همکاری میان دولت ها و انتخاب نهادها

اشاره: موراوچیک چارچوبی «خردباورانه» برای همکاری بین المللی پیشنهاد می کند که بر اساس آن دولت ها در تعقیب اولویت های خودشان رفتاری خردمندانه دارند. بر اساس این مدل، همکاری (در این مورد، در چارچوب جوامع اروپایی در فاصله دهه های 1950 و 1990) سه مرحله دارد: شکل گیری اولویت های ملی، چانه زنی میان دولت ها، و انتخاب نهادهای بین المللی گزیده مقاله حاضر به طور خاص روی همین مرحله آخر به ویژه از حیث یک کاسه کردن یا واگذاری حاکمیت در داخل جوامع اروپایی تکیه دارد.

انتخاب نهادها: یک کاسه کردن و واگذاری حاکمیت

اکنون به سومین مرحله تحلیلی از چارچوب خردباورانه همکاری بین المللی می رسیم: انتخاب نهادها. به فرض وجود توافق اساسی، چه هنگام و چرا حکومت های عضو جامعه اروپا اختیار تصمیم گیری خودشان را در قالب نهادهای آمرانه بین المللی یک کاسه می سازند یا این اختیارات را به آن ها واگذار می کنند؟ چرا همیشه امتیاز اتخاذ تصمیمات یکجانبه آینده را برای خود حفظ نمی کنند؟
این پرسش که در نظریه های نو در زمینه همکاری بین المللی جایگاهی محوری دارد در مورد جامعه اروپا به دلیل مجموعه غنی و بی همتایی از نهادها که این جامعه به وجود آورده است اهمیت خاصی پیدا می کند. جامعه اروپا چهار شاخه اصلی دارد: شورای وزیران که یک نهاد تصمیم گیری بین دولتی است که بر اساس اکثریت مشروط آرا به طور منظم قوانینی می گذارد؛ کمیسیون اروپا که یک دبیرخانه قدرتمند از فن سالاران است که در بسیاری از زمینه ها اختیار رسمی تعیین دستور کار را دارد؛ پارلمان اروپا که یک مجلس منتخب بر اساس آرای مستقیم مردم است که اختیاراتش محدودتر از هر مجلس ملی است، ولی در مقایسه با هر پارلمان بین المللی دیگری نفوذ بیشتری دارد؛ و دادگاه دادگستری اروپا که یک دادگاه قانونی است که از برخی جهات قدرتمندتر از دادگاه های موجود در بسیاری از نظام های ملی است. این نهادها فراتر از حد قواعد هماهنگ کننده و دبیرخانه های اجرایی موجود در بیشتر سازمان های بین المللی هستند؛ آن ها تأثیر بارزی بر حاکمیت ملی دارند.
از دو راه می توان برای حاکمیت محدودیت هایی ایجاد کرد: یک کاسه کردن (2) یا واگذاری (3) اختیار تصمیم گیری آمرانه. حاکمیت زمانی یک کاسه می شود که حکومت ها می پذیرند بر اساس آیین های رأی گیری دیگری، جز اتفاق نظر، تکلیف مسائل آینده را مشخص کنند. در روند قانون گذاری جامعه اروپا چنین تصمیم گیری هایی اساساً بر اساس اکثریت مشروط آرا در شورای وزیران صورت می گیرد که در آن برای تصویب هر مسئله به اکثریت فوق العاده ای از آرای وزن دار نیاز است. حاکمیت زمانی واگذار می شود که بازیگران فوق ملی اجازه می یابند برخی تصمیمات مستقل را بدون واسطه رأی گیری میان دولت ها یا دخالت وتوی یک جانبه آن ها بگیرند. کمیسیون اروپا در زمینه برخی مسائل مربوط به اجرای قوانین ضدتر است، اجرای روزمره مقررات، و تا اندازه محدودتری، تجارت خارجی و مذاکرات مربوط به دستیابی به بازارها از چنین استقلال عملی برخورداراست. شاید از همه مهم تر این باشد که کمیسیون اروپا در بیشتر زمینه های قانون گذاری اقتصادی از حق بی مانند پیشنهاد قوانین برخوردار است و هر زمان بخواهد می تواند پیشنهاد اصلاح قوانین را بدهد. پارلمان اروپا نوع متفاوتی از یک کاسه شدن حاکمیت را به نمایش می گذارد که در آن نمایندگان کشورهای عضو، که به طور کلی در قالب احزاب سیاسی سازمان یافته اند، می توانند بر روند قانون گذاری تأثیر بگذارند. دادگاه اروپایی هم، دست کم تا آن جا که محاکم داخلی حاضر به اجرای آرای آن باشند، به سهم خود دارای اختیارات مستقلی در زمینه رسیدگی و اجرای احکام قضایی است. از این گذشته، در پیمان ماستریخت تشکیل یک بانک مرکزی اروپایی مستقل هم پیش بینی شده است.
