شوراي امنيت و صلح جهاني(1)

مقدمه

وقتي كه در جهان اختلاف و يا بحراني به وجود مي آيد و در نتيجه صلح و امنيت بين المللي به مخاطره مي افتد، اتفاق نظر اعضاي دائم شوراي امنيت در استقرار آرامش تاثيري عمده دارد. اقدامات شورا در اين زمينه اساس نظام منشور را تشكيل ميدهد؛ به صورتي كه مقررات ديگر ، حتي مقررات مربوط به خلع سلاح و حمل مسالمت آميز اختلاف بين المللي، تحت الشعاع آن قرار دارد . با اين حال ، تعارض منافع قدرتهاي بزرگ و در نتيجه عدم هماهنگي آنها در رفع موانع صلح از يك سو، و جامع نبوده مقررات منشور از سوي ديگر ، گاه نظام منشور را مختل مي سازد و به همين جهت ، عمليات مربوط به حفظ صلح عملاً تابع اصولي ديگر مي گردد. به طور كلي ، كشورهاي عضوسازمان به موجب مقررات منشور موظف اند اختلافشان را از طريق مسالمت آميز فيصله دهند ( فصل ششم ).
اين اصل كه در بند 3 از ماده 2 به صراحت خاطرنشان گرديده در ماده 33 به تفصيل بيان شده است به موجب اين ماده طرفين هر اختلافي كه ادامه اش ممكن است صلح و امنيت بين المللي را به مخاطره افكند بايد قبل از هر اقدامي ، اختلاف خود را از طريق مذاكره ، ميانجيگري ، سازش ، داوري ، رسيدگي قضايي و توسل به نهادهاي منطقه اي يا ساير وسايل مسالمت آمير حل نمايند. بديهي است در اين قبيل موارد ، همانطور كه خود ماده 33 هم متذكر شده است ، كشورها در انتخاب راه حل آزادي عمل دارند و شورا نمي تواند راه حل بخصوصي را به طرفين تحميل نمايد. با اين وصف ، شوراي امنيت وظيفه دارد بررسي كند كه آيا اساساً اختلافي به وجود آمده است يا نه، و در صورتي كه وجود اختلاف يا بحران محقق باشد، بايد معين كند كه اختلاف يا بحران مذكور تا چه حد صلح جهاني را تهديد مي كند.(ماده 34 ).
شوراي امنيت در اين گونه موارد ، براساس شكايت يكي از اعضا و يا حتي كشوري كه عضو سازمان ملل نيست و ظرف اختلاف قرار گرفته است به رسيدگي مي پردازد ؛ البته به شرط آنكه كشور غير عضو تمامي تعهدات مربوط به حل مسالمت آميز اختلافات را بپذيرد ( ماده 35 ) بند 2 از ماده 33 و بند 1 از ماده 36 مداخله شوراي امنيت را در حل اختلافات به موارد زير بسط داده است :
1 ـ دعوت از كشورها براي پايان دادن به اختلافات از طريق مسالمت آميز؛
2 ـ توصيه شيوه هاي مناسب براي حل اختلافات
شوراي امنيت در انتخاب و توصيه شيوه هاي مناسب محدوديتي ندارد، به شرط آنكه روشهايي را كه طرفين اختلاف قبلاً براي تصفيه اختلافشان پذيرفته اند، مورد توجه قرار دهد و اين مساله را در نظر گيرد كه اختلافات حقوقي بايد به طور كلي با رضايت طرفين ديوان بين المللي دادگستري ارجاع گردد (بندهاي 2 و 3 از ماده 36 ).
هنگامي كه طرفين دعوي هر دو ، شكايت خود را در شورا مطرح كردند، شورا مي تواند راه حلي جهت فيصله دعوي به طرفين پيشنهاد نمايد. پيشنهاد شورا در اين زمينه توصيه نامه اي عادي محسوب ميشود؛ بنابراين اگر طرفين دعوي نظر شورا را نپذيرد و بن بستي در حل قضيه به وجود آيد شوراي امنيت مي تواند با استفاده از مقررات فصل هفتم ، مساله را مورد شورا امنيت مي تواند با استفاده از مقررات هفتم ، مساله را مورد بررسي قرار دهد.
