نویسنده: دکتر قدرت اله رحمانی
به تصریح اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، نظارت بر عموم انتخابات و همه‌پرسی‌هایی که در کشور برگزار می‌شود، به عهده‌ی شورای نگهبان می‌باشد: «شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آرای عمومی و همه‌پرسی را برعهده دارد.»
از این جهت، تنها انتخابات شوراهای شهر و روستا، استثنا است که اصل 100 قانون اساسی، به علت اهمیت کم‌تر آن نسبت به انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و همه‌پرسی، چگونگی نظارت بر انتخابات یاد شده را به قانون عادی احاله کرده و قانون مصوب مجلس شورای اسلامی نیز نظارت بر انتخابات شوراها را به خود مجلس سپرده است.
چرایی نظارت
نظارت بر انتخابات با هدف تضمین سلامت آن انجام می‌گیرد تا فرآیند برگزاری انتخابات مطابق با موازین قانونی باشد و از حق مردم در تعیین سرنوشت خود در برابر انحراف‌ها، تخلف‌ها و احیاناً تقلب‌های انتخاباتی، صیانت و پاسداری شود. از این روست که «نظارت بر اجرای انتخابات» اصل پذیرفته شده‌ای در تمامی جوامع ـ با هر درجه از مردم‌سالاری ـ است و هیچ نظام انتخاباتی در دنیا وجود ندارد که فاقد مکانیسم نظارتی و ـ یا به عبارت دیگر ـ «مدیریت تضمین سلامت انتخابات» در کنار مکانیسم اجرایی یعنی «مدیریت اجرایی انتخابات» باشد.از آن جا که در اغلب کشورها، سر رشته‌ی اجرای انتخابات در دست قوه‌ی مجریه و دولت است و دولت‌ها همواره خود، یک طرف اصلی در رقابت‌های انتخاباتی محسوب می‌شوند، لازم است نهادی بی‌طرف و مستقل از جریان‌ها و جناح‌های رقیب بر فرآیند برگزاری انتخابات نظارت کند و هر چه این نظارت گسترده‌تر باشد، طبیعی است که بر کاهش تخلف‌ها و اعمال نظرهای غیرقانونی و در نتیجه، حراست از سلامت انتخابات و پاسداری از حق حاکمیت مردم، تأثیر افزون‌تری خواهد داشت.
دامنه‌ی نظارت و میزان مداخله و تأثیر نهاد ناظر در فرآیند انتخابات، حسب نظام‌های گوناگون سیاسی، متفاوت است و از «نظارت حداقلی» در چارچوب حل و فصل اختلاف‌ها و رسیدگی به شکایت‌های انتخاباتی تا «نظارت حداکثری» مبتنی بر کنترل همه‌ی مراحل اجرایی انتخابات را در برمی‌گیرد که نظام انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران از این حیث، در زمره‌ی نظام‌های نظارت حداکثری قرار می‌گیرد، زیرا به تصریح قانون، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات، نظارتی عام، استصوابی و در همه‌ی مراحل است.
چیستی نظارت
موضوع نظارت بر اجرای انتخابات از دو جهت قابل بررسی است: «نخست از حیث گستره‌ی حیطه‌های نظارتی و دیگر از جهت حدود صلاحیت ناظر»؛ از جهت اول، حیطه‌های تحت نظارت را می‌توان در دو گستره‌ی نظارت بر تعیین صلاحیت نامزدهای انتخاباتی و سپس نظارت بر چگونگی برگزاری انتخابات تعریف کرد و از جهت دوم، تقسیم‌بندی معروف و موسوم به نظارت «اطلاعی» و «استصوابی» مورد توجه قرار می‌گیرد. در نظام‌هایی که مشارکت سیاسی مردم از راه احزاب و تشکل‌های سیاسی صورت می‌گیرد، تعیین صلاحیت نامزدهای انتخاباتی نوعاً توسط احزاب انجام می‌شود و نیازی به بررسی صلاحیت قانونی نامزدهای انتخاباتی توسط مجریان و ناظران نیست و از آن جا که سازوکارهای نظارت خود احزاب و کاندیداها بر فرآیند برگزاری انتخابات نیز به قدر کافی و مؤثر پیش‌بینی شده است، نظارت مستقیم ناظران مستقل و بی‌طرف بر چگونگی برگزاری مراحل مختلف انتخابات هم منتفی است.از این رو در این نظام‌ها، به «نظارت استصوابی حداقلی» نهاد ناظر بی‌طرف و مستقل از رقبای انتخاباتی ـ که نظارتی غیرحضوری، غیرمستقیم و موردی است ـ بسنده شده است، به این معنا که نهاد ناظر، در متن انتخابات و مدیریت آن نقشی ندارد و نه تنها جریان انتخابات تحت کنترل مستقیم آن نیست، بلکه پس از پایان انتخابات نیز، صلاحیت استصوابی نهاد ناظر، منحصر و محدود به رسیدگی شکایت‌های انتخاباتی است که نوعاً از سوی احزاب رقیب (که ناظران اصلی انتخابات هستند) اقامه می‌شود.
در جمهوری اسلامی ایران اما، از آن روی که مردم بدون واسطه‌ی احزاب و به طور مستقیم در تعیین سرنوشت خود مشارکت و مداخله می‌کنند، حضور نهاد ناظر بی‌طرف و مستقل از جریان‌ها و جناح‌های رقیب در انتخابات، در تمامی مراحل انتخابات، (من البدو الی الختم) ضروری است. از این رو است که در قوانین متعدد مربوط به انتخابات، نظارت مصرح در اصل 99 قانون اساسی، به نحو عام و معطوف به تمامی مراحل انتخابات، مورد تأکید قرار گرفته است. به عبارت دیگر، نظارت شورای نگهبان بر انتخابات از نوع «نظارت استصوابی حداکثری» تلقی می‌شود که نظارتی مستقر و فعلی، مستقیم و کنترلی و مستمر و دایمی را افاده می‌کند؛ یعنی:
نخست؛ نهاد ناظر (شورای نگهبان و تشکیلات متبوع آن اعم از هیأت نظارت مرکزی و هیأتهای نظارت استانی و ناظران این هیأت‌ها در حوزه‌های انتخابیه و شعب اخذ رأی) در متن و میدان عملیات انتخابات حاضر است و ستاد نظارت بر انتخابات در کنار ستاد اجرایی انتخابات استقرار دارد،
دوم؛ به صورت مستقیم، عملیات اجرایی مجریان انتخابات را از حیث رعایت موازین قانونی، رصد و کنترل می‌کند.
