مترجم: حبیب الله علیخانی
منبع:راسخون
منبع:راسخون
افرادی همچون Since Harold Lasswil و Daniel Lerner علم سیاست را انتشار دادند: توسعه های اخیر در رویه و روش علم سیاست که در سال 1951 بوجود آمده است، باعث شد تا آنالیز سیاست عمومی توسعه پیدا کند و به صورت نظم داده شده در آید. همچنین باید گفت که این مسئله را حتی می توان به عنوان انقلابی در علوم اجتماعی معاصر دانست. در همین زمان، این مسئله مشخص گردید که آنالیز سیاست عمومی یک پل مستحکم میان تحقیقات آکادمیک و تحقیقات تجاری ایجاد نکرده است. علم رفتاری و مدیریت، و حوزه ی اکادمیک و تجربی که آنالیز سیاست عمومی را تشکیل می دهد، وظیفه ی تجمیع میان رشته ای( interdisciplinary integration) را تکمیل نمی کند.
تا حدی این مسئله به خاطر این است که مردم با طبیعت سیاست عمومی موافق نبودند( سیاست عمومی واحد اساسی آنالیز سیاست عمومی است). این امر باعث می شد تا تنها در بخش آکادمیک از آن صحبت شود. اگر به طور دقیق صحبت کنیم، باید بگوییم که آنالیز سیاست عمومی در الگوی سیستماتیک رشد نکرده است. این آنالیز شبیه یک روش تحقیقاتی است که بسیاری از زمینه ها را پوشش می دهد و شامل انتظام های زیادی است. روش های مختلف سیاست عمومی به نظر متفاوت هستند. برای اینکه در آنالیز سیاست عمومی، یک دیالوگ آکادمیک وجود داشته باشد، ضروری است که به یک توافق عمومی در واحد اساسی آنالیز آن برسیم. سیاست عمومی به آنالیز سیاسی اجازه می دهد تا مقبولیت بیشتری پیدا کند.
این مقاله بر روی ماهیت( طبیعت) سیاست عمومی توجه دارد. این مقاله شامل بخش های زیر است:
a) تعریف سیاست عمومی در روشن نمودن حل مسئله
b) گفتگو در مورد عملکردهای سیاست عمومی در طی فرایند حل تفاوت های اهدافی که نه تنها شامل تخصیص دادن است بلکه همچنین شامل تولید، مبادله ی پول، و مصرف بهره های عمومی نیز می باشد.
c) نشان داده می شود که عملکرد مصرف بهره های عمومی منفی است که با تخصیص دادن، تولید و مبادله ی پول( که دارای عملکرد مثبت است) متضاد است؛ بنابراین، این مورد باید بوسیله ی فرایند سیاسی محدود گردد.
1) دیدگاه Woodrow Wilson. این فرد به قطع پدر مدیریت عمومی مدرن است. او ادعا می کند که " سیاست عمومی قوانین و مقرراتی است که بوسیله ی اعلامیه ی قانونی ایجاد می شود و بوسیله ی مدیریت عمومی اجرا می گردد". ( این عبارت بوسیله ی Wu Qiyuan در سال 1985 ارجا داده شده است).
این تعریف به طور واضح بوسیله ی دوگانگی میان سیاست و مدیریت تشخیص داده می شود که این مسئله دامنه ی رسیدگی و گستره ی سازندگان سیاست عمومی را محدود می کند. اولا سیاست عمومی نه تنها شامل قوانین و مقررات است، بلکه همچنین شامل طرح های دولتی، دستورالعمل ها، تصمیم گیری ها و سایر سیستم های نمادین، نیز می باشد. دوما کسانی که در ایجاد سیاست عمومی شرکت می کنند، نه تنها شامل سیاستمداران، بلکه همچنین شامل نمایندگان شهروندان، متخصصین و پژوهشگران نیز می باشد. مخصوصا در ناحیه ی مدرن سیاست اجرایی( administrative state)( Waldo, 1984)، با گسترش عملکرد دولتی و کاربرد وسیع قوانین قضایی حوزه ی اجرایی، مشارکت قدرت های اجرایی در ایجاد سیاست عمومی به طور پیوسته افزایش می یابد. در ارتباط با مباحث بالا، Paul Appleby ( 1949) به این مسئله اشاره دارد که: " مدیریت عمومی به معنای اتخاذ تصمیم است.
2. Harold Lasswell Kaplan( 1970) سیاست عمومی را به عنوان" یک برنامه ی پیشنهادی از اهداف، ارزش ها و تجربیات تعریف کرده است. تعریف بالا سیاست عمومی را با برنامه ها مخلوط کرده است و باعث شده است که برنامه ها بسیار گسترده به نظر آیند. یک برنامه می تواند یک سیاست عمومی باشد؛ اما همه ی سیاست های عمومی برنامه نیستند. همانگونه که اشاره شد، سیاست عمومی همچنین شامل دستورالعمل ها، تصمیم گیری ها، قوانین، مقررات و سایر سیستم های نمادین ارائه شده بوسیله ی دولت می باشد.
3. Thomas R. Dyc( 1987) فکر می کرد که : سیاست عمومی چیزی است که دولت ها انتخاب می کنند که آنها را انجام دهند و یا انجام ندهند". Dye نه تنها بر روی فعالیت( Action) دولت تمرکز کرده است، بلکه همچنین بر روی عدم فعالیت دولت نیز تمرکز دارد و بنابراین تعریف او نشاندهنده ی کاراکترهای رفتاری آشکار است. این مسئله کیفیت نظم عملی در آنالیز سیاست عمومی را انعکاس می دهد." اقدامات( action) "به معنای این است که دولت ارزیابی انجام می دهد و یا از نمادهایی در انظار عمومی استفاده می کند تا بوسیله ی آنها برخی از مسائل عمومی را حل کند. " عدم فعالیت( inaction)" بدین معناست که دولت ارزیابی انجام نمی دهد و یا از نماد های فعال( active symbols) استفاده می کند که بوسیله ی قانون یا عدم وجود فصل مشترک پایدار می مانند. هردوی آنها راه حل های مهمی در مسائل عمومی می باشند. برای مثال در چین از اصلاح سیستم سیاسی استفاده شده است. این بدین معناست که از سیاست فعالیت( action) استفاده شده است. اما Chinese Premier Zhu Rongji( 2001) اشاره می کند که در همان زمان که اصلاح سیستم سیاسی در چین انجام شد، نمی شد الگوهای غربی را کپی کرد و این مسئله می گوید که چین از جایگزینی برای ذخیره سازی بخش های سیاسی یا سیستم دو پارلمانی استفاده نکرده است". در حقیقت این نوعی از استفاده از سیاست عدم فعالیت( inaction) است. تعریف Dye بسیار گسترده است و دارای قابلیت مانور بالایی نمی باشد. تعریف او دو نوع مختلف از رفتارهای دولتی را در اجرای سیاست عمومی با استفاده از خود سیاست عمومی، مخلوط کرده است. در این دیدگاه، ماهیت سیاست عمومی باید به طور عمیق تر مورد بررسی قرار گیرد.
