پرسش :
چرا بر عملکرد شوراى نگهبان نظارت نمى شود و این نهاد در برابر هیچ مرجع قانونى پاسخگو نیست؟
پاسخ :
در هر نظامى قانونگذار براى مراحل مختلف اجرا و نظارت بر امور خط پایانى در نظر مى گیرد تا در آن جا مسئله به انجام رسد و تصمیم گیرى نهایى اتخاذ شود چه آن که در غیر این صورت تسلسل پیش خواهد آمد و مسئله لاینحل باقى خواهد ماند به عبارت دیگر «اگر فرض کنیم نهادى به عنوان ناظر بر عملکرد شوراى نگهبان معرفى شود آن نهاد نیز با ایراد پاسخگو نبودن رو به رو مى گردد لذا باید نهادى دیگر به کارش نظارت کند و همین اشکال درباره ناظر دوم نیز مطرح مى گردد و این مشکل با پیش بینى کردن نهادهاى نظارتى دیگر پایان نمى پذیرد زیرا این نظارت و پاسخگویى سرانجام یابد درجایى تمام شود در دیگر کشورها این نظارت در نهایت به دادگاه قانون اساسى (در آلمان و روسیه) یا شوراى قانون اساسى (فرانسه) و یا دیوان عالی کشور (ژاپن) یا نهاد مشابه دیگرى که حرف آخر را مى زند و به کسى یا نهادى دیگر پاسخگو نیست ختم مى شود در ایران نیز مطابق اصل 99 قانون اساسى این نظارت نهایتاً به شوراى نگهبان منتهى مى شود.»[1] با این بیان واضح است که این اشکال اختصاص به قانون جمهورى اسلامى ندارد و نسبت به قوانین تمام کشورهاى دنیا چنین اشکالى وجود دارد و چون وجود خط پایان در قانون ضرورى است لذا چاره اى جزء چنین مکانیزمى در قانون نداریم صرفنظر از این اشکال عام با نگاهى دقیق به قانون اساسى جمهورى اسلامى در مى یابیم که راههاى متعددى براى نظارت بر عملکرد شوراى نگهبان و محدود ساختن قدرت آن در نظر گرفته شده است و این طور نیست که هیچگونه نظارتى بر عملکرد شوراى نگهبان وجود نداشته باشد.
مکانیزم هاى نظارت بر شوراى نگهبان
1. مقام معظم رهبرى با تعیین فقهاى شوراى نگهبان و مجلس و قوه قضائیه با تعیین شش عضو حقوقدان به طور مستقیم و مستمر بر ترکیب شوراى نگهبان و عملکرد آن به طور غیرمستقیم و مستمر تأثیر مى گذارند و این همان چیزى است که از آن به نظارت تأسیسى تعبیر مى شود بر طبق قانون اساسى[2] «به منظور پاسدارى از احکام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورایى به نام شوراى نگهبان با ترکیب زیر تشکیل مى شود:
الف- شش نفر از فقهاى عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز که انتخاب این عده با مقام رهبرى است.
ب- شش نفر حقوقدان در رشته هاى مختلف حقوقى، از میان حقوقدانان مسلمانى که به وسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شوراى اسلامى معرفى مى شوند و با رأى مجلس انتخاب مى گردند.» «تعیین فقهاى شوراى نگهبان که از وظایف و اختیارات رهبرى است در حقیقت مبیّن حضور فعال رهبرى در مقام ولایت فقیه در قوه مقننه و کلیه مراکزى است که به نحوى در تصویب قوانین و مقررات کشور مؤثرند.»[3]
2. مقام رهبرى با استفاده از اختیارى که قانون اساسى[4] به وى بخشیده است در موارد خاص به منظور رفع معضلات نظام مى تواند از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام عملکرد شوراى نگهبان را با محدودیت ها و نظارت هایى روبه رو سازد.
3. وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام که در قانون اساسى[5] پیش بینى شده است، سبب محدودیت عملکرد شوراى نگهبان به گونه اى که از چارچوب مصلحت نظام و جامعه خارج نشود و یک نحوه نظارت بر آن است.
4. از آنجا که «مطابق اصل 91 قانون اساسى شرط فقهاى شوراى نگهبان، عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز است این شرط مصونیت اعضاى شوراى نگهبان را از انحراف تضمین خواهد کرد.»[6] و این به عنوان نظارت درونى در کنار نظارت هاى بیرونى عاملى جهت کنترل عملکرد شوراى نگهبان است. «از امتیازات قانون اساسى جمهورى اسلامى به پیروى از نظام سیاسى اسلام تکیه بر عدالت و تقوا در حاکم اسلامى به عنوان نظارت درونى است چنان که براى سایر مسؤولان بلندپایه نظام همچون رئیس قوه قضائیه و فقهاى شوراى نگهبان نیز عدالت و تقوا لازم است.»[7] لذا کسانى که تلاش مى کنند تا در نظام اسلامى دقیقاً همان اهرم هاى نظارتى بیرونى به کار گرفته در سایر نظام هاى جهان را اعمال کنند از این نکته اساسى غافل اند که در آن نظام هاى سیاسى نظارت درونى جایگاهى ندارد. لذا کفه نظارت هاى بیرونى را سنگین کرده اند اما در نظام اسلامى کنترل و نظارت درونى یک اصل بنیادى است علاوه بر اینکه بر طبق قانون اساسى[8] «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احکام اسلام با اکثریت فقهاى شوراى نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسى بر عهده اکثریت همه اعضاى شوراى نگهبان است» و وقتى ملاک اکثریت این مجموعه باشد احتمال خطا و اشتباه یا سوء استفاده تا حد بسیار زیادى کاهش پیدا مى کند که قابل اعتناء و توجه نیست.