سوم؛ از آن جا که این نظارت مستقر، مستقیم و مستمر، جنبه‌ی استصوابی دارد، در هر موقف، موقع و مقطعی که لازم باشد، نسبت به اصلاح انحراف و پیشگیری از تخلف‌های احتمالی، اقدام مقتضی را به عمل خواهد آورد و مجریان انتخابات ناگزیر از اجرای تصمیم‌های نهاد ناظر خواهند بود.
چرا استصواب؟
چنان که اشاره شد، پذیرش اصل نظارت بر انتخابات، مورد اتفاق عموم نظام‌های انتخاباتی دنیاست و آن چه نظام‌های یاد شده را از این حیث متفاوت می‌سازد، چگونگی اعمال صلاحیت‌های نظارتی است. در دموکراسی‌های غربی ـ که انتخابات با محوریت احزاب سیاسی مستظهر به پشتیبانی نهادهای بزرگ اقتصادی و سرمایه‌داران برگزار می‌شود ـ احزاب و جمعیت‌های سیاسی مهم‌ترین نقش را در نظارت بر انتخابات و تضمین سلامت آن برعهده دارند. این نقش تقریباً معادل همان چیزی است که در ادبیات حقوقی ـ فقهی ما تحت عنوان «نظارت اطلاعی» یا «نظارت استطلاعی» از آن یاد می‌شود.در نظارت اطلاعی، مجری قانون با اطلاع و آگاهی نهاد ناظر اقدام می‌کند، ولی مکلف به هماهنگی با ناظر یا اخذ تأیید و تصویب او نیست، بنابراین چنانچه ناظر به مواردی از نقض قانون توسط مجری برخورد کند، حسب مورد، حق تذکر به مجری و در نهایت وظیفه‌ی گزارش به مراجع بالاتر را دارد.
مراجع موظف به رسیدگی به گزارش تخلف‌ها و یا شکایت‌های افراد و نهادهای ذی‌ربط و ذی‌نفع در اجرای قانون، همان مراجعی هستند که «نظارت استصوابی استثنایی» بر اجرای قانون دارند؛ به این معنا که نهادهای یاد شده، اصولاً فاقد صلاحیت‌های نظارتی می‌باشند و صرفاً به نحو استثنایی و در صورت وصول گزارش مقام‌ها و یا شکایت افراد و نهادهای ذی‌نفع، حق رسیدگی و اخذ تصمیم دارند و از آن جا که نظر آنان قطعی و برای مجریان قانون لازم‌الاجراست، نظارت آن‌ها ـ در محدوده‌ی مورد بحث ـ استصوابی تلقی می‌شود.
نظارت اطلاعی در معنای پیش گفته، مرتبه‌ای از مراتب نظارت است که در نظام انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران نیز برای سطوحی از نظارت پذیرفته شده است و به عنوان نمونه شؤون پیش‌بینی شده در قانون انتخابات که برای ناظران صندوق‌های أخذ آرا ـ که حق تذکر به عوامل اجرایی شعب اخذ رأی و نیز گزارش به هیأتهای نظارتی بالادستی دارند ـ را می‌توان از نوع «نظارت اطلاعی» به حساب آورد.
نظارت استصوابی، اما گونه‌ای از نظارت است که مجری قانون مکلف و ملزم به هماهنگی با ناظر است و اقدام‌های مجری بدون تأیید، تصویب و یا تنفیذ نهاد ناظر، مؤثر، نافذ و قانونی نیست. چنان که بیان شد، این نوع نظارت در نظام‌های غربی ـ بنا به دلایلی که ذکر گردید ـ به نحو حداقلی، محدود، موردی و استثنایی مورد پذیرش قرار گرفته است، اما در نظام انتخاباتی کشور ما، به جهت مشارکت مستقیم و بی‌واسطه‌ی مردم در انتخابات و به منظور صیانت از آرای ملت، مکانیسم نظارت استصوابی، برای همه‌ی مراحل انتخابات پیش‌بینی شده است و علی‌القاعده هیچ یک از اقدام‌های مدیریت اجرایی انتخابات که مورد خدشه‌ی شورای نگهبان قرار گرفته باشد، وجاهت قانونی نخواهد داشت.
نظارت ـ اعم از اطلاعی و استصوابی ـ به نوعی در تمامی نظام‌های انتخاباتی وجود دارد؛ در نظام‌های غربی، غالباً نظارت اطلاعی به نحو گسترده توسط احزاب و کاندیداهای انتخاباتی و نیز رسانه‌ها و مطبوعات صورت می‌گیرد و نظارت استصوابی به صورت موردی و استثنایی توسط نهادهای عالی نظارتی اعمال می‌گردد که با رجوع به منابع تاریخی، مواردی از ابطال کلی یا جزیی نتایج انتخابات در جوامع غربی از سوی نهادهای عالی نظارتی را می‌توان سراغ گرفت؛ از آن جمله، ابطال کل نتایج انتخابات مجلس سنا و یا 24 مورد ابطال نتایج انتخابات در حوزه‌های انتخابیه‌ی مورد شکایت که در فاصله‌ی سال‌های 1958 تا 1978م. در فرانسه رخ داده است و هم‌چنین مداخله‌ی دیوان عالی فدرال آمریکا در نتایج انتخابات ریاست جمهوری این کشور در سال 2000م. را نمونه‌ی مهم دیگری از نظارت استصوابی بر انتخابات می‌توان تلقی کرد که براساس رأی صادره توسط نهاد عالی نظارتی (دیوان عالی کشور) «جورج بوش» به عنوان رییس جمهور آمریکا معرفی گردید.