به عقیده پری اندرسون، این رویّه های نهادی بدیع عمدتاً به واسطه بی توجهی، تقلید یا انقلاب که در مورد تشکیل دولت ملی به آن ها استناد می شود، بلکه از طریق طراحی حساب شده «بدون سابقه تاریخی» سربرآوردند. [1] گرچه در این باره اندکی اغراق می شود - ظاهراً اختیارات دادگاه اروپایی یک استثنای نسبی است - ولی حساب شده بودن مقررات مربوط به یک کاسه سازی حاکمیت بر اساس اکثریت مشروط آرا از «کاربست گزینشی آن ها در مورد زمینه های سیاست گذاری جامعه اروپا» و «تغییریافتنشان به شکلی کاملاً متفاوت و نه به صورت کور [...] در حوزه های مختلف سیاست گذاری» در گذر زمان پیداست. [2] در مورد یک کاسه شدن حاکمیت ها در پارلمان اروپا و واگذاری حاکمیت به کمیسیون نیز حکم مشابهی صادق است. بنابراین وظیفه اصلی هرگونه تفسیر جامع درباره تصمیمات اصلی اروپا باید شناخت شرایطی باشد که تحت آن، دولت های عضو برای یک کاسه کردن یا واگذاری حاکمیت از اختیار تصمیم گیری موردی بر اساس قاعده اتفاق آرا چشم می پوشند. چرا باید حکومت های برخوردار از حاکمیت در یک نظام اقتدارگریز بین المللی بخواهند به جای آن که خودشان تصمیم بگیرند اختیار تصمیم گیری خودشان را واگذار کنند؟ این پرسش در کُنه بررسی نوین رژیم های بین المللی و به طور کلی تر واگذاری اختیارات سیاسی جای دارد.
برای واگذاری و یک کاسه کردن حاکمیت در چارچوب جامعه اروپا سه تبیین پذیرفتنی وجود دارد. این تبیین ها به ترتیب بر اعتقاد به ایدئولوژی فدرالیسم، لزوم هماهنگی و برنامه ریزی متمرکز فن سالارانه، و نیاز به تعهدات باورپذیرتر تأکید دارند. هر یک از این تبیین ها مجموعه جداگانه ای از پیش بینی ها را در خصوص تغییرات حادث در سه بُعد انتخاب نهادها مطرح می سازد: واگذاری و یک کاسه کردن حاکمیت بسته به موضوعات یا کشورهای مختلف، شکاف ها و گفتمان داخلی، و سرشت کنترل های نهادی موجود بر آنان که اختیارات به دستشان سپرده می شود. فرضیه های حاصل را در جدول 1 خلاصه کرده ایم.