فصل هفتم منشور، اساس كار واقعي شورا به شمار مي آيد ، زيرا شورا مي تواند با توسل به مقررات اين فصل ابتدا بررسي نمايد كه آيا :
1 ـ صلح مورد تهديد قرا رگرفته،
2 ـ صلح نقض شده ،
3 ـ تجاوزي صورت گرفته است؟
و پس از آنكه وقوع چنين مواردي برايش محرز گرديده اختيار دارد توصيه نامه اي ساده صادر كند، با برعكس ، اقداماتي قهري مقرر نمايد و يا اينكه اصولاً به اقدامي بينابين بسنده كند ودستوري موقت صادر نمايد.
صدور توصيه نامه ، حكم به اقدامات قهري و صدور دستور موقت همه به لحاظ آن است كه شوراي امنيت ركن صالح سياسي براي تشخيص و حل اختلافات بين المللي و در نتيجه حفظ صلح و آرامش در جهان است، اما از آنجايي كه اعضاي دائم شوراي امنيت در تصميم گيري از حقي ممتاز برخورداند و اين حق در ماهيت مقررات منشور تاثير مي گذارد، بايد ديد كه شورا در قبال مقررات منشور چه وظيفه اي دارد و چگونه عمل مي كند (قسمت اول ).
اقدامات شورا قاعدتاً مبتني بر يك سلسله قواعد و مقرراتي است كه شورا را در انجام وظايفش قادر مي سازد بنابراين ابتدا شورا بايد خطر را شناسايي كند، آنگاه درصدد دفع آن برآيد. وسايل و ابزاشناسايي خطر و متناسب بودن آنها با نوع خطر و بحران نيز مساله اي است كه درك ماهيت آن در چارچوب مقررات موضوعه بين المللي چندان آسان نيست ، چنانچه شورا در استفاده از اين وسايل گاه راه افراط پيموده و گاه به لحاظ سياسي از آن چشم پوشيده است (قسمت دوم ).
حال اگر فرض كنيم كه شوراي امنيت با استفاده از وسايل ممكن خطر را دريافته است ، بايد ديد كه آن خطر تا چه ميزان امنيت جهاني را مختل ساخته است؛ زيرا ميزان اهميت خطر در نوع اقداماتي كه شورا برده حدود اين خطرات را به طور كلي روشن كرده است بررسي دقيق اين مفاهيم و تناسب خطر با اقدامات شوراي امنيت از اهميت بسياري برخوردار است كه ما در قسمت سوم اين مقاله كه به تناسب موضوع سه بخش نسبتاً مفصل تقسيم شده است به آن خواهيم پرداخت تا اينكه زمينه استدراكي علمي فراهم آيد.

 

حفظ صلح و امنيت جهاني

به موجب ماده 24 منشور ملل متحد ، مسئوليت اصلي حفظ صلح و امنيت جهاني به عهده شوراي امنيت است. نويسندگان منشور با توجه با علل ناتواني جامعه ملل در مقابه با آفت جنگ ، اين بار وظيفه خيطر استقرار امنيت را به شورايي واگذار كردند كه در آن فاتحان جنگ جهاني (ايالات متحد آمريكا ، اتحاد جماهير شوروي سوسياليستي ، انگلستان ، فرانسه) و چنين از امتياز خاصي برخوردار بودند. به اين ترتيب ماد 24 منشور پديد آمد و شوراي امنيت با اختياراتي وسيع مجري نظام امنيت مشترك شد و در مقام ركني انتظامي مسئول استقرار نظم در جهان گرديد.
شوراي امنيت در چارچوب مقررات فصل ششم منشور در مقام ميانجي و در چهارچوب مقررات فصل هفتم همچون مجري نظم عمل مي نمايد. و اين در وقتي است كه نقض صلح، جهان را در معرض خطري جدي قرار داده باشد.
شوراي امنيت در مقام مجري نظم ابتدا بايد مطمئن شود كه صلح مورد تهديد قرار گرفته، موازين آن نقض شده و يا عمل تجاوزكارانه اي تحقق يافته است ؛ آنگاه براساس دلايلي كه به دست آورده است مي تواند تدبيري موقت اتخاذ كند يا به اقدامي قهري دست بزند.
