ساختار نظام جمهوري اسلامي ايران
نويسنده: دکتر مسعود راعي
مقدمه
الف. مشروعيت نظام جمهوري اسلامي ايران، بر مبناي نظام امامت و امت است که بر پايه فقه اماميه و اجتهاد مستمر فقها استوار است. در اصل پنجم و 107 قانون اساسي از آن به ولايت فقيه نام برده است. خاستگاه اين مباحث، بر حاکميت و ربوبيت تشريعي خداوند مبتني است.
ب. از منظر فقه، ساختار نظام سياسي به شکل امروزي تعريف نشده است و به دو نکته مهم در خصوص نظام سياسي توجه کرده است: مبناي مشروعيت و شرايط حاکم جامعه اسلامي، اما موضوع شکل حکومت، به عرف جامعه و تحولات مربوط به آن واگذار شده است. البته اين رويه، اختصاص به شکل نظام سياسي ندارد؛ آن را مي توان در امور ديگري که ناظر به تعاملات اجتماعي است نيز مشاهده کرد.
ج. مباحث شکلي، ارتباط مستقيمي با مشروعيت نظام سياسي ندارد، بلکه بيشتر نقش خود را در مقبوليت نظام و ايجاد اقناع فکري شهروندان نسبت به سهم مشارکتي آنان، نشان مي دهد.
د. منظور از تفکيک مطلق قوا، استقلال کامل قوا از يکديگر است؛ يعني هر کدام از قوا داراي وظايف مجزا و مشخص هستند. سازمان هاي مسئول آنها، نبايد بتواند از حدود مرزهاي تعيين شده توسط قانون، عبور کنند و در کار ديگري مداخله کند. دفاع از آزادي و امنيت شهروندان، ايجاد حکومت ميانه رو و اجتناب از تمرکز، ايجاب مي کند که هيچ يک از قوا نتوانند در کار ديگري دخالت کنند.(1).
در مقابل، برخي ديگر معتقدند که تفکيک مطلق قوا، عملي است و نه به مصلحت است؛ چرا که ضروري است مظاهر مختلف يک قدرت سياسي با هم رابطه و همکاري داشته باشند، بهتر است که قوا در راستاي تکميل وظايف يکديگر قرار گيرد. ضرورت همکاري بين قوا و تعامل آنان ايجاب مي کند به جاي تفکيک مطلق قوا، به تفکيک نسبي معتقد بود نظام رياستي بر پايه تفکيک مطلق و نظام پارلماني بر اساس تفکيک نسبي و نظام نيمه رياستي هم مثل پارلماني مي باشد. به اصطلاح، به تفکيک مطلق، «افقي» و به تفکيک نسبي «عمودي» هم اطلاق مي شود چنان که به جاي تفکيک مطلق قوا، اصطلاح تفکيک انعطاف ناپذير قوا هم به کار مي رود.
هـ. نظام رياستي داراي ويژگي هاي است که عمده ترين آنها عبارتند از:
1. در اين نظام، اعضاي قوه مجريه و مقننه هر کدام به صورت مستقل از سوي مردم انتخاب مي شوند. البته شکل انتخاب در کشورهاي طرفدار اين نظام، يکسان نيست. در کل، يا به صورت انتخابات دو درجه اي (غير مستقيم ) و يا يک درجه اي (مستقيم) است.
2. الزاماً دو اکثريتي که قوه مجريه و مقننه را شکل مي دهد، يکسان نمي باشد. ممکن است از دو حزب متفاوت شکل بگيرد.
3. استقلال قوا در اين نظام رعايت شده و تفکيک حالت افقي دارد؛ يعني اين دو قوه در برابر يکديگر مستقل بوده و موضوع پاسخگو بودن در برابر يکديگر، مطرح نيست. در نتيجه، سخن از عزل يا استيضاح و يا سؤال از رئيس قوه مجريه توسط مجل وجود ندارد.
4. وظايف هر کدام از دستگاه ها کارگزار، تخصصي است. هيچ يک از قوا، حق دخالت در کار ديگري را ندارد.