ایدئولوژی: فدرالیسم یا ملت گرایی؟

بر اساس یک تبیین، تمایل حکومت ها به یک کاسه کردن یا واگذاری کنترل هایی که بر سیاست گذاری ها دارند از باورهای ایدئولوژیک رایج درباره حاکمیت ملی نشأت
جدول 1. انتخاب نهادها: نظریه ها و فرضیه ها
ابعاد __________ ایدئولوژی فدرالیسم _______ مدیریت فن سالاران _________ تعهدات باورپذیر
تغییر واگذاری و یک کاسه سازی بسته به موضوعات یا کشورهای مختلف ______ حمایت از واگذاری و یک کاسه سازی اختیارات بسته به کشورهای مختلف فرق می کند و نه بسته به موضوعات گوناگون. مهم ترین شکاف میان حکومت های فدرالیست و ملت گرا وجود دارد. فشارها در مورد مسائلی چون افزایش اختیارات پارلمان اروپا که از برجستگی ایدئولوژیک برخوردارند قوی تر است. ______ حمایت از واگذاری و یک کاسه سازی اختیارات بسته به موضوعات مختلف فرق می کند و نه بسته به کشورهای گوناگون. احتمال واگذاری و شاید یک کاسه سازی اختیارات زمانی چشمگیر است که تعارض بر سر توزیع دستاوردها اندک باشد و موضوعات دارای پیچیدگی فنی، حقوقی یا سیاسی باشند.____ حمایت از واگذاری و یک کاسه سازی اختیارات هم بسته به موضوعات مختلف و هم بسته به کشورهای مختلف فرق می کند و شبیه حمایت داخلی از همکاری می باشد. واگذاری و یک کاسه سازی اختیارات در قالب نهادها هنگامی پیش می آید که دستاوردهای مشترک که یکی از انگیزه های پیمان شکنی است و ابهام آلودگی آینده موجب در تردید قرار گرفتن چانه زنی های ادواری شود. حکومت هایی که اولویت های پرشوری دارند. به خاطر شدیدتر بودن خطر در اقلیت قرار گرفتن یا رد شدن نظراتشان معمولاً رفتاری احتیاط آمیز دارند. نگرانی از بابت متابعت از تصمیم گیری ها که موجب واگذاری اختیارات می شود و نگرانی از بابت کارشکنی یا نان به هم قرض دادن موجب یک کاسه سازی اختیارات.
شکاف ها و گفتمان داخلی ___ شکاف های داخلی سبب می شود طرفداران فدرالیسم اروپایی با مخالفان ملت گرایشان درگیر شوند. معمولاً مجلس ملی، احزاب و جنبش های فدرالیست یا افکار عمومی کانون حمایت ها هستند. گفتمان داخلی حتی در پشت صحنه هم بر ایدئولوژی تأکید دارد. ___ فشارهای هوادار واگذاری و یک کاسه سازی اختیارات از جانب کارشناسان و مقام های رسمی و در درجه بعد از جانب نخبگان اجتماعی هوادار سیاستی خاص وارد می شود. گفتمان داخلی بر راه حل های فن سالارانه بهینه ای برای مشکلات تأکید دارد که از طریق برنامه ریزی متمرکز ارائه می شود. ___ گروه های داخلی موافق یا مخالف اهداف سیاست ها در مورد انتقال حاکمیت به نهادها نظر یکسانی دارند. گفتمان داخلی حول تضمین پای بندی به اجرا و متابعت از تصمیمات دور می زند. گروه های عوام گراتر همچنان تردید دارند.
قالب نهادی___ نهادها موجب توانمند شدن تصمیم گیران مشروع مردم سالار یا متکی به ایدئولوژی های دیگر به ویژه طرفداران فدرالیسم در مجالس ملی و پارلمان اروپا می شوند. مقررات نظاراتی سبب تقویت مشروعیت و کنترل مردم سالارانه می گردد. ___ نهادها موجب قدرت یافتن کارشناسان فن سالار می شود. از آن جا که تعارض منافع در حوزه هایی که فن سالاران اجماع نظر دارند ناچیز است به کمترین نظارت مردم سالارانه، حقوقی یا سیاسی نیاز است.___ نهادها سبب جاافتادن بازیگران و رویّه هایی می شوند که متابعت یا اجرای قابل پیش بینی و معمولاً مناسب تصمیمات را تضمین می کنند. حکومت های ملی دامنه اختیارات را به دقت محدود می سازند و بدین ترتیب رابطه معکوسی میان دامنه و میزان اختیارات سپرده شده به وجود می آید. برای تقویت باورپذیری، مداخلات مردم سالارانه محدود می شود.