بنابراین اشکال پاسخگو نبودن شوراى نگهبان و عدم نظارت بر عملکرد آن نه از جهت حقوقى و نه از جهت منطقى و نه از جهت واقعى وارد نیست زیرا اولا: به دلیل ضرورت وجود فصل الخطاب و حدّ یقف در نظارت و لزوم تسلسل چاره اى جز این نیست که نهاد نظارت به شوراى نگهبان منتهى شود ثانیاً: نظارت تأسیسى مقام رهبرى و مجلس و قوه قضائیه مشترکاً با تعیین اعضاى شوراى نگهبان عامل کنترلى بر ترکیب و عملکرد شوراى نگهبان است.
ثالثاً: مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در موارد خاصى عامل محدودیت و نظارت بر عملکرد شوراى نگهبان است. رابعاً: وجود صفات ویژه اى همچون عدالت در فقهاى شوراى نگهبان به عنوان نظارت درونى مصونیت آنها را از انحراف تضمین خواهد نمود.
پاورقی ها:
[1]. محمد رضا مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، (مؤسسه فرهنگى دانش و اندیشه معاصر 79)، ص 35.
[2]. قانون اساسى، اصل 91.
[3]. عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى، (انتشارات امیرکبیر تهران، 77)، ج 1، ص 387.
[4]. قانون اساسى، اصل 110، بند 8.
[5]. قانون اساسى، اصل 112.
[6]. عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى، (انتشارات امیرکبیر، تهران 77)، ج 1، ص 398.
[7]. مجموعه مقالات، امام خمینى(ره)، و حکومت اسلامى (نهادهاى سیاسى و اصول مدنى)، (انتشارات مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینى(ره).
[8]. قانون اساسى، اصل 96.
در هر نظامى قانونگذار براى مراحل مختلف اجرا و نظارت بر امور خط پایانى در نظر مى گیرد تا در آن جا مسئله به انجام رسد و تصمیم گیرى نهایى اتخاذ شود چه آن که در غیر این صورت تسلسل پیش خواهد آمد و مسئله لاینحل باقى خواهد ماند به عبارت دیگر «اگر فرض کنیم نهادى به عنوان ناظر بر عملکرد شوراى نگهبان معرفى شود آن نهاد نیز با ایراد پاسخگو نبودن رو به رو مى گردد لذا باید نهادى دیگر به کارش نظارت کند و همین اشکال درباره ناظر دوم نیز مطرح مى گردد و این مشکل با پیش بینى کردن نهادهاى نظارتى دیگر پایان نمى پذیرد زیرا این نظارت و پاسخگویى سرانجام یابد درجایى تمام شود در دیگر کشورها این نظارت در نهایت به دادگاه قانون اساسى (در آلمان و روسیه) یا شوراى قانون اساسى (فرانسه) و یا دیوان عالی کشور (ژاپن) یا نهاد مشابه دیگرى که حرف آخر را مى زند و به کسى یا نهادى دیگر پاسخگو نیست ختم مى شود در ایران نیز مطابق اصل 99 قانون اساسى این نظارت نهایتاً به شوراى نگهبان منتهى مى شود.»[1] با این بیان واضح است که این اشکال اختصاص به قانون جمهورى اسلامى ندارد و نسبت به قوانین تمام کشورهاى دنیا چنین اشکالى وجود دارد و چون وجود خط پایان در قانون ضرورى است لذا چاره اى جزء چنین مکانیزمى در قانون نداریم صرفنظر از این اشکال عام با نگاهى دقیق به قانون اساسى جمهورى اسلامى در مى یابیم که راههاى متعددى براى نظارت بر عملکرد شوراى نگهبان و محدود ساختن قدرت آن در نظر گرفته شده است و این طور نیست که هیچگونه نظارتى بر عملکرد شوراى نگهبان وجود نداشته باشد.
مکانیزم هاى نظارت بر شوراى نگهبان
1. مقام معظم رهبرى با تعیین فقهاى شوراى نگهبان و مجلس و قوه قضائیه با تعیین شش عضو حقوقدان به طور مستقیم و مستمر بر ترکیب شوراى نگهبان و عملکرد آن به طور غیرمستقیم و مستمر تأثیر مى گذارند و این همان چیزى است که از آن به نظارت تأسیسى تعبیر مى شود بر طبق قانون اساسى[2] «به منظور پاسدارى از احکام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورایى به نام شوراى نگهبان با ترکیب زیر تشکیل مى شود:
الف- شش نفر از فقهاى عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز که انتخاب این عده با مقام رهبرى است.