4. Robert Eyestone( 1971) سیاست عمومی را به طور گسترده تری تعریف کرد. او بیان کرد که " در یک ادراک گسترده، سیاست عمومی رابطه ی میان ارگان های دولتی و محیط پیرامون آنهاست". این واضح است که Eyestone بوسیله ی علم مدیریت بوم شناسی تحت تأثیر قرار گرفته است. در واقع سیاست عمومی عملکرد یک سیستم دولتی و محیط زنده ی اطراف آن است. برای مثال P=F(G,E) است( که در اینجا P به سیاست عمومی، G به سیستم دولتی و E به محیط پیرامون این سیستم اشاره دارد).
دولت باید در زمانی که یک سیاست عمومی در نظر گرفته می شود، به مشکلات عمومی پاسخ دهد. به هر حال این پاسخ به طور ضروری به کارایی ها و علاقه مندی های خود دولت بستگی دارد. سیاست عمومی تقاضای دوگانه ی دولت و محیط آن را انعکاس می دهد. بنابراین دیدگاه Eystone نسبتا عمیق است.
بر اساس آنالیز سیاست عمومی از دیدگاه آکادمیک، این مقاله کاستی های موجود در هر کدام از این دیدگاه ها را بیان می کند مخصوصا کاستی های موجود در دیدگاه David Easton در مورد تخصیص ارزش ها. " از طریق آنالیز راه حل های مسائل عمومی، این مقاله استدلال می کند که ماهیت سیاست عمومی دولت است و علاقه مندی های دولت و علاقه مندی های عمومی را در نظر می گیرد و آنهایی را انتخاب می کند که هم تفاوت های اهدافی و هم تفاوت های موضوعی را کاهش دهد و بدین وسیله مسائل عمومی را به نحو احسن و در کمترین زمان حل می کند. سیاست عمومی می تواند به طور مستقیم روابط اجتماعی مورد نظر را به نحوی تنظیم کند که تفاوت اهدافی را کاهش دهد( این کار را بوسیله ی انجام سه عملکرد مثبت ( تولید، تخصیص و تبادل علاقه های عمومی)انجام می دهد). این مسئله همچنین می تواند بوسیله ی تنظیم نمودن تخصیص علاقه های عمومی و فقط با جابجایی رضایتمندی عمومی یا کاهش تفاوت موضوعی ( بوسیله ی کاهش یا معطوف نمودن انتظارات عمومی) انجام شود. علاوه بر این دولت باید پاسداری شود و سیاست عمومی باید به نحوی عمل کند که از عملکرد مصرفی منفی در علاقه های عمومی جلوگیری شود.
در مرتبه ی اول، محیط پیرامون دولت چیست؟ آیا این محیط تنها محیط بیرونی است که اطراف دولت قرار دارد؟ من فکر می کنم که دولت نیز مانند سایر سازمان ها یک سیستم باز است و نه یک سیستم بسته. مرز میان سیستم های بسته غیر قابل رسوخ است اما مرز یک سیستم باز و یک سیستم بسیار بزرگ قابل نفوذ است. علاوه براین، محیط نه تنها شامل محیط اجتماعی( عمومی) است، بلکه شامل محیط ویژه( خاص) نیز می باشد. مورد قبل به عنوان نیروهایی تعریف می شود که در اجتماع بر روی تمام سازمان ها اثر می گذارد. مورد بعدی به عنوان" نیروهای خاصی " تعریف می شود که در تصمیم گیری ها و فرایندهای انتقال سازمان های خصوصی شرکت دارند( Dill,1958)." تفاوت میان محیط عمومی و محیط ویژه همواره واضح نیست و این تفاوت به طور مداوم تغییر می کند. نیروهای موجود در محیط عمومی به طور مداوم به نیروهای موجود در محیط ویژه تبدیل می شوند. حتی در خارج از محیط های ویژه، فاکتورها و پدیده های محیطی وجود دارد که ممکن است بر روی سازمان اثر بگذارند. به طور واضح باید گفت که این محیط، یک محیط پی در پی است که ارتباط آن یک ارتباط ماهیتی است" علاوه بر این، M.R. Louis به سازمان به طور منفرد نگاه کرده است و آن را به عنوان جایی در نظر گرفته است که فرهنگ بوجود می آید( این مسئله بوسیله ی Zhu Lijia در سال 1997، ارجاع داده شده است). با توجه به این مسئله، مرز میان دولت( که یک سازمان اجتماعی باز است)، به آسانی قابل تعریف نمی باشد که این مسئله بوسیله ی نفوذپذیری آن قابل اثبات است. این اشتباه است که سیاست عمومی را صرفا از میان کنش های دولت و محیط آن تعریف نمود.
5. David Easton( 1953) سیاست عمومی را به عنوان " تخصیص اختیاری ارزش ها برای کل جامعه" تعریف می کند. علاوه بر این " ماهیت سیاست این است که برخی چیزها به افراد خاصی اختصاص داشته باشد". این دیدگاه به عملکرد تخصیص دهنده ی ارزش های سیاست عمومی اشاره دارد که بوسیله ی بسیاری از متخصصین مورد تأیید است. به هر حال نگرانی های بسیاری وجود دارد که نسبت به این دیدگاه وجود دارد.