اقدامات موقت براي جلوگيري از وخامت اوضاع و احوال و عمليات قهري براي برپايي صلح در پهنه گيتي مقرر ميشود در فرض نخست، شوراي امنيت مصوبات خود را به شكل توصيه نامه و در فرض دوم به شكل احكام لازم الاجرا صادر مي نمايد، كه در اين صورت ،كشورها به موجب ماده 25 منشور مكلف است به رعايت آن هستند.
ماده 25 منشور كه ماده كليدي نظام امنيت بين المللي است با تصريح به اينكه « اعضاي ملل متحده قبول مي نمايد كه تصميمات شوراي امنيت بر طبق منشور لازم الاجرا است» اين نكته مهم را يادآورد شده است كشورها بايد احكام اين ركن اصلي سازمان را كه به نام همه آنها صادر ميشود ، بپذيرد بنابراين همه اعضاي سازمان ملل متحد ، به لحاظ آنكه منشور را تصويب كرده اند ، بايد نتايج اجراي مقررات آن را نيز پذيرا باشند و بر احكام شوراي امنيت صحه بگذارند. در اين زمينه ، مقررات منشور از مقررات ميثاق پيشرفته تر و جامع تر است. در ميثاق آمده بود : « هرگاه يكي از اعضاي جامعه به رغم تعهداتي كه به موجب مواد 12 و 13 و 15 به گردن گرفته است به جنگ توسل جويد، مثل اين است كه با تمام اعضاي جامعه وارد كارزار شده است در اين صورت ، اعضاي جامعه بايد اولاً روابط تجاري و اقتصادي خود را با آن كشور بي درنگ قطع نمايند و ثانياً از ايجاد هرگونه رابطه بين اتباع خود و اتباع كشوري كه نقض عهد كرده جلوگيري به عمل آورند و ثالثاً كليه مراودات مالي و تجاري شخصي ميان اتباع دولت خاطي و اتباع كشورهاي ديگر را ، اعم از اينكه عضو جامعه باشند يا نباشند بر هم زنند…»البته مقررات اين ماده ضمانت اجرا نداشت و در نتيجه ، هريك از اعضا جامعه مي توانست ازاجراي تنبيهايي كه بر ضد كشورهاي خاطي وضع شده بود ، خودداري كند؛ گواينكه كشورهاي عضو جامعه ملل رسماً متعهد شده بودند وسايل عبور نيروهاي نظامي مامور عمليات مشترك را از خاكشان فراهم آوردند. بنابراين تشخيص نقض عهد و وضع مقررات تنبيهي و انتخاب نوع مجازات به عهده كشورهاي عضو بود و شورا در اين قبيل موارد اختياري نداشت. به همين دليل مجمع عمومي جامعه ملل هم كه خود را با اين رويه وفق داده بود نتوانست مانع تشنجات بين المللي شود، و در نتيجه ، اختلافات كوچك به بحرانهاي بزرگ مبدل شد و جنگ خانمانسوز ديگري عالم را فرا گرفت . به همين جهت، در گيرودار جنگ جهاني دوم متفقين بر آن شدند تا انجمني محدود از قدرتهاي بزرگ يا نظامي متمركز براي حفظ صلح و امنيت جهاني به وجود آوردند به دنبال همين انديشه ، اينان در اعلاميه 30 اكتبر 1943 مسكو علناً ايجاد چنين نظامي را به كشورهاي صلح دوست پيشنهاد كردند . اين پينشهاد در سپتامبر 1944 به تصويب كميته كارشناسان دمبارتن اكس رسيد و نظام امنيت جمعي به وجود آمد مشكل عمده اي كه در اين نظام وجود دارد ، شيوه تصميم گيري اعضايي است كه مسئول حفظ امنيت جمعي شده اند؛ زيرا در شوراي امنيت اعضاي دائم از امتياز خاصي برخوردارند كه در اصطلاح «حق وتو» ناميده ميشود.
به موجب ماده 27 منشور هر عضو شوراي امنيت يك راي دارد (بند 1 ) تصميمات شوراي امنيت در مورد آيين كار با راي نه عضو (بند 2 ) و در موارد ديگر با راي مثبت نه عضو كه شامل آراء تمام اعضاي دائم باشد اتخاذ ميگردد. اين ماده كه بر تصويب آن كشورها در كنفرانس سانفرانسيسكو ديرزماني به جدل پرداختند، سرانجام در كنفرانس يالتا به تصويب رسيد. با اين همه، امروز پس از گذشت چهل و چند سال باز اصلاح يا الغاي آن سخن كشورهاي كوچكي است كه از اين نابرابري درنج اند.
