باید توجه داشت ماهیت وکالت و نمایندگی در قانونگذاری با وکالت به عنوان قرار داد در حقوق خصوصی متفاوت است، شاید در وکالتهای عادی، تصرفات زیان آور وکیل را از قلمروی وکالت بیرون دانست و چنین تصرفاتی را از وکیل، خلاف اصل رعایت منافع موکل شمرد و آن را غیر مجاز و عدوانی تلقی کرد اما در وکالت برای قانونگذاری، وکیل موظف به رعایت منافع شخص یا اشخاص موکل خود نیست، بلکه بر اساس قرارداد اجتماعی که در قانون اساسی و قوانینی چون آیین نامه انتخابات و آیین نامه داخلی پارلمان مقرر شده، وکیل موظف است در ایفای وظیفه قانونگذاری مصالح عمومی را در نظر بگیرد و شاید رعایت مصالح عمومی در قانون، به زیان فرد یا افرادی باشد که نماینده مجلس از مسئولیت‌های ناشی از آن مبراست. مانند مصونیت نماینده در اظهار نظرات سیاسی در حوزه نمایندگی مردم ضرر و زیان های متصور از ناحیه پارلمان ممکن است از راه دیگری جز قانونگذاری حاصل شود برای مثال نمایندگان در مقام استیفای حق تحقیق و تفحص و یا سؤال و استیضاح وزیران، اقداماتی انجام دهند که موجب افشا شدن بسیاری از مسائل پنهانی شود و در نتیجه آن، عده ای متضرر شوند و با قیمت کالاها نوسان پیدا کند و افرادی ورشکست شوند و یا اعتبار مادی یا معنوی خود را از دست بدهند. در چنین مواردی فرد یا افراد زیان دیده، نمی توانند خسارت های به وجود آمده از اقدامات پارلمان و نمایندگان را از دولت مطالبه کنند.
ضرر و زیان ناشی از قانونگذاری
نوع از ضرر و زیان ناشی از قانونگذاری و یا اقدامات قوه مقننه قابل بررسی است که چنین ضرر و زیان هایی مسبوق به قرار داد بین افراد و دولت باشد و اقدامات قوه مقننه با ایجاد تغییر در قرار داد، موجب ضرر و زیان افراد شود. بی گمان مسئولیت دولت در چنین مواردی تابع قواعدی چون «امر آمر» و «شرایط غیرعادی» در قرار دادها است. اگر بر اساس این قواعد، تعدیل قرار داد به صورت یک طرفه از جانب دولت مجاز شمرده شود، ناگزیر مسئولیت دولت منتفی خواهد بود و در غیر این صورت، باید دولت را مسئول زیان های وارده بر اساس قرار داد فیمابین دانست. در مباحث آینده متذکر خواهیم شد که بر اساس مشروعیت دولت اسلامی بر مبنای ولایت فقیه و پذیرش نظریه احکام حکومتی، دولت می تواند در هر حال بنابر مصلحت عمومی جامعه، قرار دادها را یک جانبه فسخ و یا تعدیل کند.نقد و بررسی: تردیدی نیست که مشروعیت دولت، سیاسی است و مشروعیت سیاسی دولت در قانونگذاری منافاتی با مسئولیت حقوقی ندارد، به این معنا که دولت بنابر ماهیت آن که دارای حاکمیت قانونگذاری است، مادام که بر اساس مصالح عمومی گام بر می دارد، هرگز مورد باز خواست قرار نخواهد گرفت اما این حاکمیت به آن معنا نیست که ضرر و زیان های وارد بر افراد را جبران نکند برای مثال در تصمیماتی که پارلمان در زمینه ترابری و یا شهرسازی اتخاذ می کند و مستلزم از بین رفتن املاک و زمین‌های مردم می شود، عدم مسئولیت دولت به آن معنا نیست که قیمت عادلانه زمین‌های تصرف شده برای اجرای قانون به صاحبان آنها مسترد شده و یا با زمین‌های مشابهی تعویض شود.
می توان عدم مسئولیت دولت را در مورد زیان های ناشی از اعمال پارلمان به این صورت توجیه کرد که ضرر و زیان موجب مسئولیت مدنی، در صورتی پذیرفته است که ضرر و زیان متوجه خصوص فرد باشد، به طوری که بتوان آن را با صفت تسبیت خصوصی و یا ضرر و زیان خصوصی توصیف کرد و اما ضرر و زیان عمومی را نمی توان از موجبات مسئولیت مدنی به حساب آورد. در حالی که ضرر و زیان ناشی از قانونگذاری و یا اقدامات پارلمانی اختصاص به فرد یا گروه خاصی ندارد.
نقد و بررسی: این توجیه قابل قبول نیست، زیرا نخست، ممکن است که ضرر و زیان مفروض تنها به فرد یا افراد خاصی وارد شود و دوم، در ضرر و زیان های عمومی از آن جهت مسئولیت منتفی است که سبب خاص ندارد، مانند بلایای طبیعی اما در مورد بحث، یک «شخص حقوقی» عامل و سبب ضرر و زیان است و با علم و شناسایی شخص ایجاد کننده ضرر و زیان فرقی بین کمیت آن نمی توان قائل شد. برای مثال می توان ملی کردن بعضی از صنایع یا بخشی از تولید و یا انحصاری کردن برخی از کالاها در دست دولت را بررسی کرد. بی گمان قوه مقننه می تواند در این زمینه‌ها تصمیم بگیرد اما ضرر و زیان های ناشی از آن را که متوجه افراد خاص می شود، نمی توان نادیده گرفت و دولت باید خسارت های ناشی از این نوع ضرر و زیان ها را جبران کند و با مشروعیت دولت هیچ گونه منافات و تعارضی ندارد.