در نظام جمهوری اسلامی ایران، نظارت اطلاعی عوامل نظارتی منصوب از سوی سلسله مراتب منتهی به هیأت مرکزی نظارت و نظارت استصوابی نسبی هیأتهای نظارت مرکزی و استانی و نیز نظارت استصوابی کلی نهاد عالی نظارت(شورای نگهبان) برای همه‌ی مراحل انتخابات از زمان ثبت نام نامزدها گرفته تا رسیدگی به صلاحیت نامزدها، تبلیغات انتخاباتی، برگزاری انتخابات، شمارش آرا، اعلام نتایج مقدماتی و قطعی انتخابات و بالاخره صدور اعتبارنامه‌ی منتخبین، مورد پیش‌بینی قانون‌گذار قرار گرفته است. بر این اساس، شورای نگهبان و سلسله مراتب نظارتی منصوب و منتسب به آن، در تمامی مراحل انتخابات و از جمله در مرحله‌ی رسیدگی به صلاحیت نامزدهای انتخابات، حق نظارت بر عملکرد هیأتهای اجرایی دارند و می‌توانند عملکرد یاد شده در تأیید یا رد صلاحیت نامزدهای انتخاباتی را از حیث انطباق با مفاد قانونی مورد ارزیابی قرار دهند که نتیجه‌ی آن یکی از چهار وضعیت زیر خواهد بود:
1ـ تأیید صلاحیت نامزدهای تأیید شده از طرف هیأتهای اجرایی؛
2ـ تأیید صلاحیت نامزدهای رد شده از طرف هیأتهای اجرایی؛
3ـ رد صلاحیت نامزدهای تأیید شده از طرف هیأتهای اجرایی؛
4ـ رد صلاحیت نامزدهای رد شده از طرف هیأتهای اجرایی.
به عبارت دیگر، نظارت استصوابی، هسته‌های نظارتی منصوب و منتسب به شورای نگهبان و در نهایت نظارت اعضای این شورای در مرحله‌ی احراز صلاحیت نامزدها، محدود و منحصر به شکایت نامزدهای رد صلاحیت شده توسط هیأتهای اجرایی در نزد هیأتهای نظارت استانی و یا شکایت از هیأت مرکزی و هیأتهای نظارت استانی به شورای نگهبان نیست، بلکه صلاحیت تمامی نامزدهای انتخاباتی توسط نهاد ناظر مورد بررسی قرار می‌گیرد و نظر نهاد نظارت درباره‌ی تمامی نامزدها ـ اعم از رد یا تأیید صلاحیت آن‌ها ـ بر نظر نهاد اجرایی حاکم است. هم‌چنین حاکمیت شورای نگهبان و هسته‌های نظارتی آن بر مدیریت اجرایی انتخابات در مراحل برگزاری، شمارش آرا و اعلام نتایج انتخابات است.
با این وجود، بقای کلیت نظارت استصوابی بر انتخابات، با بازنگری و احیاناً الغای نسبی و جزیی این نظارت در بعضی مراحل انتخابات و یا نسبت به اجزای مشخصی از سازمان و ساختار انتخابات ـ که فقدان نظارت استصوابی در آن، صدمه‌ای به سلامت انتخابات نمی‌زند و خدشه‌ای به اصول اسلامیت و جمهوریت نظام وارد نمی‌کند ـ ندارد و مثلاً چنانچه نهادهای سیاسی و مدنی مورد تأیید مراجع قانونی و مورد وثوق و اطمینان مردم به تدریج در عرصه‌ی عمومی و حوزه‌ی کنش سیاسی شکل بگیرد آن چنان که زمینه برای سپردن حدی از نظارت به این نهادها فراهم شود، می‌توان نوعی «نظام خود کنترلی» از سوی فعالان سیاسی شناسنامه‌دار واجد صلاحیت را در احراز صلاحیت نامزدهای انتخاباتی به رسمیت شناخت و جنبه‌ی قانونی به آن داد، نقطه‌ای که با وضع کنونی احزاب و جمعیت‌های سیاسی در کشور، فاصله‌ی زیادی با آن داریم، لیکن ذکر این امکان و احتمال از آن روی اهمیت دارد که نظارت استصوابی در شکل کنونی آن را امری غیرقابل تجدیدنظر و لایتغیر به حساب نیاوریم.
روشن است که لزوم حفظ اسلامیت و سلامت ارکان مهم نظام جمهوری اسلامی ایران ـ هم‌چون نهاد ریاست جمهوری و مجلس شورای اسلامی ـ از یک‌سو و اعتمادی که مردم به نظام مدیریت انتخابات کشور (اعم از ساختار اجرایی و نظارتی) دارند، اقتضای نظارت استصوابی با گستره‌ی فعلی را دارد، زیرا
نخست؛ شورای نگهبان به عنوان پاسدار اسلامیت نهادهای عالی سیاسی، موظف به جلوگیری از ورود افراد فاقد صلاحیت در عرصه‌ی رقابت‌های انتخاباتی جهت کسب مناصب عالی کشوری (نظیر ریاست جمهوری و نمایندگی مجلس شورای اسلامی) است،
دوم؛ از آن جا که در جمهوری اسلامی ایران، مردم با اطمینان از اعمال نظارت شرعی و قانونی شورای نگهبان در احراز صلاحیت نامزدهای حاضر در صحنه‌ی انتخابات، از میان صالحین مورد تأیید نهاد یاد شده، اصلح را انتخاب می‌کنند، لازم است افراد ناصالح و نااهل، قبلاً از گردونه‌ی رقابت انتخاباتی خارج شده باشند؛ امری که در صورت رعایت نشدن آن، مفاسدی ـ هم‌چون افشاگری‌های تبلیغاتی درباره‌ی شخصیت و سوابق نامزدهای ناسالم و ناصالح و در نتیجه سلب اعتماد مردم از اصل نظام سیاسی ـ را پیامد خواهد داشت. از این رو، در شرایط کنونی، سلب نظارت استصوابی شورای نگهبان نسبت به هیچ یک از مراحل، بخش‌ها و اجزای انتخابات به مصلحت کشور نیست و فقدان نظارت یاد شده در هر یک از مراحل و اجزای انتخابات، ممکن است آسیب‌هایی ـ هرچند جزیی ـ به اسلامیت و جمهوریت نظام وارد نماید.