پس از كنفرانس يالتا اتحاد شوروي و انگلستان در مورد اجراي قاعده اتفاق آراء اعضاي دائم در فرضي كه يكي از آنها طرف اختلافي باشد كه در شورا مطرح است با يكديگر اختلاف نظر داشتند تا اينكه ايالات متحد پيشنهاد جديدي داد كه بنابر آن هر عضو دائم بايد از دادن راي در اختلافي كه خود در آن ذينفع است خودداري ورزد، مگر اينكه مضمون تصميم ، اجراي اقداماتي قهري عليه آن كشور باشد. اين نظر در كنفرانس سانفرانسيسكو بي آنكه تغييري در آن داده شود به تصويب رسيد.
در نتيجه ، كشورهاي عضو دائم ممكن است قطعنامه اي را كه در جهت منافع آنها قرار ندارد يا منافع كشورهاي دست نشانده آنان را به خاطر مي اندازد ، وتو كنند.
محدوديتي كه به اين صورت بر مقررات فصل هفتم وارد آمده است ملهم از آن واقعيت سياسي است كه در 1945 بر اوضاع و احوال جهان حاكميت داشت و آن اين بود كه وقتي «قدرتهاي بزرگ » با هم موافق باشند، سازمان ملل اختياراتي بس وسيع پيدا مي كند ، و وقتي در ستيز باشند ، هر اقدامي غير ممكن مي گردد.
بعضي از صاحب نظران معتقدند كه « اصل اتفاق آراء قدرتهاي بزرگ ضامن آن محدوديتي است كه كشورهاي عضو سازمان ملل در قبال حاكميت خود پذيرفته و متعهد شده اند كه تصميمات شوراي امنيت را مراعات نمايند» چرا كه پنج قدرت بزرگ هر يك براي خود نظري جداگانه و منفعت اند. بنابراين وقتي اعضاي دائم شوراي امنيت با هم به توافق برسند، تمامي كشورهاي عضو به لحاظ حق وتويي كه هر يك از اعضاي دائم در مورد يك مساله آن راه حلي است كه از نظر سياسي و بين المللي معقول و موجه است؛ وانگهي هدف از وضع 39 كه به شوراي امنيت اجازه داده است براي استقرار صلح و امنيت بين المللي به اقداماتي دست بزند اين بوده كه از نظر سياسي نظمي در پهنه گيتي پديد آيد و به هيچ وجه منظور اين نبوده كه عدالت حاكم شود يا موازين بين الملل دقيقاً اجرا گردد. به همين جهت حق وتو شايد تنها راه اعتراض به آن راه حلي باشد كه با عدالت سازگاري ندارد.
حق راي ممتاز گرچه از نظر اصولي انتقاد پذير است ولي از نظر واقعگرايي سياسي قابل توجيه به نظر ميرسد؛ زيرا ديده شده هر تصميمي كه به رغم مخالفت يكي از اعضاي دائم گرفته شده ثمري جز بحران ، تخاصم و فتنه نداشته است و يقيناً به همين دليل بوده كه «منشور ترجيح داده است سازمان در مقابله با بحرانها بيشتر مراقب آن باشد با يكي از اعضا درگير نشود تا اينكه به وظايف خود عمل نمايد.» و در نتيجه، قدرتهاي بزرگ هم كدام توانسته اند با آرا منفي خود مكانسيم هاي پيش بيني شده در منشور را مختل سازند.

 

الف ـ راي مثبت و راي منفي

ماده 27 ـ منشور تصويب تصميمات شوراي امنيت را موكول به راي مثبت اعضاي دائم شوراي امنيت كرده است. مفهوم مخالف ماده اخير اين است كه راي منفي هر يك از اعضا مانع اتخاذ هر تصميمي است با اين وصف، در ماده 27 به خودداري اعضا از دادن راي و يا غيبت آنان در راي گيري در ماده 27 به خودداري اعضاء از دادن راي و يا غيبت آنان در راي گيري اشاره نرفته است به همين جهت ، مي توان گفت كه امتناع اعضاي دائم از دادن راي يا غيبت آنان ، به منزله راي منفي نيست و معناي وتو آن به دست نمي آيد، زيرا وتو بايد صريحاً ابزار شود. اين نظر را ديوان بين المللي دادگستري در مواردي تائيد نموده است. البته از اين نكته نبايد غافل بود كه استفاده از حق وتو مانع از آن نيست كه شوراي امنيت جهانيان را ترغيب نمود با انتقاد شديد از اين كشورها آنها را مواخذه و پاناما در شوراي امنيت ، حيثيت بين المللي اتحاد شوروي و ايالات متحد آمريكا را از لحاظ افكار عمومي تا حد زيادي تنزل داده است.