اولا، این ارزش ها کدامند؟ با توجه به صحبت های Easton، ارزش ها نه تنها ارزش های قابل لمس مانند سرمایه است، بلکه همچنین به ارزش های غیر قابل لمس مانند قدرت، شهرت و خدمات نیز اختصاص دارد. از جنبه ی فلسفی، ارزش ها عملکرد و منفعت ها برای اهدافی است که به هر موضوع اختصاص دارد. در همین زمان، ارزش ها را می توان به عنوان تمام اهدافی در نظر گرفت که برای این موضوعات منفعت دارند. تعریف Easton در مورد سیاست عمومی از واژه ی ارزش استفاده نموده است که این مسئله دارای ابهاماتی است. علت بوجود آمدن این ابهامات، گستردگی ارزش هاست. بنابراین ضروری است که علاقه مندی ها را با ارزش ها جابجا کنیم.
علاقه مندی ها تمام منابعی و شرایطی است که برای بقاء، توسعه ، آزادی و شاد بودن مردم ضروری است. به عنوان یک حقیقت باید گفت که این ارزش ها " برای تمام جامعه به علاقه مندی های عمومی مربوط می شوند. همانگونه که بوسیله ی فیلسوف نئوریبرال، john Rawls پیشنهاد شده است(در دهه ی 1970)، اندیشه ای که در آن علاقه مندی های فردی بر علاقه مندی های عمومی ارجعیت دارد، به طور عمیقی بر سیاست عمومی دولت های مدرن اثر می گذارد. تئوری غیر ممکن Kenneth Joseph ( اقتصاد دان) ( 1986) با این مسئله مخالفت می کند و می گوید که ترویج یک انتخاب اجتماعی متفق القول یا ساخت یک آرایش مرتبه ای برای علاقه های اجتماعی ممکن نیست. به عبارت دیگر، در علاقه های عمومی یکپارچگی وجود ندارد.
عقیده ی سیاسی اشاره شده در بالا نمی تواند از طریق سیاست غیر دولتی، در مورد سیاست عمومی صحبت کند. از این رو این دیدگاه برای علاقه های عمومی مضر است. James Anderson علاقه های عمومی را به عنوان علاقه مندی هایی تعریف می کند که بوسیله ی افراد ( به طور مداوم و عمومی) به اشتراک گذاشته می شود. و وظیفه ی دولت سرویس دهی و ارتقاء علاقه مندی های عمومی است.
دوما آیا تخصیص اهداف ارزشی یا احتمالات مورد علاقه متناوب هستند؟ با توجه به صحبت های Easton، ماهیت سیاست نه تنها برای ذینفع ها، بلکه برای افراد ضعیف نیز سودمند است. به نظر من، این فرض به طور کامل صحت ندارد. سه وضعیت در تخصیص ارزش های سیاست عمومی رخ می دهد:
a) دو گروه ذینفع و افراد ضعیف وجود دارند که این مسئله طبیعی می باشد.
b) تنها گروه ذینفع وجود دارد و گروه افرار ضعیف وجود ندارد.( مثلا سیاست عمومی چین برای اصلاح بخش روستایی در دهه ی 1980 که موجب پدید آمدن بهینه سازی پاراتو( parato optimum) شد).
c) گروه افراد ضعیف وجود دارد اما افراد ذینفع وجود ندارند( مثلا سیاست جماهیر شوروی در مورد گسترش نظامی به طور مستقیم کمک های مردمی را مرود اعلام کرد که این سیاست منجر شد تا توان سیاسی و اقتصادی این کشور کاهش یابد). این وضعیت باعث شکست خوردن سیاست عمومی می شود.
سوما، آیا تمام ارزش های موجود در جامعه را می توان تخصیص داد؟ با توجه به صحبت های David Easton، ارزش ها چیزهایی هستند که برای مردم اهمیت دارند( ارزش دارند). با این حال بسیاری چیزها وجود دارد که برای مردم منفعت دارند( مثلا ارزش های ماهیتی( مانند نور آفتاب، باران، گرمای زمین و لایه ی اوزن) و ارزش های انسانی( مانند دارایی ها، توان، مقام سیاسی و شهرت)).
عموما سیاست عمومی می تواند به ارزش های انسانی تعلق داشته باشد، نه ارزش های ماهیتی. اما با روشن نمودن تفاوت میان چیزی که انسان می سازد و چیزی که به طور طبیعی وجود دارد، بسیاری از ارزش های اجتماعی به طور مجتمع در می آیند. برای مثال سیاست دولتی نمی تواند نور خورشید را تخصیص دهد زیرا نور خورشید یک ارزش طبیعی در جامعه ی سنتی است. هیچ سیاستی نمی تواند مالکیت نور خورشید را تعریف کند اما سایر برخی دیگر از ارزش های طبیعی قابل تخصیص دادن و خصوصی کردن هستند. بنابراین تمام ارزش هایی موجود در جامعه را نمی توان بوسیله ی سیاست های عمومی تخصیص داد.
در نهایت، آیا سیاست عمومی تنها دارای عملکرد تخصیصی است؟ Richard Musgrave(1959)، مانند David Easton سه عملکرد اقتصادی را برای دولت در نظر گرفت:
a) تثبیت اقتصاد( ایجاد یک اقتصاد کارا و با اشتغال زایی ماکزیمم)
b) تخصیص درآمدها
c) توزیع مجدد منابع
من فکر می کنم که آنها بر روی عملکرد تخصیصی ارزش ها ی موجود در سیاست عمومی تأکید بیش از حد دارند زیرا ما می توانیم از منطق های بیان شده در زیر که بوسیله ی آنها ارائه شده است، پیروی کنیم. آیا سیاست عمومی تنها دارای عملکرد تخصیصی است؟ Chen Qingyun( 1999) که استاد دانشگاه Peking است، اعتقاد دارد: " سیاست عمومی معیار های رفتاری است که بوسیله ی دولت تعیین می شوند[ با پیگیری اهداف خود در هر زمان داده شده]، تا بوسیله ی آنها علاقه مندی های عمومی در اجتماع تخصیص و گسترش پیدا کند." با این تعریف سیاست عمومی نه تنها نیازمند تخصیص ارزش هاست، بلکه همچنین عملکرد و مأموریت ارتقاء و تولید ارزش ها را دارد. به عبارت دیگر علاوه بر عملکرد تخصیص ارزش های اجتماعی یا علاقه مندی های عمومی، سیاست عمومی همچنین دارای عملکرد تولید، تبادل و مصرف علاقه مندی های عمومی را نیز دارد.