می گیرد. مردمان، نخبگان و احزاب در برخی از کشورها بیشتر گرایش به فدرالیسم دارند و در برخی دیگر به ملت گرایی. موضع گیری کشورها در خصوص قالب های نهادی بازتاب همین باورهاست و بستگی به نتایج ماهوی انتقال حاکمیت ندارد - این نگرش با انواع ایدئولوژیک تبیین های ژئوپلیتیک عرضه شده برای اولویت های ملی، که پیشتر در همین فصل بررسی کردیم، پیوند دارد. چنین اندیشه ها و ایدئولوژی هایی می تواند بازتاب خاطرات تاریخی مختلف از جنگ جهانی دوم، موضع گیری های حزبی، شیوه های مرجّح اداره امور داخلی، یا محاسبات گسترده ژئوپلیتیکی باشد. منشأ آن هر چه باشد دیده ایم که آلمان (همراه با کشورهای بنلوکس و ایتالیا) از دیرباز فدرالیست ترین اعضای اصلی جامعه اروپا بوده اند. فرانسه کمتر چنین بوده و بین ملت گرایی و فدرالیسم توازن برقرار کرده است و احزاب مرکزگرای آن به طور کلی طرفدار مواضع فدرالیستی تر هستند. انگلستان کمتر از همه اعضا، فدرالیست است. جنبش هوادار اروپا در این کشور ضعیف تر از بقیه کشورهای اروپاست و این در حالی است که هر دو حزب اصلی آن سنّت نیرومندی از ملت گرایی دارند. از این تبیین سه فرضیه نتیجه می شود.
در مورد بُعد نخست، یعنی واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت بسته به موضوعات یا کشورها، تبیین ایدئولوژیک، تغییرات اسلوبمندی را بسته به کشورها و نه موضوعات مختلف پیش بینی می کند. حکومت های کشورها و احزاب «فدرالیست» باید پیوسته طرفدار واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت، و حکومت های کشورها و احزاب «ملت گرا» باید مخالف آن باشند - مستقل از این که همکاری چه نتایج ماهوی در برداشته باشد.
در مورد بُعد دوم یعنی شکاف ها و گفتمان داخلی باید شاهد بروز شکاف هایی در داخل کشورها برحسب نظراتی باشیم که مردم یا احزاب درباره حاکمیت دارند نه این که شکاف های داخلی در راستای منافع اقتصادی یا مقرراتی ملموس پدید آید. گروه های «هوادار اروپا»، مستقل از ملاحظات ماهوی، از واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت طرفداری خواهند کرد و گروه های «ملت گرا» مخالف آن خواهند بود. رهبران، حکومت ها یا گروه های اجتماعی، که انگیزه های ایدئولوژیک داشته باشند، چه طرفدار و چه مخالف واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت باشند توجه و خطابه های خودشان را عمدتاً حول برجسته ترین مسائل نمادینی که با انتقال حاکمیت ارتباط دارد، مانند اختیارات پارلمان اروپا نسبت به مجالس ملی، رأی گیری بر اساس اکثریت آرا وتوی تصمیمات توسط کشورها، و گستره کلی