 

ب . آيين رسيدگي

شوراي امنيت مي تواند بر اساس شكايت يكي از كشورهاي عضو سازمان ملل (بند 1 از ماده 35 ) و يا كشوري غير عضو ـ البته به شرط اينكه كشور غير عضو تعهدات مربوط به تصفيه مسالمت آميز را كه در منشور مقرر شده است بپذيرد ( بند 2 از ماده 35 ) ـ اختلاف يا بحراني را كه ممكن است منجر به برخوردي بين المللي و يا صلح و امنيت بين المللي را به مخاطره افكند، مورد رسيدگي قرار دهد.
در اين قبيل موارد ، مجمع عمومي ( بند 3 از ماده 11 ) و دبيركل سازمان ملل (ماده 99 ) مي توانند توجه شوراي امنيت را به اين گونه مسائل مخاطره آميز جلب كنند. شوراي امنيت پس از دريافت شكايت يابد بدون فوت تشكيل جلسه دهد و قضيه را بررسي نمايند؛ اما پيش از آنكه در مورد آن تصميم بگيرد، بايد ماهيت اختلاف را از نظر خطري كه براي صلح و امنيت جهاني دارد روشن سازد تا بتواند به تناسب آن، توصيه نامه اي به تصويب برساند يا براساس مواد 41 و 42 به اقداماتي قهرآميز دست بزند.

 

بررسي ماهوي بحرانها و اختلافات

به موجب ماده 39 منشور، شوراي امنيت بايد قبل از هر اقدامي مطمئن شود كه صلح به مخاطره افتاده و يا اينكه عمل تجاوز كارانه صورت گرفته است و اين ميسر نمي شود مگر آنكه بحران يا اختلاف دقيقاً مورد بررسي قرار گيرد. بنابراين شورا پيش از اعلام نظر نهايي خود بايد همانند مرجعي قضايي مسائل مربوط به قضيه مطروحه را با دقت رسيدگي قرار دهد و صحت و سقم آن را معين كند. تحقيقي كه شورا در اينگونه موارد به عمل مي آورد بايد براساس ماده 34 منشور است. اين ماده به تعبيري حلقة اتصال فصل ششم و فصل هفتم منشور است.
سوالي كه در اين قبيل موارد پيش مي آيد، اين است كه آيا اعضاي دائم شوراي امنيت در اين قلمرو نيز داراي حق وتو هستند؟ به عبارت ديگر، آيا مخالف يكي از اعضاي دائم مي تواند مانع از اين شود كه شورا در مورد كم و كيف قضيه اي به تحقيق بپردازد؟ اين پرسش هنگام تدوين منشور در كنفرانس 1945 سانفرانسيسكو مطرح شد و كميته سوم از كشورهاي ميزبان كنفرانس (انگلستان ، ايالات متحد آمريكا ، اتحاد شوروي و چين )درخواست به اين سوال دادند چندان رسا نيست و مشكلي را كه شوراي امنيت با آن روبرو مي شد حل نكرده است. بندهاي دوم و سوم اعلاميه كشورهاي اخير، با تفكيك مسائل شكلي از مسائل ماهوي ، تحقيق را به دو دليل مساله اي شكلي به شمار آورده است : يكي از اينكه شورا مي تواند به موجب ماده 29 منشور «هر ركن فرعي كه براي انجام وظايفش لازم باشد ، تاسيس نمايد» و ديگر اينكه هيچ يك از اعضا ، اعم از دائم و غير دائم نمي تواند مانع رسيدگي شورا به اختلاف و يا بحراني شود كه جهان به وجود آمده و توجه شورا، به آن جلب شده است از اين پاسخ ظاهراً چنين بر مي آيد كه هيچ امري نمي تواند مخل انجام شورا شود با اين حال از اين نكته نبايد غافل بود كه مساله تحقيق جنبه اي سياسي نيز دارد و آن حفظ نقطه تعادلي است كه منشور به آن متكي است و نقطه تعادل چيزي جز توافق اعضاي دائم شوراي امنيت نيست. به همين جهت، كشورهاي ميزبان در بند چهارم اعلاميه خود، با در نظر داشتن اين واقعيت ، متذكر شده اند كه «چون اقدامات شوراي امنيت معمولاً آثار و پي آمدهايي سياسي به دنبال دارد و ممكن است منجر به بروز وقايعي گردد كه در اثر آن شورا بنا به وظايفي كه دارد ناگزير از مداخله قهر آميز شود، اتفاق نظر اعضاي دائم در مورد انجام تحقيقات ضروري است» در نتيجه ترديدي نيست كه راي منفي يك