سومین توجیهی که برای نفی مسئولیت دولت در ضرر و زیان های ناشی از اعمال قوه مقننه می توان ذکر کرد، فقدان عنصر خطا در اعمال و تصرفات دولتی است. بی گمان یکی از مبانی مسئولیت، عنصر خطا است و قانونگذار را نمی توان در ایفای مسئولیت خود خطاکار دانست و از اینرو هر چه مجلس تصویب کند، قانون شناخته می شود، مگر آن که در قانون اساسی، سلسله مراتب خاصی برای قانونگذاری پیش بینی شده باشد و پارلمان نخواهد سلسله مراتب قانونی را رعایت کند و به دلیل مخالفت با قانون اساسی، خطاکار محسوب شود. اغلب در قوانین اساسی، شورا یا دیوان و یا دادگاه خاص به این منظور پیش بینی می شود که رعایت سلسله مراتب قانونگذاری را توسط مجلس کنترل و نظارت کند.
به هر حال هنگامی که مصوبه مجلس با رعایت تمامی مراتب پیش بینی شده، به قانون تبدیل شد، هیچ شخص حقیقی و حقوقی نمی تواند قانون را خطا و کار قوه مقننه را ناصواب تلقی کند، به نحوی که قوه مقننه در برابر شخص یا نهادی مسئول شناخته شود. البته توشیح مصوبات قوه مقننه را هم باید از همان سلسله مراتبی به شمار آورد که مصوبه مجلس باید با طی همه آن مراحل تبدیل به قانون شود. محور اصلی این توجیه، فقدان عنصر خطا است که به معنای نفی مسئولیت تلقی می شود.
نقد و بررسی: نفی عنصر خطا در مورد تصمیمات و مصوبات پارلمان به معنای عدم امکان اصلاح و تغییر قانون توسط این نهاد است، در حالی که همواره، پارلمان ها در مصوبات قبلی خود تجدید نظر می کنند و نسخ، اصلاح و تغییر قانون به معنای خطا بودن قانون قبلی است. هر چند مرجع تشخیص خطای پارلمان خود نمایندگان هستند اما توجه به خطا از عواملی نشأت می گیرد که ریشه در بیرون نهاد قانونگذاری دارد. به علاوه در کشورهایی که دارای نهاد شورا یا دیوان و یا دادگاه قانون اساسی هستند، خطای قوه مقننه از راه این نهادها اعلام شده و مرجع قانونی برای تشخیص خطای قوه مقننه محسوب می شوند.
می توان در مورد قوانین بنیادی و یا قوانین ویژه ای که در برخی از کشورها مانند فرانسه به نحو خاصی به تصویب می رسند، اصل عدم مسئولیت دولت (قوه مقننه) را پذیرفت، زیرا در این نوع قوانین به لحاظ ماهیت، مانند حقوق بشر و یا به لحاظ نحوه تصویب مانند قوانین بنیادی در فرانسه، در حقیقت قوه مقننه، قانونگذار محسوب نمی شود و این نوع قوانین به وجدان جامعه و تعقل جمعی، باز می گردند.
با وجود این اگر نظریه بطلان دارا شدن بدون جهت را، معیار قرار دهیم در مواردی که وضع قوانین موجب افزایش سود برای دولت و یا اشخاص می شود و این سود در حقیقت از کاهش سرمایه یا سود دیگران به وجود می آید، باید دولت را مسئول این نوع دارا شدن بدون جهت شناخت. اما تشخیص این نوع زیان ها و میزان خسارت ناشی از آنها دشوار است، به ویژه اگر این نوع تحولات از قوانینی ناشی شود که علت تشریع آنها توسط قانونگذار، مضر بودن نوع خاصی از عملیات سود آور باشد، مانند تحریم قمار و بستن قمار خانه‌ها و مشروب فروشی ها که می توان بین آنها و قانونهایی که کالا یا تولید خاص را در انحصار دولت قرار می دهد، تفاوت قائل شد و تنها ضرر و زیان ناشی از نوع دوم را مسئولیت آور شناخت، زیرا منافع عمومی در نوع اول خود جبران ضرر و زیان خصوصی محسوب می شود.
بی گمان اگر نظریه تفصیل دو مسئولیت دولت در قبائل ضرر و زیان های ناشی از قانونگذاری پذیرفته شود، نظر به دشوار بودن تشخیص موارد مسئولیت از موارد عدم مسئولیت، باید آن را به دادگاه محول کرد و در هر حال دولت به عنوان متهم در دادگاه باید از خود دفاع و ادله عدم مسئولیت را اقامه و تشخیص و رأی نهایی به عهده دادگاه گذارده شود و نتیجه این نظریه ابراز اتهام در همه موارد نسبت به دولت و قبول مسئولیت دولت به حکم دادگاه است.
منبع: نظارت بر اعمال حکومت و عدالت اداری، آیت الله عباسعلی عمید زنجانی و دکتر ابراهیم موسی‌زاده، صص 326-322، مؤسسه انتشارات دانشگاه تهران، تهران، چاپ اول، 1389