این مهم نیست که آیا دولت باید مداخله کند یا نه! بلکه ترجیح داده می شود که مداخله ی دولتی به منظور پرورش و کنترل مناقشات انجام شود. بانک جهانی بیان کرد که: " امکان رسیدن به توسعه ی اقتصادی، اجتماعی مناسب، بدون وجود یک دولت کارا و مؤثر وجود ندارد". Joseph E. Stiglitz( trans, 1989) بر عملکرد تولیدی دولت ها تأکید دارد( این فرد یکی از کسانی است که نوبل اقتصاد سال 2002 را دریافت کرد). دیدگاه او این است که " دولت وقتی بر روی تولید بخش خصوصی اثر می گذارد( از طریق یک سیستم قانونی)، خودش به طور مستقیم باید در تولید نیز شرکت کند. مکانیزم قانونی، مقرری های مستقیم و غیر مستقیم( مقرری ها و مستمری هایی که از طریق درآمدهای مربوط به مالیات حاصل می شوند را برخی اوقات مخارج مالیاتی می گویند)، فعالیت های اعتباری( وام های مستقیم و اوراق قرضه( loan vouchers)) و مهیا نمودن سرویس های عمومی ... از جمله ی این فعالیت هاست. در ایالات متحده ی آمریکا، دولت نه تنها به صورت مستقل در امر تولید کالایی که خود مصرف می کند، شرکت دارد( مانند حمل و نقل ریلی)، بلکه همچنین کالاهایی را از بخش خصوصی تهیه می کنند( مانند برخی از کالاهایی که در بخش نظامی نیاز دارد). این بخش کالاهای عمومی را که بوسیله ی دولت سفارش داده می شود، مهیا می کند. دولت به طور مستقیم یک چنین کالاها و سرویس های عمومی( مانند پدافند ملی، محافظت از محیط زیست، درخواست های عمومی، و زیرساخت های عمومی) را با اجرای سیاست عمومی، تولید می کند( مانند ارزیابی مستقیم و به اشتراک گذاشتن عملکرد دولتی). این مورد در همه ی کشورهای پیشرفته مخصوصا در کشورهای در حال توسعه که دولت های آنها غالب هستند، دیده می شود( با وجود تفاوت هایی که در میزان ملی شدن آنها وجود دارد).
همانا مباحثه هایی در زمینه ی مهیا نمودن کالاها وجود دارد. در سال های اخیر، کشورهای غربی دارای مهارت های زیادی در زمینه ی تغییر الگوهای سنتی هستند که در آنها کالاها و سرویس ها به طور اختصاری بوسیله ی بخش دولتی مهیا می شود. یک سری تغییرات در اجتماعی کردن سرویس های عمومی بوجود آمده است که در آنها مهیا نمودن کالاها به نحو بهتری انجام می شود. این تغییرات شامل قراردادها، خصوصی سازی ها، وگذاری سهام عمومی، و سرویس های اجتماعی است. با توجه به مسائلی که در ذهن ما هست، باید گفت که سیاست عمومی دارای عملکرد تولید چیزهایی است که مورد علاقه ی عموم است. به هر حال دولت باید بر روی تصمیم گیری نحوه ی تولید مستقیم و غیر مستقیم تولید کالاهای عمومی تأثیرگذار باشد.
چین در سال 2001 به سازمان تجارت جهانی( WTO) پیوست. این مسئله نشاندهنده ی این است که میل Beijing به افزایش تبادل ارزش های اجتماعی و ایجاد روابط متقابل و دارای اولویت با کشورهای دیگر وجود دارد. عملکرد تبادلی سیاست عمومی نه تنها در میان دولت های مرکزی اعمال می شود، بلکه همچنین در میان دولت های محلی هر کشور نیز وجود دارد. برای مثال در سال های اخیر، چین وابسته به غرب که دارای مزیت های بزرگتری در منابع طبیعی است، از طریق سرمایه گذاری و پرورش استعدادهای چین وابسته به شرق، منافع زیادی کسب کرده است( با استفاده از تبادل متقابل و دارای اولویت). این کار پس از آن رخ داد که دولت مرکزی سیاست عمومی خود در زمینه ی توسعه ی بزرگ وابسته به غرب را انجام داد.
استفاده از مطالب این مقاله، با ذکر منبع راسخون، بلامانع می باشد.
تا حدی این مسئله به خاطر این است که مردم با طبیعت سیاست عمومی موافق نبودند( سیاست عمومی واحد اساسی آنالیز سیاست عمومی است). این امر باعث می شد تا تنها در بخش آکادمیک از آن صحبت شود. اگر به طور دقیق صحبت کنیم، باید بگوییم که آنالیز سیاست عمومی در الگوی سیستماتیک رشد نکرده است. این آنالیز شبیه یک روش تحقیقاتی است که بسیاری از زمینه ها را پوشش می دهد و شامل انتظام های زیادی است. روش های مختلف سیاست عمومی به نظر متفاوت هستند. برای اینکه در آنالیز سیاست عمومی، یک دیالوگ آکادمیک وجود داشته باشد، ضروری است که به یک توافق عمومی در واحد اساسی آنالیز آن برسیم. سیاست عمومی به آنالیز سیاسی اجازه می دهد تا مقبولیت بیشتری پیدا کند.
این مقاله بر روی ماهیت( طبیعت) سیاست عمومی توجه دارد. این مقاله شامل بخش های زیر است:
a) تعریف سیاست عمومی در روشن نمودن حل مسئله
b) گفتگو در مورد عملکردهای سیاست عمومی در طی فرایند حل تفاوت های اهدافی که نه تنها شامل تخصیص دادن است بلکه همچنین شامل تولید، مبادله ی پول، و مصرف بهره های عمومی نیز می باشد.
c) نشان داده می شود که عملکرد مصرف بهره های عمومی منفی است که با تخصیص دادن، تولید و مبادله ی پول( که دارای عملکرد مثبت است) متضاد است؛ بنابراین، این مورد باید بوسیله ی فرایند سیاسی محدود گردد.