صلاحیت های جامعه اروپا در برابر اختیارات محفوظ مانده برای سطوح فرعی حکومت ملی و محلی متمرکز می سازند. از این جهت، رویکرد ایدئولوژیک خیلی سفت و سخت غیرکارکردی است. این سخن پری اندرسون به خوبی این مسئله را نشان می دهد: «یک اتحادیه گمرکی حتی اگر دارای یک صندوق کشاورزی می بود احتیاجی به یک کمیسیون فوق ملی مجهز به اختیارات اجرایی، یک دادگاه عالی [و] یک پارلمان نداشت. ‍[...] بدون دیدگاه فدرالیستی درباره اروپا که بالاتر از همه توسط مونه و اطرافیانش درانداخته شد ‍[...] تشکیلات عملی کمیسیون اروپا قابل توجیه نیست.» [3]
درمورد بُعد سوم، یعنی هویت و کنترل های نهادی موجود بر آنان که اختیارات به دستشان سپرده می شود، تبیین ایدئولوژیک پیش بینی می کند که نهادهای جامعه اروپا به گونه ای طراحی خواهند شد که با اختیاردهی به مقاماتی که طبق آیین مردم سالاری انتخاب شده اند و نیز به قضات بی طرف، مشروعیت خودشان را بالا ببرند. بنابراین روندهای سیاست گذاری، شفاف و برجسته و تحت نظر مستقیم مردم سالارانه هستند. این همان موضوع گیری است که سال ها جنبش «فدرالیست اروپا» از آن هواداری می کرد. تصادفی نیست که پایگاه این جنبش از دیرباز در پارلمان اروپا بوده و از این پایگاه انتقادات شدیدی را در مورد «کمبود مردم سالاری» و تمرکز سیاست گذاری های جامعه اروپا در دست کمیسیون و شورای وزیران اروپا مطرح ساخته است.

اداره فن سالارانه امور: لزوم نیروی کارشناسی و اطلاعات متمرکز؟

دومین تبیین ارائه شده برای الکوهای واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت، حول نیاز به کارشناسانی متمرکز برای مدیریت اقتصادهای پیچیده، نو و فرامرزی دور می زند. در این دیدگاه، برنامه ریزی اقتصادی نو کار بسیار پیچیده ای است که به اطلاعات فنی و حقوقی قابل ملاحظه ای نیاز دارد. چنین اطلاعاتی را یک مرجع متمرکز به کارآمدترین مشکلی می تواند ارائه کند. این تبیین - که رابطه نزدیکی با عناصری از تبیین فوق ملی ارائه شده برای چانه زنی میان دولت ها دارد - فرض را بر این می گذارد که مشکل اقدام دستجمعی حکومت ها چیزی جز مشکل هماهنگ سازی تولید اطلاعات نیست. مراجع متمرکز بهترین موقعیت را برای بهره برداری از صرفه جویی های ناشی از مقیاس در زمینه تولید اطلاعات و غلبه بر مشکلات هماهنگ سازی و بی اعتمادی ملی دارند و بدین ترتیب بهتر از همه می توانند اطلاعات کافی مورد نیاز برای تصمیم گیری های کارآمد را تولید و منتشر سازند. حکومت ها فعالیت های خودشان را بر محور پیشنهادهای کارشناسان - «نکات کانونی» فن سالاران - هماهنگ می سازند.