ب- شش نفر حقوقدان در رشته هاى مختلف حقوقى، از میان حقوقدانان مسلمانى که به وسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شوراى اسلامى معرفى مى شوند و با رأى مجلس انتخاب مى گردند.» «تعیین فقهاى شوراى نگهبان که از وظایف و اختیارات رهبرى است در حقیقت مبیّن حضور فعال رهبرى در مقام ولایت فقیه در قوه مقننه و کلیه مراکزى است که به نحوى در تصویب قوانین و مقررات کشور مؤثرند.»[3]
2. مقام رهبرى با استفاده از اختیارى که قانون اساسى[4] به وى بخشیده است در موارد خاص به منظور رفع معضلات نظام مى تواند از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام عملکرد شوراى نگهبان را با محدودیت ها و نظارت هایى روبه رو سازد.
3. وجود مجمع تشخیص مصلحت نظام که در قانون اساسى[5] پیش بینى شده است، سبب محدودیت عملکرد شوراى نگهبان به گونه اى که از چارچوب مصلحت نظام و جامعه خارج نشود و یک نحوه نظارت بر آن است.
4. از آنجا که «مطابق اصل 91 قانون اساسى شرط فقهاى شوراى نگهبان، عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز است این شرط مصونیت اعضاى شوراى نگهبان را از انحراف تضمین خواهد کرد.»[6] و این به عنوان نظارت درونى در کنار نظارت هاى بیرونى عاملى جهت کنترل عملکرد شوراى نگهبان است. «از امتیازات قانون اساسى جمهورى اسلامى به پیروى از نظام سیاسى اسلام تکیه بر عدالت و تقوا در حاکم اسلامى به عنوان نظارت درونى است چنان که براى سایر مسؤولان بلندپایه نظام همچون رئیس قوه قضائیه و فقهاى شوراى نگهبان نیز عدالت و تقوا لازم است.»[7] لذا کسانى که تلاش مى کنند تا در نظام اسلامى دقیقاً همان اهرم هاى نظارتى بیرونى به کار گرفته در سایر نظام هاى جهان را اعمال کنند از این نکته اساسى غافل اند که در آن نظام هاى سیاسى نظارت درونى جایگاهى ندارد. لذا کفه نظارت هاى بیرونى را سنگین کرده اند اما در نظام اسلامى کنترل و نظارت درونى یک اصل بنیادى است علاوه بر اینکه بر طبق قانون اساسى[8] «تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احکام اسلام با اکثریت فقهاى شوراى نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسى بر عهده اکثریت همه اعضاى شوراى نگهبان است» و وقتى ملاک اکثریت این مجموعه باشد احتمال خطا و اشتباه یا سوء استفاده تا حد بسیار زیادى کاهش پیدا مى کند که قابل اعتناء و توجه نیست.
بنابراین اشکال پاسخگو نبودن شوراى نگهبان و عدم نظارت بر عملکرد آن نه از جهت حقوقى و نه از جهت منطقى و نه از جهت واقعى وارد نیست زیرا اولا: به دلیل ضرورت وجود فصل الخطاب و حدّ یقف در نظارت و لزوم تسلسل چاره اى جز این نیست که نهاد نظارت به شوراى نگهبان منتهى شود ثانیاً: نظارت تأسیسى مقام رهبرى و مجلس و قوه قضائیه مشترکاً با تعیین اعضاى شوراى نگهبان عامل کنترلى بر ترکیب و عملکرد شوراى نگهبان است.
ثالثاً: مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز در موارد خاصى عامل محدودیت و نظارت بر عملکرد شوراى نگهبان است. رابعاً: وجود صفات ویژه اى همچون عدالت در فقهاى شوراى نگهبان به عنوان نظارت درونى مصونیت آنها را از انحراف تضمین خواهد نمود.
پاورقی ها:
[1]. محمد رضا مرندى، نظارت استصوابى و شبهه دور، (مؤسسه فرهنگى دانش و اندیشه معاصر 79)، ص 35.
[2]. قانون اساسى، اصل 91.
[3]. عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى، (انتشارات امیرکبیر تهران، 77)، ج 1، ص 387.
[4]. قانون اساسى، اصل 110، بند 8.
[5]. قانون اساسى، اصل 112.
[6]. عباسعلى عمید زنجانى، فقه سیاسى، (انتشارات امیرکبیر، تهران 77)، ج 1، ص 398.
[7]. مجموعه مقالات، امام خمینى(ره)، و حکومت اسلامى (نهادهاى سیاسى و اصول مدنى)، (انتشارات مؤسسه تنظیم و نشر آثار امام خمینى(ره).
[8]. قانون اساسى، اصل 96.