مرور دیدگاه های سنتی
در ادامه دیدگاه های سنتی در مورد ماهیت سیاست عمومی آورده شده است:1) دیدگاه Woodrow Wilson. این فرد به قطع پدر مدیریت عمومی مدرن است. او ادعا می کند که " سیاست عمومی قوانین و مقرراتی است که بوسیله ی اعلامیه ی قانونی ایجاد می شود و بوسیله ی مدیریت عمومی اجرا می گردد". ( این عبارت بوسیله ی Wu Qiyuan در سال 1985 ارجا داده شده است).
این تعریف به طور واضح بوسیله ی دوگانگی میان سیاست و مدیریت تشخیص داده می شود که این مسئله دامنه ی رسیدگی و گستره ی سازندگان سیاست عمومی را محدود می کند. اولا سیاست عمومی نه تنها شامل قوانین و مقررات است، بلکه همچنین شامل طرح های دولتی، دستورالعمل ها، تصمیم گیری ها و سایر سیستم های نمادین، نیز می باشد. دوما کسانی که در ایجاد سیاست عمومی شرکت می کنند، نه تنها شامل سیاستمداران، بلکه همچنین شامل نمایندگان شهروندان، متخصصین و پژوهشگران نیز می باشد. مخصوصا در ناحیه ی مدرن سیاست اجرایی( administrative state)( Waldo, 1984)، با گسترش عملکرد دولتی و کاربرد وسیع قوانین قضایی حوزه ی اجرایی، مشارکت قدرت های اجرایی در ایجاد سیاست عمومی به طور پیوسته افزایش می یابد. در ارتباط با مباحث بالا، Paul Appleby ( 1949) به این مسئله اشاره دارد که: " مدیریت عمومی به معنای اتخاذ تصمیم است.
2. Harold Lasswell Kaplan( 1970) سیاست عمومی را به عنوان" یک برنامه ی پیشنهادی از اهداف، ارزش ها و تجربیات تعریف کرده است. تعریف بالا سیاست عمومی را با برنامه ها مخلوط کرده است و باعث شده است که برنامه ها بسیار گسترده به نظر آیند. یک برنامه می تواند یک سیاست عمومی باشد؛ اما همه ی سیاست های عمومی برنامه نیستند. همانگونه که اشاره شد، سیاست عمومی همچنین شامل دستورالعمل ها، تصمیم گیری ها، قوانین، مقررات و سایر سیستم های نمادین ارائه شده بوسیله ی دولت می باشد.
3. Thomas R. Dyc( 1987) فکر می کرد که : سیاست عمومی چیزی است که دولت ها انتخاب می کنند که آنها را انجام دهند و یا انجام ندهند". Dye نه تنها بر روی فعالیت( Action) دولت تمرکز کرده است، بلکه همچنین بر روی عدم فعالیت دولت نیز تمرکز دارد و بنابراین تعریف او نشاندهنده ی کاراکترهای رفتاری آشکار است. این مسئله کیفیت نظم عملی در آنالیز سیاست عمومی را انعکاس می دهد." اقدامات( action) "به معنای این است که دولت ارزیابی انجام می دهد و یا از نمادهایی در انظار عمومی استفاده می کند تا بوسیله ی آنها برخی از مسائل عمومی را حل کند. " عدم فعالیت( inaction)" بدین معناست که دولت ارزیابی انجام نمی دهد و یا از نماد های فعال( active symbols) استفاده می کند که بوسیله ی قانون یا عدم وجود فصل مشترک پایدار می مانند. هردوی آنها راه حل های مهمی در مسائل عمومی می باشند. برای مثال در چین از اصلاح سیستم سیاسی استفاده شده است. این بدین معناست که از سیاست فعالیت( action) استفاده شده است. اما Chinese Premier Zhu Rongji( 2001) اشاره می کند که در همان زمان که اصلاح سیستم سیاسی در چین انجام شد، نمی شد الگوهای غربی را کپی کرد و این مسئله می گوید که چین از جایگزینی برای ذخیره سازی بخش های سیاسی یا سیستم دو پارلمانی استفاده نکرده است". در حقیقت این نوعی از استفاده از سیاست عدم فعالیت( inaction) است. تعریف Dye بسیار گسترده است و دارای قابلیت مانور بالایی نمی باشد. تعریف او دو نوع مختلف از رفتارهای دولتی را در اجرای سیاست عمومی با استفاده از خود سیاست عمومی، مخلوط کرده است. در این دیدگاه، ماهیت سیاست عمومی باید به طور عمیق تر مورد بررسی قرار گیرد.
4. Robert Eyestone( 1971) سیاست عمومی را به طور گسترده تری تعریف کرد. او بیان کرد که " در یک ادراک گسترده، سیاست عمومی رابطه ی میان ارگان های دولتی و محیط پیرامون آنهاست". این واضح است که Eyestone بوسیله ی علم مدیریت بوم شناسی تحت تأثیر قرار گرفته است. در واقع سیاست عمومی عملکرد یک سیستم دولتی و محیط زنده ی اطراف آن است. برای مثال P=F(G,E) است( که در اینجا P به سیاست عمومی، G به سیستم دولتی و E به محیط پیرامون این سیستم اشاره دارد).
دولت باید در زمانی که یک سیاست عمومی در نظر گرفته می شود، به مشکلات عمومی پاسخ دهد. به هر حال این پاسخ به طور ضروری به کارایی ها و علاقه مندی های خود دولت بستگی دارد. سیاست عمومی تقاضای دوگانه ی دولت و محیط آن را انعکاس می دهد. بنابراین دیدگاه Eystone نسبتا عمیق است.
بر اساس آنالیز سیاست عمومی از دیدگاه آکادمیک، این مقاله کاستی های موجود در هر کدام از این دیدگاه ها را بیان می کند مخصوصا کاستی های موجود در دیدگاه David Easton در مورد تخصیص ارزش ها. " از طریق آنالیز راه حل های مسائل عمومی، این مقاله استدلال می کند که ماهیت سیاست عمومی دولت است و علاقه مندی های دولت و علاقه مندی های عمومی را در نظر می گیرد و آنهایی را انتخاب می کند که هم تفاوت های اهدافی و هم تفاوت های موضوعی را کاهش دهد و بدین وسیله مسائل عمومی را به نحو احسن و در کمترین زمان حل می کند. سیاست عمومی می تواند به طور مستقیم روابط اجتماعی مورد نظر را به نحوی تنظیم کند که تفاوت اهدافی را کاهش دهد( این کار را بوسیله ی انجام سه عملکرد مثبت ( تولید، تخصیص و تبادل علاقه های عمومی)انجام می دهد). این مسئله همچنین می تواند بوسیله ی تنظیم نمودن تخصیص علاقه های عمومی و فقط با جابجایی رضایتمندی عمومی یا کاهش تفاوت موضوعی ( بوسیله ی کاهش یا معطوف نمودن انتظارات عمومی) انجام شود. علاوه بر این دولت باید پاسداری شود و سیاست عمومی باید به نحوی عمل کند که از عملکرد مصرفی منفی در علاقه های عمومی جلوگیری شود.