عضو دائم هر تحقيقي را غير ممكن مي سازد. بنابراين اگر گفته شده كه ماده 34 حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، بيان كلي همين نظر است تفسير كشورهاي دعوت كننده از ماده 34 بسيار روشن است. اينان معتقد بودند كه با توجه به واكنشهاي خطرناك كشورها در مورد انجام تحقيقات ، شورا بايد قبل از هر اقدامي به بررسي مقدماتي بپردازد تا اگر صلاح دانست از اختيارات ويژه خود استفاده كند و امر به تحقيق دهد بايد اين مساله را بررسي كرده اند : « وقتي شورا مي خواهد دستور تحقيق دهد بايد اين مساله را بررسي كند كه آيا تحقيق كه طبعاً مستلزم درخواست اطلاعات و استماع شهود و اعزام كميسيون هاي تحقيق و يا اقدامات ديگر است، خود بحران را تشديد نمي نمايد؟» به اين ترتيب ، تحقيق موضوع ماده 34 منشور معناي آگاهي شوراي امنيت از وقايع است.
از اين روشوراي امنيت در محدوده اختيارات ويژه اي كه براي استقرار صلح و امنيت جهاني دارد مي تواند با استفاده از تمام وسايل و عوامل موجود به تحقيق بپردازد و واقعيت اختلافات را روشن نمايد. مثلاً شورا مي تواند با استناد به ماده 29 ركني فرعي تاسيس كند كه تحقيقات مورد نظر را به انجام رساند. در مورد اينكه شورا چگونه مي تواند اختيارات خود را به يك ركن فرعي تفويض نمايد و آن ركن تا چه حد مجاز به استفاده از اين اختيارات است ، نظريه هاي متفاوتي وجود دارد. گروهي معتقدند كه تاسيس « ركن فرعي» امري شكلي است و با «تفويض اختيارات » كه امري ماهوي است تفاوت دارد و از اين رو با تاسيس ركن فرعي اختياراتي شورا به يك ركن فرعي (كميسيون تحقيق ) باآن اختيارات وسيعي كه نويسندگان ماده 29 براي آن قائل شده اند هماهنگي ندارد، زيرا تفويض هرگونه اختياري بايد قاعدتاً با اجازه همه اعضاي دائم باشد؛ چرا كه اگر شورا مي خواست خود به كار تحقيق بپردازد نياز به چنين اجازه اي داشت.
پس از آنجا كه تاسيس ركن (كميسيون تحقيق ) ميتواند از آن اختياري برخوردار شود كه اجرايش در اصل منوط به اتفاق نظر اعضاي دائم شوراي امنيت شده است؟
گروهي ديگر معتقدند كه مفهوم ماده 34 منشور نبايد در حد ايجاد ركن فرعي ندارد. به عقيده اين دسته، هر چند شورا در غالب اوقات براي تحقيق در مورد يك قضيه ركني فرعي ايجاد كرده است، ولي اتفاق افتاده كه شورا براي همين كار راساً از كشورها استمداد كرده يا از اركان ديگر سازمان خواسته است كه در مورد مساله اي تحقيق نمايند. وانگهي اعطاي ماموريت به ركن فرعي در انجام تحقيقات به معناي تفويض اختيارات شورا به آن ركن نيست؛ زيرا اساس كار ركن تحقيق قطعنامه اي است كه شورا در اين مورد صادر مي كند و به موجب آن حدود صلاحيت ركن فرعي را معين مي سازد و در نتيجه اختياراتي كه ركن مزبور را فقط محدود به مواد آن قطعنامه است. پس به عقيده يك دسته ، تصميم شوراي امنيت براي تحقيق ، تصميمي است كه شورا مقدمتاً براي اقدامات بعدي خود مي گيرد؛ چرا كه شوراي امنيت در مقام حافظ صلح و امنيت جهاني اختيار دارد براي تحقيق در مورد هر اختلاف يا بحراني دست به هر اقدامي كه مقتضي مي داند بزند و براي اين كار اتفاق نظر تمامي اعضاي دائم ضرورت ندارد. اما به عقيده دسته ديگر، اختيارات شوراي امنيت براي تحقيق از ماده 34 ناشي ميشود و چون اين ماده در فصل ششم منشور درج شده است، اعمال آن اختيارات بايد اجازه و تصويب كليه اعضاي دائم باشد. اتحاد شوروي و كشورهاي اردوگاه شرق از طرفداران جدي نظريه اخير بوده اند.