چرا شورای نگهبان؟
از آن جا که ضرورت نظارت استصوابی بر انتخابات امری غیرقابل انکار برای تضمین سلامت انتخابات و صیانت از حقوق مردم به حساب می‌آید، مغالطه‌ی شبهه‌افکنان بیش از آن که متوجه مشروعیت و حقانیت اصل یاد شده باشد، نهاد متولی مسؤول نظارت استصوابی را هدف گرفته است. مغالطه‌کاران بی آن که مقصد واقعی خود را بی‌پرده و عریان بیان کنند، در واقع نه در پی لغو نظارت استصوابی هستند و نه به دنبال جابه‌جایی نهاد ناظر استصوابی و یا دست‌کم تقسیم اختیارات ناشی از این نظارت، میان شورای نگهبان و نهاد مدیریت اجرایی انتخابات، بلکه این شورای نگهبان است که دژ نفوذ ناپذیر نظام در برابر رخنه‌ی تجدیدنظرطلبان بی‌اعتقاد به مبانی اسلامی نظام و مردم‌سالاری دینی محسوب می‌شود و سلب حق استصواب از این نهاد، آرزوی دیرینه‌ی مخالفان مدل حکومتی مبتنی بر ولایت فقیه است. در این صورت برای آرزومندان استحاله‌ی نظام ولایی جمهوری اسلامی، تفاوتی نمی‌کند که پس از حذف شورای نگهبان، چه نهاد یا افرادی صاحب حق نظارت استصوابی باشند.تأمل در موضع‌گیری‌های مدعیان و مطالبه‌گران لغو نظارت استصوابی شورای نگهبان، گواه این واقعیت است که مطالبه‌ی حداقلی آنان، واگذاری بخشی از حق نظارت استصوابی شورای نگهبان به نهاد اجرایی است. به عنوان مثال وقتی به بررسی صلاحیت نامزدهای تأیید شده از سوی هیأتهای اجرایی توسط شورای نگهبان اعتراض می‌کنند، در واقع نوعی از «نظارت استصوابی بدوی» را برای هیأتهای اجرایی منصوب دولت اثبات می‌کنند و حق نظارت شورای نگهبان را صرفاً نسبت به شکایت‌های مطرح شده از طرف رد صلاحیت شده‌های هیأتهای اجرایی قبول کرده و در سطح نوعی «نظارت استصوابی اتفاقی، استثنایی و تجدیدنظری» فرو می‌کاهند.
معنای ساده‌ی چنین تقسیم صلاحیتی، کوتاه کردن دست شورای نگهبان از بررسی صلاحیت نامزدهای تأیید صلاحیت شده‌ای است که احیاناً ناصالح‌اند و قرار گرفتن آن‌ها در معرض انتخاب مردم، نقض آشکار حقوق ملت و اصول مردم‌سالاری دینی تلقی می‌شود. مطالبه برای تقسیم و تجزیه‌ی صلاحیت‌ها و اختیارات معطوف به نظارت استصوابی میان شورای نگهبان و دستگاه اجرایی انتخابات (دولت)، در حالی است که مطالعه‌ی تطبیقی نظام‌های انتخاباتی از تمرکز حق نظارت استصوابی در نهادهای عالی کشوری حکایت دارد.
در دموکراسی‌های غربی، نهاد عالی نظارت بر انتخابات غالباً منصوب رییس کشور یا پارلمان و یا ترکیبی از این دو نهاد است. در نظام ریاستی آمریکا، دیوان عالی فدرال که اعضایش منصوب رییس کشور (رییس‌جمهور) هستند، نظارت عالی استصوابی بر انتخابات را عهده‌دار می‌باشند. در نظام‌های پارلمانی و شبه پارلمانی نهاد عالی نظارت، اغلب منتخب و منصوب پارلمان و مجلسین ملی و سنا است که آلمان و ایتالیا از جمله مهم‌ترین این دسته از نظام‌ها هستند. در میان نظام‌های نیمه ریاستی و نیمه پارلمانی، فرانسه مهم‌ترین نمونه است که نهاد عالی نظارت بر انتخابات آن ترکیبی از اعضای منصوب رییس کشور (رییس‌جمهور) و مجلسین سنا و ملی، به علاوه رؤسای جمهور پیشین می‌باشد.
در جمهوری اسلامی ایران، اعضای نهاد عالی نظارت (شورای نگهبان) را مجموعه‌ای از فقیهان و حقوقدانان تشکیل می‌دهند که از جهات گوناگون، مظهر حاکمیت اسلام از یک‌سو و حاکمیت اراده‌ی مردم بر سرنوشت خود از دیگر سو تلقی می‌شوند. فقهای شورای نگهبان، به عنوان پاسداران اسلامیت نظام از طرف رهبری منصوب می‌شوند که خود به واسطه‌ی انتخاب خبرگان منتخب مردم، حامل ارزش‌های مردم‌سالارانه است و نیز به لحاظ دارا بودن عالی‌ترین خصایل معنوی، فضایل علمی، سیاسی و اجتماعی مورد نظر اسلام، ضامن مشروعیت دینی نظام سیاسی و استمرار سلامت آن به حساب می‌آید. حقوقدانان شورای نگهبان نیز به نحو غیرمستقیم منتسب به دو قوه‌ی قضاییه و مقننه هستند.
از این رو که انتصاب آنان به این سمت با پیشنهاد رییس قوه‌ی قضاییه و انتخاب نهایی مجلس شورای اسلامی تحقق می‌پذیرد بنابراین با فرض ضرورت وجود نهاد نظارت استصوابی بر انتخابات، تعیین شورای نگهبان به عنوان نهاد یاد شده، تدبیری منطقی و مقرون به معیارها و ملاک‌های مردم‌سالارانه به حساب می‌آید که قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل 99 آن را اتخاذ کرده است؛ از آن رو نهاد عالی نظارت پیش‌بینی شده در آن را ترکیبی از اعضای منصوب رییس کشور (رهبر انقلاب) و دو قوه‌ی قضاییه و مقننه تشکیل می‌دهند تا بر عملکرد مدیریت اجرایی انتخابات منتسب به قوه‌ی مجریه نظارت نماید.