در مرتبه ی اول، محیط پیرامون دولت چیست؟ آیا این محیط تنها محیط بیرونی است که اطراف دولت قرار دارد؟ من فکر می کنم که دولت نیز مانند سایر سازمان ها یک سیستم باز است و نه یک سیستم بسته. مرز میان سیستم های بسته غیر قابل رسوخ است اما مرز یک سیستم باز و یک سیستم بسیار بزرگ قابل نفوذ است. علاوه براین، محیط نه تنها شامل محیط اجتماعی( عمومی) است، بلکه شامل محیط ویژه( خاص) نیز می باشد. مورد قبل به عنوان نیروهایی تعریف می شود که در اجتماع بر روی تمام سازمان ها اثر می گذارد. مورد بعدی به عنوان" نیروهای خاصی " تعریف می شود که در تصمیم گیری ها و فرایندهای انتقال سازمان های خصوصی شرکت دارند( Dill,1958)." تفاوت میان محیط عمومی و محیط ویژه همواره واضح نیست و این تفاوت به طور مداوم تغییر می کند. نیروهای موجود در محیط عمومی به طور مداوم به نیروهای موجود در محیط ویژه تبدیل می شوند. حتی در خارج از محیط های ویژه، فاکتورها و پدیده های محیطی وجود دارد که ممکن است بر روی سازمان اثر بگذارند. به طور واضح باید گفت که این محیط، یک محیط پی در پی است که ارتباط آن یک ارتباط ماهیتی است" علاوه بر این، M.R. Louis به سازمان به طور منفرد نگاه کرده است و آن را به عنوان جایی در نظر گرفته است که فرهنگ بوجود می آید( این مسئله بوسیله ی Zhu Lijia در سال 1997، ارجاع داده شده است). با توجه به این مسئله، مرز میان دولت( که یک سازمان اجتماعی باز است)، به آسانی قابل تعریف نمی باشد که این مسئله بوسیله ی نفوذپذیری آن قابل اثبات است. این اشتباه است که سیاست عمومی را صرفا از میان کنش های دولت و محیط آن تعریف نمود.
5. David Easton( 1953) سیاست عمومی را به عنوان " تخصیص اختیاری ارزش ها برای کل جامعه" تعریف می کند. علاوه بر این " ماهیت سیاست این است که برخی چیزها به افراد خاصی اختصاص داشته باشد". این دیدگاه به عملکرد تخصیص دهنده ی ارزش های سیاست عمومی اشاره دارد که بوسیله ی بسیاری از متخصصین مورد تأیید است. به هر حال نگرانی های بسیاری وجود دارد که نسبت به این دیدگاه وجود دارد.
اولا، این ارزش ها کدامند؟ با توجه به صحبت های Easton، ارزش ها نه تنها ارزش های قابل لمس مانند سرمایه است، بلکه همچنین به ارزش های غیر قابل لمس مانند قدرت، شهرت و خدمات نیز اختصاص دارد. از جنبه ی فلسفی، ارزش ها عملکرد و منفعت ها برای اهدافی است که به هر موضوع اختصاص دارد. در همین زمان، ارزش ها را می توان به عنوان تمام اهدافی در نظر گرفت که برای این موضوعات منفعت دارند. تعریف Easton در مورد سیاست عمومی از واژه ی ارزش استفاده نموده است که این مسئله دارای ابهاماتی است. علت بوجود آمدن این ابهامات، گستردگی ارزش هاست. بنابراین ضروری است که علاقه مندی ها را با ارزش ها جابجا کنیم.
علاقه مندی ها تمام منابعی و شرایطی است که برای بقاء، توسعه ، آزادی و شاد بودن مردم ضروری است. به عنوان یک حقیقت باید گفت که این ارزش ها " برای تمام جامعه به علاقه مندی های عمومی مربوط می شوند. همانگونه که بوسیله ی فیلسوف نئوریبرال، john Rawls پیشنهاد شده است(در دهه ی 1970)، اندیشه ای که در آن علاقه مندی های فردی بر علاقه مندی های عمومی ارجعیت دارد، به طور عمیقی بر سیاست عمومی دولت های مدرن اثر می گذارد. تئوری غیر ممکن Kenneth Joseph ( اقتصاد دان) ( 1986) با این مسئله مخالفت می کند و می گوید که ترویج یک انتخاب اجتماعی متفق القول یا ساخت یک آرایش مرتبه ای برای علاقه های اجتماعی ممکن نیست. به عبارت دیگر، در علاقه های عمومی یکپارچگی وجود ندارد.
عقیده ی سیاسی اشاره شده در بالا نمی تواند از طریق سیاست غیر دولتی، در مورد سیاست عمومی صحبت کند. از این رو این دیدگاه برای علاقه های عمومی مضر است. James Anderson علاقه های عمومی را به عنوان علاقه مندی هایی تعریف می کند که بوسیله ی افراد ( به طور مداوم و عمومی) به اشتراک گذاشته می شود. و وظیفه ی دولت سرویس دهی و ارتقاء علاقه مندی های عمومی است.
دوما آیا تخصیص اهداف ارزشی یا احتمالات مورد علاقه متناوب هستند؟ با توجه به صحبت های Easton، ماهیت سیاست نه تنها برای ذینفع ها، بلکه برای افراد ضعیف نیز سودمند است. به نظر من، این فرض به طور کامل صحت ندارد. سه وضعیت در تخصیص ارزش های سیاست عمومی رخ می دهد:
a) دو گروه ذینفع و افراد ضعیف وجود دارند که این مسئله طبیعی می باشد.
b) تنها گروه ذینفع وجود دارد و گروه افرار ضعیف وجود ندارد.( مثلا سیاست عمومی چین برای اصلاح بخش روستایی در دهه ی 1980 که موجب پدید آمدن بهینه سازی پاراتو( parato optimum) شد).
c) گروه افراد ضعیف وجود دارد اما افراد ذینفع وجود ندارند( مثلا سیاست جماهیر شوروی در مورد گسترش نظامی به طور مستقیم کمک های مردمی را مرود اعلام کرد که این سیاست منجر شد تا توان سیاسی و اقتصادی این کشور کاهش یابد). این وضعیت باعث شکست خوردن سیاست عمومی می شود.