به نظر مي رسد اين دسته از حد متعارف مفهوم ماده 34 فراتر رفته اند. ترديدي نيست كه تحقيق وسيله اي است لازم كه شوراي امنيت را در استقرار صلح و امنيت ياري مي دهد . با وجود اين نبايد ازاين نكته غافل بود كه شوراي امنيت اين اختيار را از فصل ششم برگرفته است، به اين معني كه تصميمات شورا در اين چهارچوب صورت توصيه نامه اي را دارد كه كشورها ملزم به رعايت آن نيستند. فلسفه اي كه فصل ششم بر آن مبتني شده اين است كه كشورها در انتخاب آيين حل مسالمت آميز اختلافاتشان مختارند ، نه مجبور . بنابراين دخالت شوراي امنيت در اين قبيل موارد فقط محدود به اين است كه كشورها را در انجام تعهداتشان ترغيب و به آنها توصيه كند كه اختلافاتشان را از راه هاي مسالمت آميز حل كنند.
با وجود اين براي به اجرا درآوردن ماده 34 دو مشكل وجود دارد : يكي از اينكه ماده 34 اختيارات شوراي امنيت را در اين زمينه (تحقيق ) به آن صورت مشخص نكرده است كه با استناد به آن شورا بتواند بر خلاف ميل كشورهاي ذينفع اقدامي نمايد؛ ديگر آنكه درج اين ماده در فصل ششم آشكار را مبين اين است كه شوراي امنيت در اين زمينه داراي اختياراتي ويژه است. بنابراين ـ همانطور كه در ابتدا يادآور شديم ـ با توجه به اينكه اين ماده حلقه اتصال فصل ششم و فصل هفتم است، مي توان گفت كه چون شورا بر اختلافات نظارت دارد ناگزير است براي حل و فصل آنها به تحقيقاتي دست بزند ؛ زيرا شوراي امنيت نمي تواند تنها به ادعاهاي غالباً ضد و نقيض طرفين بسنده نمايد. در واقع شوراي امنيت با تحقيقي كه انجام ميدهد مي تواند اختلاف يا بحران را ارزيابي نمايد و معين كند تا چه حد صلح جهاني به خطر افتاده است. پس از روشن شدن اين مساله شورا مي تواند با استناد به مقررات فصل هفتم براي جلوگيري از وخامت اوضاع و احوال تدبيري بينديشد به رغم مجمل بودن تفسيري كه كشورهاي ميزبان در كنفرانس سانفرانسيسكو از ماده 34 نمودند و ترديدي كه از اين لحاظ همچنان باقي است به نظر مي رسد شوراي امنيت هنگامي كه در مورد مقتضي بودن يا نبودن تحقيق راي مي دهد بايد بدون توجه به حق ممتاز اعضاي دائم خود تصميم گيري كند؛ اما وقتي كه مي خواهد امر به تحقيق دهد ناگزير بايد نظر موافق كليه اعضاي دائم را جلب نمايد.