نظارت استصوابی در قانون اساسی
اگرچه در اصل 99 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ـ که صلاحیت نظارتی شورای نگهبان نسبت به عموم انتخابات را مورد حکم قرار داده است ـ لفظ «استصواب» به کار نرفته، اما معنای چنین نظارتی از مفاد اصل یاد شده به وضوح استنباط می‌شود.نخست؛ به دلالت مفهوم لفظ «به عهده داشتن » اصل 99 در نظارت مورد بحث در اصل یاد شده، از نوع استصوابی است؛ زیرا در این اصل «عهده‌داری وظیفه‌ی نظارت» مورد تصریح قرار گرفته است که معنایی جز «مرجعیت نهایی» را افاده نمی‌کند. به عبارت دیگر، قانون اساسی با آوردن لفظ «... برعهده دارد...» برای بیان حکم معطوف به موضوع نظارت بر انتخابات توسط شورای نگهبان، مسؤولیت و مرجعیت قطعی و نهایی این نظارت را به شورای نگهبان سپرده است و از نظر حقوقی، هر کجا ناظر خود مرجع نهایی باشد، نظارت از نوع استصوابی است؛ به خلاف نظارت اطلاعی که ناظر نهاد نهایی نیست و ملزم به ارایه‌ی گزارش به مرجع بالاتر می‌باشد.
دوم؛ به دلالت اطلاق لفظ «نظارت» در اصل 99، نظارت مورد نظر قانون اساسی را باید استصوابی تلقی کرد؛ زیرا به نظر اکثر فقها اصل در نظارت استصواب است و خلاف آن محتاج قرینه یا دلیل است. به عبارت دیگر اگر لفظ نظارت مقید به قید «اطلاعی» یا «استصوابی» نباشد و به نحو مطلق ذکر شده باشد، نظارت از نوع استصوابی تلقی خواهد شد و حضرت امام خمینی«ره» نیز همین نظر را در باب نظارت دارند. (تحریرالوسیله، کتاب وقف، مسأله‌ی 86)
سوم؛ شأن قانون اساسی ـ به عنوان سند بنیادین اداره‌ی کشور و میثاق میان ملت و حکومت ـ بیان احکام قطعی لازم‌الاجرای واجد ضمانت اجراست و منطقی نیست که در چنین سند مهم و معتبری، درباره‌ی موضوع پراهمیتی هم‌چون نظارت بر انتخابات، مرجع نهایی معین نشده باشد. بدیهی است اگر نظارت یاد شده در اصل 99 را به غیر نظارت استصوابی حمل کنیم، معنایی جز رها شدن سر رشته‌ی نظارت نخواهد داشت و پیداست که قانون اساسی به طور قطع حکم به امر مهمل و بیهوده و بی‌نتیجه (نظارت بدون ضمانت اجرا) نکرده است.
چهارم؛ مرجع رسمی تفسیر قانون اساسی (شورای نگهبان) در نظریه‌ی تفسیری خود، نظارت موضوع اصل 99 را از نوع استصوابی دانسته است: «نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی، استصوابی است و شامل تمام مراحل اجرایی انتخابات از جمله تأیید و رد صلاحیت کاندیداها می‌شود.»[1]
نظریه‌ی تفسیری یاد شده در پاسخ به استفساریه‌ی هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات چهارمین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی صادر شده است که متن استفساریه‌ی یاد شده از اختلاف هیأت نظارت و هیأت اجرایی در صلاحیت استصوابی هر یک از دو نهاد یاد شده در رسیدگی به صلاحیت نامزدها حکایت می‌کند؛ تا پیش از اعلام نظریه‌ی تفسیری شورای نگهبان، وزارت کشور اعمال نظارت نهاد نظارتی راجع به کاندیداهای تأیید صلاحیت شده از سوی هیأتهای اجرایی منصوب خود را بر نمی‌تافت و نظر هیأتهای یاد شده را قطعی می‌دانست.
به عبارت دیگر، تا پیش از این تاریخ، هیأتهای اجرایی منصوب دولت، خود را مرجع نهایی و دارای حق استصواب در تعیین صلاحیت نامزدهای انتخابات می‌دانستند و تنها در صورتی نهاد نظارت را در رسیدگی به صلاحیت‌های یاد شده، ذی‌صلاح تلقی می‌کردند که از جانب رد صلاحیت شدگان هیأتهای اجرایی، به هیأتهای نظارت، شورای نگهبان شکایت شود. نظریه‌ی تفسیری شورای نگهبان از مفاد اصل 99 قانون اساسی، این پندار نادرست را از حوزه‌ی عملیات اجرایی انتخابات زدود و صلاحیت استصوابی نهاد نظارتی را در تمامی مراحل و تمام شؤون انتخابات مورد تصریح قرار داد.
مخالفت و مقاومت عوامل اجرایی انتخابات مجلس چهارم در برابر اعمال نظارت استصوابی شورای نگهبان ـ که منجر به اعلام نظریه‌ی تفسیری یاد شده گردید ـ در حالی صورت می‌گرفت که پیش‌تر از آن و در تمام دوران حیات پر برکت حضرت امام خمینی«ره»، قوانین و مقررات ناظر بر انتخابات، جملگی بر حق نظارت استصوابی شورای نگهبان تصریح کرده بودند و اگرچه لفظ «استصواب» در قوانین یاد شده به کار نرفته بود، اما منطوق و مدلول عبارات و الفاظ به کار گرفته شده در مقررات یاد شده، شبهه‌ای در افاده‌ی معنای «نظارت استصوابی» باقی نمی‌گذاشت.