مانند تبیین فوق ملی ارائه شده برای چانه زنی های ماهوی، تبیین فن سالارانه ای هم که برای انتخاب نهادها ارائه شده است با نام مونه و هاس شناخته می شود که هر دو با طرح این استدلال که اقتصادهای نو نیازمند مداخله گسترده دولت و برنامه ریزی های کارشناسان مطلع و بی طرف هستند لزوم وجود نیروی کارشناسی متمرکز را بهتر از همه فن سالاران متمرکز می گیرند؛ انتقال حاکمیت، ظرفیت برنامه ریزی ایجاد می کند؛ به همین دلیل مونه سعی در ترویج همگرایی در زمینه هایی چون انرژی اتمی داشت که پیچیدگی فنی شان بسیار بالا و مداخله دولت در آن ها بسیار چشمگیر بود؛ هاس موفقیت این گونه تلاش ها را پیش بینی می کرد. چون یک اقتصاد «پسا صنعتی» به راحتی ی تواند به حد کافی تولید و جلب رضایت شهروندان را کند، هاس در 1964 نوشت که بر سر سیاست گذاری اقتصادی تعارض ایدئولوژیک یا توزیعی نسبتاً اندکی بروز می کند و در عوض، مشکل اصلی، «ارتقای منافع مشترک» از طریق کاربست نظریه های کارشناسیِ فن سالاران شایسته است. [4] بر این اساس، اغلب نفوذ کمیسیون اروپا را ناشی از صلاحیت فنی آن می دانند که به گفته لیندبرگ «تضمین می کند که پیشنهادهای آن مورد توجه جدّی حکومت های عضو قرار خواهد گرفت.» [5] به تازگی در میان پژوهندگانی که بر نقش کمیسیون اروپا تأکید دارند از نو تفسیرهایی در مورد نفوذ کمیسیون رواج پیدا کرده است که به شدت بر نکات کانونی، کارشناسان فنی، و جوامع معرفتی تکیه دارند. [6]
برتری کمیسیون، پارلمان و دادگاه اروپا در زمینه تأمین اطلاعات و تحلیل های کارشناسی از کجاست؟ یک راه حل دیگر، واگذاری اختیار به کارشناسانی ملی است که به طور منظم با هم نشست داشته باشند: چرا این راه حل در پیش گرفته نمی شود؟ به گفته هاس حتی کمیته های شورای وزیران هم اساساً غیرایدئولوژیک و غیرحزبی هستند و از «کارمندان بلندپایه ای [تشکیل می شوند] که جلساتی با هم دارند [...] و بر اساس برداشت خودشان از سیاست های فنی موجود در ذات مسائل مورد بحث، سیاست های مشترکی تدوین می کنند.» [7] به هیچ وجه روشن نیست که واگذاری اختیار تصمیم گیری یا تصمیم گیری شدیداً ساختاریافته کارآمدتر از ترتیباتی انعطاف پذیر باشد. در یک بررسی پیرامون نظام های چند سازمانی (4) - که مطمئناً جامعه اروپا نمونه بین المللی اصلی آن هاست - دونالد چیزوم چنین گفته است: «هرجا ترتیبات سازمانی رسمی وجود نداشته باشد یا برای تأمین هماهنگیِ لازم، کافی یا مناسب نباشد تنظیماتی غیررسمی پا می گیرد ‍[که] ممکن است کاملاً باثبات و مؤثر و شاید پایدارتر و مؤثرتر از ترتیبات سلسله مراتبی رسمی باشد. وانگهی، چون سازمان غیررسمی امکان تداوم موجودیت سازمان های رسماً خودمختار را در برابر وابستگی متقابل می دهد می تواند ارزش های دیگری چون قابل اطمینان بودن، انعطاف پذیری، و نماینده بودن را تأمین کند که در غیر این صورت در ترتیبات رسمی از دست می رفتند یا به شدت کاهش می یافتند.» [8] بنابراین از دیدگاه فن سالارانه روشن نیست که چه نیازی به واگذاری یا یک کاسه کردن حاکمیت است.