سوما، آیا تمام ارزش های موجود در جامعه را می توان تخصیص داد؟ با توجه به صحبت های David Easton، ارزش ها چیزهایی هستند که برای مردم اهمیت دارند( ارزش دارند). با این حال بسیاری چیزها وجود دارد که برای مردم منفعت دارند( مثلا ارزش های ماهیتی( مانند نور آفتاب، باران، گرمای زمین و لایه ی اوزن) و ارزش های انسانی( مانند دارایی ها، توان، مقام سیاسی و شهرت)).
عموما سیاست عمومی می تواند به ارزش های انسانی تعلق داشته باشد، نه ارزش های ماهیتی. اما با روشن نمودن تفاوت میان چیزی که انسان می سازد و چیزی که به طور طبیعی وجود دارد، بسیاری از ارزش های اجتماعی به طور مجتمع در می آیند. برای مثال سیاست دولتی نمی تواند نور خورشید را تخصیص دهد زیرا نور خورشید یک ارزش طبیعی در جامعه ی سنتی است. هیچ سیاستی نمی تواند مالکیت نور خورشید را تعریف کند اما سایر برخی دیگر از ارزش های طبیعی قابل تخصیص دادن و خصوصی کردن هستند. بنابراین تمام ارزش هایی موجود در جامعه را نمی توان بوسیله ی سیاست های عمومی تخصیص داد.
در نهایت، آیا سیاست عمومی تنها دارای عملکرد تخصیصی است؟ Richard Musgrave(1959)، مانند David Easton سه عملکرد اقتصادی را برای دولت در نظر گرفت:
a) تثبیت اقتصاد( ایجاد یک اقتصاد کارا و با اشتغال زایی ماکزیمم)
b) تخصیص درآمدها
c) توزیع مجدد منابع
من فکر می کنم که آنها بر روی عملکرد تخصیصی ارزش ها ی موجود در سیاست عمومی تأکید بیش از حد دارند زیرا ما می توانیم از منطق های بیان شده در زیر که بوسیله ی آنها ارائه شده است، پیروی کنیم. آیا سیاست عمومی تنها دارای عملکرد تخصیصی است؟ Chen Qingyun( 1999) که استاد دانشگاه Peking است، اعتقاد دارد: " سیاست عمومی معیار های رفتاری است که بوسیله ی دولت تعیین می شوند[ با پیگیری اهداف خود در هر زمان داده شده]، تا بوسیله ی آنها علاقه مندی های عمومی در اجتماع تخصیص و گسترش پیدا کند." با این تعریف سیاست عمومی نه تنها نیازمند تخصیص ارزش هاست، بلکه همچنین عملکرد و مأموریت ارتقاء و تولید ارزش ها را دارد. به عبارت دیگر علاوه بر عملکرد تخصیص ارزش های اجتماعی یا علاقه مندی های عمومی، سیاست عمومی همچنین دارای عملکرد تولید، تبادل و مصرف علاقه مندی های عمومی را نیز دارد.
1) عملکرد تولیدی
با توجه به گفته ی اقتصاد دان کلاسیک، Adam Smith، دولت باید تنها نقش نگهبان شب را در جامعه ایفا کند. دولت تنها به باید کیک را تقسیم کرده و سهم هر فرد را به او اختصاص دهد البته دولت باید این کار را با مکانیزم آزادیخواهانه انجام دهد. با رد شدن این دیدگاه در دهه ی 1930، مکانیزم آزادی مطلق که بوسیله ی خرافات تجاری پرورش داده شده است، راهی را برای مکتب اقتصادی کینز باز کرد. این مکتب بر نفوذ شهرت و مسئولیت های دولتی تأکید دارد بدین وسیله علامت هایی از اتمام دوره ی دولت های منفعل بوجود آمد. اگر چه بوجود آمدن اقتصاد های ریگانی و تاچری در دهه ی 1970 منجر به بازگشت به اقتصاد نئولیبرال شد. امروزه اقتصاد لیبرالیسم و مداخله ای دو مکتب کاملا مخالف هستند.این مهم نیست که آیا دولت باید مداخله کند یا نه! بلکه ترجیح داده می شود که مداخله ی دولتی به منظور پرورش و کنترل مناقشات انجام شود. بانک جهانی بیان کرد که: " امکان رسیدن به توسعه ی اقتصادی، اجتماعی مناسب، بدون وجود یک دولت کارا و مؤثر وجود ندارد". Joseph E. Stiglitz( trans, 1989) بر عملکرد تولیدی دولت ها تأکید دارد( این فرد یکی از کسانی است که نوبل اقتصاد سال 2002 را دریافت کرد). دیدگاه او این است که " دولت وقتی بر روی تولید بخش خصوصی اثر می گذارد( از طریق یک سیستم قانونی)، خودش به طور مستقیم باید در تولید نیز شرکت کند. مکانیزم قانونی، مقرری های مستقیم و غیر مستقیم( مقرری ها و مستمری هایی که از طریق درآمدهای مربوط به مالیات حاصل می شوند را برخی اوقات مخارج مالیاتی می گویند)، فعالیت های اعتباری( وام های مستقیم و اوراق قرضه( loan vouchers)) و مهیا نمودن سرویس های عمومی ... از جمله ی این فعالیت هاست. در ایالات متحده ی آمریکا، دولت نه تنها به صورت مستقل در امر تولید کالایی که خود مصرف می کند، شرکت دارد( مانند حمل و نقل ریلی)، بلکه همچنین کالاهایی را از بخش خصوصی تهیه می کنند( مانند برخی از کالاهایی که در بخش نظامی نیاز دارد). این بخش کالاهای عمومی را که بوسیله ی دولت سفارش داده می شود، مهیا می کند. دولت به طور مستقیم یک چنین کالاها و سرویس های عمومی( مانند پدافند ملی، محافظت از محیط زیست، درخواست های عمومی، و زیرساخت های عمومی) را با اجرای سیاست عمومی، تولید می کند( مانند ارزیابی مستقیم و به اشتراک گذاشتن عملکرد دولتی). این مورد در همه ی کشورهای پیشرفته مخصوصا در کشورهای در حال توسعه که دولت های آنها غالب هستند، دیده می شود( با وجود تفاوت هایی که در میزان ملی شدن آنها وجود دارد).