نظارت استصوابی در زمان حضرت امام(رحمت الله علیه)
از جمله ادعاهای شبهه‌افکنان درباره‌ی نظارت استصوابی شورای نگهبان، آن است که چنین نظارتی در زمان حیات حضرت امام«ره» وجود نداشت و پس از رحلت آن حضرت، شورای نگهبان با تفسیر اصل 99 چنین اختیار گسترده‌ای را برای خود مقرر داشت و بر نظام سیاسی کشور تحمیل نمود. مقصود شبهه‌آفرینان از طرح این موضوع هم القای فاصله گرفتن نظام از ارزش‌ها و مناسبات مورد قبول حضرت امام«ره» و میل به سمت و سوی اقتدارگرایی حکومت است و چنین وانمود می‌کنند که گویی حضرت امام«ره» مخالف بسط ید شورای نگهبان در نظارت بر فرآیند انتخابات بوده است. مروری اجمالی بر محتوای قوانین مصوب در دوره‌ی حیات مبارک حضرت امام«ره» و نیز آن چه در عرصه‌ی اجرا و در جریان برگزاری انتخابات‌های دهه‌ی اول انقلاب روی داده است و از همه مهم‌تر موضع‌گیری آشکار حضرت امام«ره» درباره‌ی حق نظارت استصوابی شورای نگهبان به روشنی، خلاف‌گویی مدعیان را برملا می‌سازد.نگاهی گذرا به تاریخ انتخابات در جمهوری اسلامی ایران و قوانین و مقررات حاکم بر آن نشان می‌دهد، عموم مقررات تصویب شده در دوران حیات حضرت امام«ره» و به مفهوم نظارت استصوابی شورای نگهبان بوده است. نکته‌ی قابل توجه آن است که حق نظارت استصوابی برای شورای نگهبان، اول بار، زمانی در یک مصوبه‌ی قانونی پیش‌بینی شد که هنوز ـ به واسطه‌ی تشکیل نشدن مجلس و انتخاب اعضای حقوقدان شورای نگهبان ـ این شورا تأسیس نشده بود.
این مصوبه عبارت است از قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 3/7/1359 شورای انقلاب (که تا پیش از تشکیل اولین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی وظیفه‌ی قانون‌گذاری برای اداره‌ی کشور را برعهده داشت.) دلالت مفاد ماده‌ی 3 این قانون حق بر نظارت استصوابی نهاد ناظر بر انتخابات آن‌چنان روشن است که نیاز به هرگونه تفسیر و توجیه پیرامون الفاظ و عبارات ماده‌ی یاد شده را مرتفع می‌کند: «هیأت مرکزی نظارت، بر تمامی مراحل انتخابات و جریان‌های انتخاباتی و اقدام‌های وزارت کشور که در امر انتخابات مؤثر است و هیأتهای اجرایی و انجمن‌های نظارت بر انتخابات و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و آن چه مربوط به صحت انتخابات می‌شود، نظارت خواهند کرد.»
البته روشن است که اجرای این قانون برای انتخابات اولین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی به جهت تشکیل نشدن شورای نگهبان ممکن نبوده است. از این رو در انتخابات میان دوره‌ای اولین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی، برای نخستین بار، اصل 99 قانون اساسی، اجرا شد و شورای نگهبان براساس ماده‌ی 3 پیش گفته و نیز مفاد مقررات قانون انتخابات مجلس شورای ملی مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب، بر انتخابات یاد شده نظارت نمود. البته ناگفته پیداست که در آن مقطع با توجه به نو پا بودن نهاد شورای نگهبان و فقدان تجربه و تشکیلات کافی و مناسب، امکان نظارت کامل و فراگیر، همه‌جانبه و در همه‌ی مراحل انتخابات، وجود نداشته و از جمله در مرحله‌ی بررسی صلاحیت نامزدها، شورای نگهبان به رسیدگی شکایات رد صلاحیت شده‌های هیأتهای اجرایی بسنده کرده است لیکن فقدان امکان عملی نظارت استصوابی شورای نگهبان، حق نظارت یاد شده را زایل نمی‌کند.
از همین رو، این شورا به موازات تحصیل تدریجی تجربیات و امکانات مناسب، به توسعه‌ی ابعاد نظارتی خود در مراحل مختلف انتخابات از جمله رسیدگی به صلاحیت تمامی نامزدها (فارغ از رد یا تأیید آن‌ها در هیأتهای اجرایی) اهتمام ورزیده است، آن چنان که در جریان انتخابات دومین دوره‌ی مجلس شورای اسلامی ـ که برای اولین بار شورای نگهبان در مرحله‌ی رسیدگی به صلاحیت نامزدها، دامنه‌ی نظارت خود را افزون بر رسیدگی به شکایات رد صلاحیت شده‌ها، به بررسی صلاحیت تأیید شدگان هیأتهای اجرایی نیز سرایت داد ـ با اعتراض وزارت کشور نسبت به مداخله‌ی هیأتهای نظارت در بررسی صلاحیت تأیید شده‌های هیأتهای اجرایی، «آیت‌الله امامی کاشانی» رییس وقت هیأت مرکزی نظارت شورای نگهبان در پاسخ نامه‌های اعتراضی وزیر کشور می‌نویسد: «در ماده‌ی 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی تصریح شده است نظارت بر انتخابات مجلس به عهده‌ی شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت عام و در تمام مراحل و در کلیه‌ی امور مربوط به انتخابات جاری است.»
اشاره‌ی رییس هیأت مرکزی نظارت بر انتخابات، به قانونی است که تحت عنوان «قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی» در تاریخ 9/12/1362 به تصویب مجلس رسیده و جایگزین قانون قبلی انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 17/11/1358 شورای انقلاب شده بود. از این رو، پس از ماده‌ی 3 قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 3/7/1359 شورای انقلاب که با عباراتی روشن و بی‌ابهام، نظارت استصوابی شورای نگهبان بر تمام مراحل انتخابات را مورد تأکید قرار داده است، ماده‌ی 3 قانون انتخابات مجلس شورای اسلامی مصوب 9/12/1362، متن قانونی دیگری است که بر نظارت استصوابی شورای نگهبان دلالت می‌کند: «نظارت بر انتخابات مجلس به عهده‌ی شورای نگهبان می‌باشد. این نظارت، عام و در تمام مراحل و در کلیه‌ی امور مربوط به انتخابات جاری است.»