«تحقيق» از نظر سياسي اهميت زيادي دارد و به همين جهت از ابتداي تشكيل سازمان ملل متحد ميان ايالات متحد آمريكا و اتحاد شوروي بر سر چگونگي اجراي آن اختلافاتي به وجود آمده و در نتيجه شورا ظرف اين چهل و چند سال فقط توانسته است دوبار به استناد به ماده 34 «ركن تحقيق» تاسيس نمايد: يكي در مورد اختلافات مرزي يونان و ديگري در مورد اختلافات هند و پاكستان با اين حال ، وقتي كه شوراي امنيت خواسته رسيدگي به قضيه اي راآغاز كند و يا طرح قطعنامه اي را در اين زمينه بررسي نمايد، معمولاً به اين ماده استناد نموده و هربار هم كه چنين كرده است، منطوق و مفهوم ماده 34 را در نظر گرفته و آن را تجزيه و تحليل نموده است. از اين رو بعضي از صاحبنظران معتقدند كه ماده 34 خود تمهيدي براي مداخله سازمان جهاني است.
به طور كلي آنچه مي توان گفت اين است كه شوراي امنيت در مقام حافظ نظم و امنيت بين المللي بايد ابتدا نوع آفتي را كه گريبانگير جهان شده است معين كند؛ اما از آنجا كه گاه پرداختن به بحران موجب تشديد آن ميشود ، اين شورا بايد قبل از هر چيز با صلاحديد اكثريت اعضاي خود ـ دائم و غير دائم ـ مفيد بودن تحقيق را تصويب كند و پس از آن ، در صورتي كه كليه اعضاي دائم موافق بودند امر به تحقيق دهد. بنابراين مناسب بودن يا نبودن تحقيق مساله اي است اساسي كه شوراي امنيت بايد در اجراي ماده 34 به آن توجه نمايد. البته موافقت شوراي امنيت در مورد انجام تحقيق نبايد به طور انتزاعي در نظر گرفته شود، زيرا عملاً معلوم شده كه اقدامات صلحجويانه شوراي امنيت از مداخلات آن متمايز است. براي اينكه شوراي امنيت در اقدامات صلحجويانه خود توفيق يابد، طرفين اختلاف بايد با آن همكاري نمايند. از اين رو شورا بايد شايستگي طرفين را براي اين همكاري بررسي كند، آنگاه امكاناتي را كه از نظر منطقه اي وجود دارد ارزيابي نمايد و سپس اين مساله را روشن سازد كه آيا يكي از اعضاي دائم در قضيه دخيل است يا خير؟ بي ترديد شدت بحران نيز در اين ارزيابي سهم موثري دارد. بنابراين راه حل به مراتب مهمتر از مداخله شوراي امنيت در حل اختلاف است و به همين جهت بوده كه دراكثر موارد ، كشورها بيشتر راغب بوده اند كه شورا راه حلي براي مشكل آنها بينديشد تا اينكه به استناد به ماده 34 به مداخله مستقيم بپردازد علت عدم تمايل به همكاري كشورهاي درگير اختلاف ازابتداي تاسيس سازمان ملل متحد با ماموران تحقيق سازمان اين سازمان بوده است كه اين كشورها همواره از تعميم مفهوم ماده 25 منشور به مصوبات شورا در امر تحقيق نگراني خاصي داشته و مدعي بوده اند كه تصميمات شوراي امنيت در اين قبيل موارد ، به لحاظ مقررات فصل ششم منشور، براي آنها الزام آور نبوده و صورت توصيه نامه اي را دارد كه اجراي آن منوط به موافقت صريح كشورهاي ذينفع است. از اين رو بررسي مناسب بودن انجام تحقيق بيشتر از اين جهت مفيد مي نمايد كه در صورت تصويب تحقيق، ممكن است شوراي امنيت با اطمينان خاطري كه پيدا مي كند، ماهيت اختلاف يا بحران را بهتر مشخص سازد. البته چون كشورها از آثار اين تصميم گيري به خوبي مطلع اند و مي دانند كه شورا در اين صورت قادر خواهد بود در چهارچوب فصل هفتم و اقداماتي قاطع دست بزند، مي كوشند مانع انجام چنين تحقيقاتي شوند. با اين حال ، نبايد تصور كرد كه شورا براي مداخله خود در حل اختلاف حتماً نياز به تحقيق دارد. اتفاق افتاده است كه شورا در مواردي ، بي آنكه تحقيقي در كار باشد ، اعلام كرده كه ادامه اختلاف و بحران طبعاً به صورتي است كه براي صلح و امنيت جهان مخاطره انگيز مي باشد و به اين ترتيب به اقداماتي دست زده است.
منبع:www.lawnet.ir
ادامه دارد...