لازم به يادآوري است، آنچه گذشت، مشخصات اصلي رژيم رياستي است. علت نامگذاري اين نوع رژيم به رياستي به کشورهاي ابداع کننده آن، يعني آمريکا بر مي گردد. رئيس جمهور در اين کشور نقش رهبري آن کشور را دارد. هم رئيس کشور و هم رئيس هيأت دولت است.
و: نظام پارلماني هم داراي ويژگي هاي خاص خود است. اصلي ترين آن ها عبارتند از:
1. تفکيک قوا در آن عمودي و يا نسبي است.
2. قوه مجريه از طريق قوه مقننه و نه به صورت مستقيم و از سوي مردم، انتخاب مي شود.
3. حاکميت ملي از سوي مردم از رهگذر انتخابات، به نمايندگان پارلمان سپرده مي شود. از طريق پارلمان به دستگاه ها و اشخاص کارگزار منتقل مي شود.
4. دستگاه ها در عين استقلال، موظف به پاسخگويي در برابر دستگاهي هستند که از آن ناشي مي شوند.
5. به تعبير برخي حقوق دانان، حالت همکاري قوا به صورت پارلماني است.
6. دستگاه هاي متمايز در رژيم پارلماني، جنبه تخصصي کامل ندارد؛ يعني دستگاه ها، کارکردهاي مشترکي دارند.
7. قوه مجريه معمولاً دو رکني است. رياست کشور که قاعدتاً رکن غير مسئول است و رياست هيأت دولت و کابينه (نخست وزير)، که کليه مسئوليت هاي سياسي را بر عهده دارد.
8. مجلس منتخب مردم، حق دارد از راه سؤال و استيضاح و يا بررسي هاي پارلماني و استفاده از نهادهاي نظارتي، همچون ديوان محاسبات قوه مجريه را کنترل کنند.
9. در مقابل، هيئت دولت نيز ابزارهاي خاص تأثيرگذاري بر قوه مقننه را در اختيار دارد مانند:
- حق حضور وزراء در جلسات پارلماني جهت دفاع از نظرات و سياست هاي خود؛
- دخالت و تأثير هيئت دولت در کار قانون گذاري از طريق تصويب نامه و آيين نامه ماهوي و اجرايي.
نکته مهم آن که، تعادل قوا در اين رژيم به دو صورت شکل مي گيرد: امکان اسقاط کابينه، بواسطه رأي عدم اعتماد نمايندگان به کابينه توسط نمايندگان مجلس و حق انحلال پارلمان توسط قوه مجريه.
ز: نيمه رياستي و نيمه پارلماني
برخي از قوانين اساسي از آميختن دو رژيم سابق به نوعي رژيم جديد، که اصطلاحاً نيمه رياستي و به تعبير دقيق تر، مجريه نيمه رياستي ناميده مي شود، دست يافته اند. در اين الگو، قوه مجريه دو رکني است. رئيس جمهور در نظام رياستي مي باشد. نخست وزير و وزراء توسط او معرفي مي شوند. البته در برابر مجلس مسئوليت دارند ( به جز رئيس جمهوي)، بارزترين اين نوع رژيم در فرانسه است. هر چند در زمينه شکل گيري هيئت ها، نوآوري به وجود آمده است. مثلاً هنگامي که نخست وزير از سوي رئيس جمهور منصوب شد، و کابينه را تشکيل داد، برنامه خود را تحت عنوان اعلاميه سياست عمومي دولت در برابر دولت ملي قرائت مي کند. رأي موافق به اعلاميه دولت، به منزله رأي اعتماد به هيأت دولت است.
شکل حکومت نظام سياسي ايران
در اين نظام، رئيس جمهور منتخب مردم است و نمايندگان هم منتخب مردم، يعني دو اکثريت در اينجا مطرح است.
از سوي ديگر، رئيس جمهور مسئول اجراي قانون اساسي است و گونه اي از حق نظارت براي او شناسايي شده است. سرانجام، آخر، تنفيذ حکم رياست جمهوري در اختيار رهبري نظام است که مشروعيت اقدامات رئيس بر اين اساس است.
***
رهبري در صورت صلاح ديد طبق قانون حق دارد، حکم رياست جمهوري را تنفيذ نکند.