افزون بر این دو متن قانونی ـ که انتخابات میان دوره‌ای مجلس اول و نیز انتخابات مجلس دوم براساس آن‌ها برگزار شده است ـ قانون دیگری تحت عنوان «قانون نظارت شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی» در تاریخ 5/9/1365 به تصویب مجلس رسیده و جایگزین قانون نظارت مصوب 3/7/1359 شورای انقلاب گردیده که مبنای عملیات اجرایی و نظارتی در برگزاری انتخابات مجلس سوم (فروردین 1367) بوده است. ماده‌ی 3 قانون یاد شده نیز بسان قوانین قبلی، آشکارا شأن استصوابی نظارت شورای نگهبان را مورد تأیید قرار می‌دهد: «هیأت مرکزی نظارت، بر کلیه‌ی مراحل و جریان‌های انتخابات و اقدامات وزارت کشور در امر انتخابات و هیأتهای اجرایی و تشخیص صلاحیت نامزدهای نمایندگی و حسن جریان انتخابات نظارت خواهد کرد.»
اگرچه نخستین تجربه‌ی نظارتی شورای نگهبان بر انتخابات مجلس شورای اسلامی، در جریان برگزاری انتخابات میان دوره‌ای مجلس اول (مرداد 1360) در کمال تفاهم و همکاری با وزارت کشور و بدون اعمال نظارت استصوابی شورای نگهبان در احراز صلاحیت نامزدها صورت گرفت و نیز تجربه‌ی دوم این شورا در انتخابات مجلس دوم (فروردین 1363) که با اولین نظارت استصوابی شورای نگهبان در مرحله‌ی رسیدگی به صلاحیت نامزدها همراه شد و در حالی که این رویه‌ی نظارتی شورا در ابتدا مورد اعتراض مدیریت اجرایی انتخابات قرار گرفته بود، در نهایت، همراهی و تمکین وزارت کشور از شورای نگهبان را به دنبال داشت، اما در تجربه‌ی سوم و در جریان برگزاری انتخابات مجلس سوم (فروردین 1367) وضع دیگری رقم خورد و وزیر کشور وقت (علی‌اکبر محتشمی) حاضر به قبول نظارت استصوابی شورای نگهبان در رسیدگی به صلاحیت داوطلبان تأیید شده از طرف هیأتهای اجرایی نشد.
این در حالی بود که شورای نگهبان صلاحیت چند نفر از تأیید صلاحیت شده‌های هیأتهای اجرایی را رد می‌کرد و حتی رییس‌جمهور وقت (رهبر معظم انقلاب) از باب اجرای قانون اساسی، دو بار کتباً به وزیر کشور تذکر می‌دهد که مطابق اصل 99 قانون اساسی و مفاد قوانین عادی، باید نظر شورای نگهبان مراعات و اعمال شود، اما وزارت کشور از این دستورات سرپیچی کرد و البته از آن جا که آن چند نفر در انتخابات رأی نیاوردند، پیگیری بعدی موضوع هم منتفی گردید.
از طرف دیگر قوانین حاکم بر هر سه دوره‌ی انتخابات مجلس شورای اسلامی در زمان حیات مبارک حضرت امام«ره» مبین و مؤید حق نظارت استصوابی شورای نگهبان بوده است که این حق در انتخابات میان دوره‌ای مجلس اول به جهت فقدان آمادگی شورای نگهبان به طور کامل اعمال نشد، در انتخابات مجلس دوم با همکاری وزارت کشور اجرای کامل‌تری از نظارت استصوابی واقع گردید و بالاخره در انتخابات مجلس سوم به واسطه‌ی سرپیچی وزارت کشور و به رغم آمادگی شورای نگهبان، اعمال کامل نظارت استصوابی این شورا میسر و مؤثر نشد. افزون بر قوانین و شیوه‌ی عملی شورای نگهبان در اعمال نظارت استصوابی در زمان حیات حضرت امام«ره»، مواضع حضرت ایشان در تأیید حق نظارت استصوابی این شورا نیز قابل تأمل است.
یکی از مهم‌ترین موضع‌گیری‌های امام خمینی«ره» در دفاع از نظارت عام و استصوابی شورای نگهبان، در جریان انتخابات مجلس دوم رخ داد که اتفاقاً کامل‌ترین شکل نظارت استصوابی شورا در زمان حیات امام«ره» ـ هم‌چنان که پیش‌تر بیان شد ـ مربوط به همین انتخابات است. در این انتخابات، شورای نگهبان افزون بر اعمال نظارت کامل در مرحله‌ی رسیدگی به صلاحیت نامزدها ـ که ردّ صلاحیت جمعی از تأیید شده‌های هیأتهای اجرایی را در پی داشت ـ در مرحله‌ی اعلام نتایج انتخابات نیز با اعمال نظارت استصوابی، نتایج اعلام شده از سوی وزارت کشور درباره‌ی 13 حوزه‌ی انتخابیه را ابطال نمود. این اقدام قاطع و در عین حال قانونی شورای نگهبان، اعتراض‌هایی را برضد شورا برانگیخت که حضرت امام«ره» با صدور پیامی تاریخی در دفاع از اقدام قانونی شورا و تبیین جایگاه رفیع آن در نظام جمهوری اسلامی، پاسخی کوبنده به جوسازان برضد شورای نگهبان دادند که برای همیشه تاریخ، تکلیف همه‌ی افراد و جریان‌هایی که نظارت استصوابی را بدعت شورای نگهبان پس از رحلت آن حضرت قلمداد می‌کنند، را روشن کرده است:
«بسم‌الله الرحمن الرحیم، چنانچه مشاهده می‌شود پس از انتخابات مرحله‌ی اول از دوره‌ی دوم مجلس شورای اسلامی، افرادی که نظریه‌ی شورای محترم نگهبان در ابطال یا تأیید بعضی حوزه‌ها موافق میل‌شان نبوده است، دست به شایعه‌افکنی زده و اعضای محترم شورای نگهبان (ایدهم الله تعالی) را که حافظ مصالح اسلام و مسلمین هستند تضعیف و یا خدای ناکرده توهین می‌نمایند و به پخش اعلامیه و خطابه در مطبوعات و محافل دست زده‌اند، غافل از آن که پیامد چنین اعمال و جوسازی‌ها آن هم در دوره دوم مجلس و نگذشتن سالی چند از انقلاب چه خواهد بود. امید است چنین اعمال، بی‌توجه به نتایج ناروا و اسف بار آن باشد. معلوم نیست در صدر مشروطیت، در دوره‌ی اول با فقهای ناظر به قوانین این نحو عمل شده باشد. در آن زمان به تدریج فقها را از مجلس بیرون راندند و بر سر این ملت آن آوردند که دیدیم. من به این آقایان هشدار می‌دهم که تضعیف و توهین به فقهای شورای نگهبان امری خطرناک برای کشور و اسلام است.
