور، موسسه فرهنگي دانش و انديشه معاصر، ص 16.
[6] . نظارت استصوابي، دفتر تحكيم وحدت، ص 251 و 252.
[7] . زنجاني، عميد، فقه سياسي، ج اوّل، ص 387.