وجود چنين ويژگي هايي موجب اين سؤال شده که براي اداره جامعه، کدام نظام کارآمدتر، بهتر و کم هزينه تر مي باشد؟ هر يک از نظام هاي فوق، داراي نقاط قوت و ضعف خاص خود مي باشند که به برخي از مهم ترين آنها اشاره مي شود:
الف: ارزيابي نظام رياستي
2. از آنجا که وزرا در برابر مجلس پاسخگو نبوده و مجلس نمي تواند آنها را مورد سؤال و يا استيضاح قرار دهد. با نوعي مصونيت مواجه مي شوند؛ چرا که تنها راه عزل آنها از طريق خواست رئيس جمهور است.
3. هزينه مشارکت مردم در اعمال حق سياسي خود، افزايش مي يابد؛ چرا که حداقل دوباره بايد سر صندوق حاضر شوند و اين خود هزينه هاي زيادي براي کشور دارد. در کشوري مثل جمهوري اسلامي، رياست جمهور، خبرگان رهبري و شوراها. از ميان اين چهار انتخاب مستقيم، دو انتخاب مجلس و رياست جمهوري، ارتباط بسيار زيادي با نظام رياستي و پارلماني دارد.
4. در مواردي که مردم نسبت به تحقق اکثريت در مورد شخص رئيس جمهور، شبهه و يا سؤال داشته باشند، عملاً، اقناع آنها غير ممکن است. مثلاً اگر اين ادعا را مطرح کنند که در انتخابات تقلب رخ داده است. ساز و کاري که بتواند مردم را قانع کند و آنها را عملاً وادار به پذيرش نتيجه انتخابات بکند، وجود ندارد.
5. در جمهوري اسلامي ايران، در مواردي که کار سخت تر هم مي شود، مثلاً، رئيس جمهور بر حسب وظيفه قانوني خود، يکي از وزرا را عزل مي کند. در حالي که، رهبري نظام بر اساس اختيارات مندرج در اصل يکصددهم، ديدگاه مخالفي دارد و حتي آن ديدگاه را نيز اعمال مي کند که خود نوعي تعارض در مديريت کشور به وجود مي آيد.
ب - ارزيابي نظام پارلماني
امکان تباني نمايندگان مجلس، در رأي ندادن به برنامه ها و سياست هاي دولت و يا عدم تصويب بودجه نيز از ديگر آسيب هاي اين نظام مي باشد. در عين حال، عدم وضع آيين نامه توسط قوه مجريه يا تأخير در وضع آن توسط قوه مجريه، عملاً مصوبات مجلس را به کاغذي بي خاصيت تبديل مي کند. به عبارت ديگر، تمايز قوا، همکاري در وظايف و وابستگي اندامي تبديل به ضد خود مي شود.
از سوي ديگر، نظامي هاي نيمه رياستي نيز علي رغم همه تلاش هاي به عمل آمده، خالي از عيب نمي باشد. همانطور که گذشت، بارزترين نمونه اين نظام ها در فرانسه مي باشد که مي توان به برخي از اشکالات آن اشاره کرد: رئيس جمهوري از حق وتو تعليقي، نسبت به مصوبات پارلمان برخوردار است. او مي تواند از حربه رفراندوم استفاده کند و به تحميل افکار و سياست هاي خود بپردازد. حق دارد پارلمان را منحل کند. همين طور مي تواند اجلاس هاي پارلمان را کنترل کند.
از ظواهر اصول پنجم، ششم، دهم، شانزدهم و اصل سي و نهم قانون اساسي فرانسه به دست مي آيد که مجلس نوعي حالت فرعي نسبت به قوه مجريه دارد و حالت «در سايه» هر چند مجلس هم اختياراتي براي اعمال نفوذ بر دولت دارد.