همیشه انحرافات به تدریج در یک رژیم وارد می‌شود و در آخر، رژیمی را ساقط می‌نماید. لازم است همه به طور اکید به مصالح اسلام و مسلمین توجه کنیم و به قوانین، هرچند مخالف نظر و سلیقه‌ی شخصی‌مان باشد، احترام بگذاریم و به این جمهوری نوپا که مورد هجوم قدرت‌ها و ابرقدرت‌هاست وفادار باشیم. در خاتمه باید بگویم که حضرات آقایان فقهای شورای نگهبان را با آشنایی و شناخت تعیین کردم و احترام به آنان و حفظ مقام‌شان را لازم می‌دانم و امید آن دارم که این نحو امور تکرار نشود و به شورای نگهبان تذکر می‌دهم که در کار خود استوار باشید و با قاطعیت و دقت عمل کنید و به خدای متعال اتکال کنید. از خداوند تعالی عنایت و رحمت برای ملت عزیز را خواستارم.»[2]
عبارات عبرت‌آموز حضرت امام«ره» در دفاع مطلق و بی‌چون و چرا از حق نظارت استصوابی شورای نگهبان، آن چنان روشن و قاطع است که نظریه‌ی نظارت استصوابی را از هر استدلال حقوقی و سیاسی دیگری بی‌نیاز می‌کند، به شرط آن که شبهه‌افکنان و جوسازان دیروز و امروز و فردا، در ادعای تبعیت خود از راه و رسم و سیره و سنت حضرت امام«ره» صادق باشند.
سخن آخر
بر تمامی کسانی که دل در گرو اسلام و انقلاب دارند، پوشیده نیست که امروز ـ بسان دیروز و بی‌شک هم‌چون فردا ـ ساز مخالفت با نظارت استصوابی شورای نگهبان، از اردوگاه دشمنان اسلام و انقلاب کوک می‌شود و کسانی در داخل که منافع‌شان با منافع دشمن گره خورده است، با این ساز دشمن همسازی و همنوازی می‌کنند. استدلال‌های مطرح شده در این وجیزه آن گاه پذیرفتنی‌تر جلوه خواهد کرد که اراده‌ی دشمن برای بر هم زدن بنای استوار جمهوری اسلامی ایران ـ به عنوان کانون الهام‌بخش جنبش‌ها و قیام‌های آزادی‌خواهانه‌ی ملت‌ها ـ به نیکی دریافته شود؛ اراده‌ای که می‌خواهد در ایران اسلامی، اساساً انتخابات و مشارکت سیاسی و مردم‌سالاری نباشد و چون قادر به هدم اساس مردم‌سالاری دینی نیست، مذبوحانه و مزدورانه در پی ضعیف‌نمایی این بنای رفیع و مستحکم است.این نوشته را با بیانات رهبر انقلاب به پایان می‌رسانیم: «دشمنان ما می‌خواهند اصلاً انتخابات برگزار نشود، چرا؟ برای این که بتوانند شاهدی بیاورند که در ایران، مردم‌سالاری و دموکراسی نیست. بنابراین، نخستین خواسته‌ی آن‌ها برگزار نشدن انتخابات است. کما این که زمان برگزاری انتخابات مجلس هفتم تلاش کردند انتخابات را تعطیل کنند، اما خدا نگذاشت.
آن‌ها خیلی تلاش کردند، انواع و اقسام راه‌ها را پیمودند و بعضی از عناصر غافل داخلی را هم به کار گرفتند، اما «انهم یکیدون کیداً و اکید کیدا»، خدای متعال مکر آن‌ها را پاسخ داد و جلویش را گرفت و بحمدالله انتخابات خوب برگزار شد.
گام دوم این است که اگر نتوانستند [جلوی انتخابات را بگیرند] انتخابات را متهم کنند، خواهند گفت در انتخابات تقلب شده، خواهند گفت انتخابات تبعیض‌آمیز است. خواهند گفت چرا فلانی ردّ صلاحیت شده، چرا فلانی نیامد، چرا فلانی آمد... اگر ما به جای سالی یک‌بار هفته‌ای یک انتخابات هم داشته باشیم، باز این حرف‌ها را خواهند زد. آن جایی هم که ردّ صلاحیت نیست باز همین حرف‌ها را می‌گویند. در انتخابات دور دوم شوراها، مطلقاً ردّ صلاحیت نبود، همان آدم‌هایی که واقعاً به نظام عقیده‌ای ندارند آمدند در انتخابات شرکت کردند و به خاطر بی‌اعتنایی مردم، رأی هم نیاوردند، اما باز هم حرف می‌زنند... اگر کسی سرکار بیاید که مطیع و تسلیم آن‌ها باشد خوشحال خواهند شد و حرفی هم ندارند، اما اگر کسی آمد که احساس کردند به انقلاب و اسلام و منافع ملی پای‌بند است و به مبارزه با دشمنان بین‌المللی و تسلیم نشوی در مقابل زورگویی‌های آن‌ها معتقد است، خواهند گفت مردم‌سالاری وجود ندارد، اگر شخص متدین باشد، بیشتر هم خواهند گفت آن‌ها معتقدند که مردم‌سالاری، مردم‌سالاری سکولاریزه شده است؛ باید حتماً از دین جدا شود تا اسمش را مردم‌سالاری بگذارند.»[3]
پی‌نوشت‌ها:
1. مجموعه نظریات شورای نگهبان، سایت شورا، 1/3/1370
2. روح‌الله الموسوی الخمینی، 25/2/1363، صحیفه‌ی امام«ره»، جلد 18، ص 431
3. سخنان رهبر معظم انقلاب در استان کرمان، 19/2/1384
/ج