همانا مباحثه هایی در زمینه ی مهیا نمودن کالاها وجود دارد. در سال های اخیر، کشورهای غربی دارای مهارت های زیادی در زمینه ی تغییر الگوهای سنتی هستند که در آنها کالاها و سرویس ها به طور اختصاری بوسیله ی بخش دولتی مهیا می شود. یک سری تغییرات در اجتماعی کردن سرویس های عمومی بوجود آمده است که در آنها مهیا نمودن کالاها به نحو بهتری انجام می شود. این تغییرات شامل قراردادها، خصوصی سازی ها، وگذاری سهام عمومی، و سرویس های اجتماعی است. با توجه به مسائلی که در ذهن ما هست، باید گفت که سیاست عمومی دارای عملکرد تولید چیزهایی است که مورد علاقه ی عموم است. به هر حال دولت باید بر روی تصمیم گیری نحوه ی تولید مستقیم و غیر مستقیم تولید کالاهای عمومی تأثیرگذار باشد.
2) عملکرد تبادلی
با توجه به تئوری Peter Blau در مورد تبادل اجتماعی( social exchange)، هر فرایند داد و ستد اجتماعی می تواند به عنوان یک تبادل منابع میان انسان ها در نظر گرفته شود. " تبادل اجتماعی مانند واژه ای که در اینجا مورد استفاده قرار گرفته است، به فعالیت های اختیاری افراد اشاره دارد که بوسیله ی کارکردهایی که آنها انتظار دارند، برانگیخته می شود. این کارکردها معمولا بوسیله ی افراد دیگر ایجاد می شود". براستی تبادلات اجتماعی میان دولت ها وجود دارد زیرا این دولت ها در میان گروه ها و افراد قرار دارند. " تبادل اجتماعی از لحاظ راه های مهمی که تبادل اقتصادی حاصل می شود، متفاوت است. تفاوت اساسی و مهم این است که تبادل اجتماعی مستلزم تعهدات نامعین است". در حقیقت یک عملکرد تبادلی در سیاست عمومی وجود دارد. برای مثال یک دولت تعهد می کند که با سایردولت ها تجارت انجام دهد( این کار را با امضا و اجرای قراردادهای میان دولت ها( تحت قوانین منافع رقابتی) انجام می دهد). ای یک تبادل طبیعی از ارزش های اجتماعی است. با توجه به تئوری Hecjscher-Ohlin، منافع رقابتی از پیشکش های نسبی فاکتورهای تولید و فاکتورمتفاوت تشدید تولید کالاهای تجاری مختلف( در کشورهای مختلف) ، نتیجه می شوند. بنابراین هر کشوری باید تولید داشته باشد و تولیداتی را که دارای فاکتورهای تولید مناسب است، صادر کند. همچنین باید محصولاتی را که دارای فاکتور تولید کم می باشد را وارد کند. اگر این اتفاق بیفتد، هر کشوری می تواند در رفاه اجتماعی مناسب قرار داشته باشد.چین در سال 2001 به سازمان تجارت جهانی( WTO) پیوست. این مسئله نشاندهنده ی این است که میل Beijing به افزایش تبادل ارزش های اجتماعی و ایجاد روابط متقابل و دارای اولویت با کشورهای دیگر وجود دارد. عملکرد تبادلی سیاست عمومی نه تنها در میان دولت های مرکزی اعمال می شود، بلکه همچنین در میان دولت های محلی هر کشور نیز وجود دارد. برای مثال در سال های اخیر، چین وابسته به غرب که دارای مزیت های بزرگتری در منابع طبیعی است، از طریق سرمایه گذاری و پرورش استعدادهای چین وابسته به شرق، منافع زیادی کسب کرده است( با استفاده از تبادل متقابل و دارای اولویت). این کار پس از آن رخ داد که دولت مرکزی سیاست عمومی خود در زمینه ی توسعه ی بزرگ وابسته به غرب را انجام داد.
3) عملکرد مصرفی
در حقیقت علاوه بر سه عملکرد مثبت اشاره شده در بالا( تولید، تخصیص دادن و تبادل علاقه مندی های عمومی)، سیاست عمومی دارای یک عملکرد مصرفی منفی است که اغلبا حالتی درونی یا اجاره ای دارد و بوسیله ی بخش های دولتی پیگیری می شود. این مسئله ممکن است منجر به ایجاد بی نظمی سیاسی، کاهش مشروعیت سیستم سیاسی و حتی تخریب عملکردهای تولید، تخصیص و تبادل سیاست عمومی می شود. با توجه به تئوری انتخاب عمومی، دولتی که خیراندیش نباشد، دارای شخصیت بشر اقتصادی است و علاوه بر این دارای یک ماکزیمایزر خودپرست، عقلائی، است. و دولت که مهیاکننده ی کالاهای عمومی است، به طور واضح دارای آشنایی و احاطه ی بیشتری بر این کالاهای عمومی است. به عنوان یک نتیجه، وقتی با یک فرصت برای اجاره دادن مواجه می شود، دولت می تواند اعمال نفوذ کند و قرارداد را منعقد کند یا به عبارت دیگر، علاقه مندی های عمومی مناسب و مصرفی که در اصل بوسیله ی عموم به اشتراک گذاشته می شود، تحت نفوذ دولت است. چه اشکالی بوجود می آید، اگر عملکرد مصرفی سیاست عمومی حدف نگردد( تئوری انتخاب عمومی استدلال می کند که هر تلاشی در این زمینه بیهوده است)، اما برای محدود کردن عملکرد منفی مصرف سیاست عمومی از سیستم های ساختاری( یک عقیده ی دموکراتیک)، سیاست های شفاف و ... استفاده می شود.استفاده از مطالب این مقاله، با ذکر منبع راسخون، بلامانع می باشد.