براي مثال، نمايندگان مي توانند از راه تصويب ( طرح سانسور دولت) کابينه را سرنگون کنند و يا با عدم تأييد اعلاميه سياست عمومي دولت، او را وادار به استعفا کرده و کابينه را ساقط کنند. اين اختيارات، با گذشت زمان براي مجلس ايجاد شده است. هر چند تا پيش از قانون اساسي چهارم اکتبر 1958 و حتي پس از آن، چنين اختياراتي براي مجلس وجود نداشته است. اشکال ديگر در اين نوع نظام ها، محدود شدن جمهوريت نظام در قالب انتخابات است. بنابراين و با توجه آنچه گذشت، اين سؤال مطرح است که در ساختار شکلي نظام جمهوري اسلامي ايران، چه نوع نظامي کارآمدتر، کم هزينه تر، روان تر و در نهايت، منجر به افزايش ميزان رضايت مندي شهروندان خواهد شد؟ پاسخ به اين سؤال قدري مشکل است. ولي پيش از پاسخ ذکر يک نکته ضروري است. تغيير ساختار، به منزله ايجاد محدوديت و يا از بين رفتن جمهوريت نظام و يا تمرکز بيشتر قدرت در دست يک نفر نمي باشد. چنانچه با تمرکز قدرت در قوه مقننه، در نظام هاي پارلماني، اين سؤال و مطرح نمي شود، يا برخوردار شدن رئيس جمهور فرانسه از اختيارات فوق العاده، بر خلاف ساير رؤساي جمهوري در نظام هاي رياستي، موجب طرح چنين سؤال هائي شده است.
ج- الگوي پيشنهادي در جمهوري اسلامي ايران
1. هزينه هاي سنگين برگزاري چهار انتخاب مستقيم به قدري است که نياز به يافتن راهي جهت تعديل آن ضروري است. طرح تجميع انتخابات يکي از اين گزينه ها بود و گزينه هاي ديگري هم قابل طرح است.
2. به وجود آمدن اختلافاتي بين دو قوه مجريه و مقننه، در قالب سؤال و يا استيضاح رئيس جمهور، از مسائل غير قابل انکار است که بارزترين نمونه آن در دولت دهم و مجلس اصول گراي هم طيف با دولت ( مجلس هشتم) به وجود آمد.
3. با توجه به ولايت مطلقه فقيه و برخوردار بودن رهبري از اختيارات فراقوه اي، و برخوردار بودن رئيس جمهور از مسئوليت نظام بر حسن اجراي قانون اساسي، شاهد برداشت هاي متعارضي در اين زمينه هستيم، به گونه اي که در مواردي اگر رهبري بخواهد از اختيارات خود استفاده کند، رؤساي جمهور از خود مقاومت نشان داده اند!
4. تعارض دو قوه با يکديگر: در خصوص تعديل وزارتخانه ها، از نمونه هاي ديگر اصطکاک در سطح کلان مديريت کشور است. علي رغم آنکه قانون اساسي، حق تفسير قانون اساسي، حق تفسير قانون عادي را به مجلس شوراي اسلامي داده است، ولي اختلاف و گاهي تعارض در برداشت از قانون، توسط قواي مجري و مقننه اجتناب ناپذير است.
5. پيدا شدن دو نوع اکثريت در کشور: در مقاطعي از تاريخ پر عظمت انقلاب، شاهد آن بوده ايم که رئيس جمهور بر آمده از يک اکثريت و مجلس محصول اکثريت ديگري بوده و هر کدام سعي کرده اند، سياست هاي خاص خود را دنبال کند.
6. عدم التزام عملي رؤساي جمهوري به تبعيت از سند چشم انداز 1404 کشور، به گونه اي که شايد نتوان يک ارتباط منطقي دقيق بين گفتمان هاي مطرح توسط رؤساي جمهوري برقرار کرد. اين در حالي است که مقام معظم رهبري به اجراي اين سند به عنوان نقشه راه تأکيد داشته اند.
نکته نهايي آنکه، «تغيير قوانين و حفظ ساختار» راه حل مناسبي نيست. شايد بتوان آن را شبيه «حفظ ساختار و تغيير در آرمان ها » دانست. همان طور که بر پايه حفظ آرمان ها، مي توان به تعبير ساختار پرداخت، مي توان بر پايه حفظ قوانين به تغيير ساختار اقدام کرد. اين روش بهتر از تغيير قوانين است. در يک جمع بندي، تلاش براي يافتن ساختاري جديد و بومي، مبتني بر ارزش هاي اسلامي، مي تواند راهي براي برون رفت از معضلات اجرايي کشور باشد.
پي‌نوشت‌ها:
1. قاضي شريعت پناهي، 1373، ص169.
/ج