یکی از تبیین های رایج این است که گرچه شاید تولید اطلاعات و تحلیل های کارشناسانه به وقت، پول و نیروی کارشناسی قابل ملاحظه ای نیاز داشته باشد، ولی به راحتی قابل انتشار است - در یک کلام، آن ها کالاهای عمومی درون یک سازمان بین المللی هستند. بنابراین احتمال آن هست که تک تک حکومت ها به حد کافی چنین اطلاعات و تحلیل هایی را در اختیار نگذارند چرا که هزینه های تأمین آن ها نسبت به فوایدی که نصیب هر دولت واحد می شود سنگین است. (همچنین ممکن است حکومت ها از ترس این که اگر اطلاعات کارشناسی را برملا سازند مورد بهره برداری دیگران قرار گیرد، از در اختیار نهادن آن ها خودداری کنند.) اما بعید است که کمیسیون اروپا با چند هزار مقام رسمی اش زمان، پول یا نیروی کارشناسی بیشتری از یکی از حکومت های بزرگ اروپا در اختیار داشته باشد، چه رسد به پارلمان اروپا یا دادگاه اروپایی. تبیین پذیرفتنی تر این است که بگوییم مقام های کمیسیون اروپا «در مرکز شبکه [نهادینه] دانش» - نوعی همبود معرفتی متشکل از کارشناسان فنی پای بند هدف های سیاسی، که از طریق شبکه های دیوان سالاری های ملی و بین المللی به هم پیوند خورده اند - از جایگاه ممتازی برخوردارند. گفته شده است که نخبگان علمی و فنی در شبکه های خودآگاهانه ای جای گرفته اند که اطلاعات، نظرات کارشناسی و ارزش های مشترک به سهولت در آن ها منتشر می شود. مقام های ملی و فوق ملی با دستکاری در اطلاعات از طریق چنین شبکه هایی «برای حمایت از سیاست هایشان ائتلاف هایی داخلی و بین المللی» و «معامله های یکجای مشروعی» ترتیب می دهند. ممکن است چنین اقداماتی به سیاست های راه برد که فراتر از نیات اولیه حکومت ها باشد - پدیده ای که گفته می شود در سازمان های بین المللی رواج دارد. دادگاه، پارلمان و کمسیون جامعه اروپا هم به واسطه مجاورت و نیروی کارشناسی می توانند در آیین های حقوقی و اجرایی این جامعه نسبتاً متبحر باشند که این خود به آن ها مزیتی نسبی برای طراحی راه حل های اولیه و تمهید گزینه های نهادی می بخشد - و گفته می شود این یکی از مهارت های بسیار مهم کارآفرینان بین المللی موفق است.
اگر تبیین فن سالارانه ای که برای یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت ارائه شده است درست باشد در مورد ابعاد سه گانه ای که پیشتر معرفی شد فرضیه های ذیل نتیجه می شود. در مورد بُعد نخست، یعنی واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت بسته به موضوعات و کشورها، نظریه فن سالاری پیش بینی می کند که انتخاب های نهادی بیشتر بسته به موضوعات تفاوت کند تا بسته به کشورها. در موضوعاتی که پیچیدگی فنی داشته باشند (مانند سیاست زیست محیطی، کشاورزی و مالی) احتمال واگذری اختیارات می رود. حکومت ها باید در خصوص لزوم این گونه اختیاردهی ها تا حد زیادی با هم توافق داشته باشند. هرجا تعارض منافع ناچیز باشد و حکومت ها بیش از توزیع دستاوردها نگران سیاست گذاری مؤثر باشند باید انتظار واگذاری اختیارات را داشته باشیم، ولی با توجه به پایین بودن سطح تعارضی که تبیین فن سالارانه مفروض می انگارد روشن نیست که چرا حکومت ها باید هرگز به جای واگذاری حاکمیت تن به یک کاسه کردن حاکمیت بدهند. در مورد بُعد دوم، یعنی شکاف ها و گفتمان داخلی، باید نخبگان فن سالار در مباحثات داخلی نقش برجسته ای بازی کنند. بحث های داخل کشورها باید بیشتر حول سیاست گذاری مؤثر دور بزند تا حول توزیع دستاوردها. در مورد بُعد سوم، یعنی هویت و کنترل های نهادی موجود بر آنان که اختیارات به دستشان سپرده می شود باید شاهد طراحی نهادها در جهت اختیاردهی به نخبگان فن سالار باشیم. به دلیل نبود تعارض منافع در حوزه هایی که کارشناسان اجماع نظر دارند نباید به نظارت مردم سالارانه، حقوقی یا سیاسی چندانی نیاز باشد.

تعهدات باورپذیر: پای بند شدن به هماهنگ سازی سیاست ها؟

اگر تبیین فدرالیستی ارائه شده برای انتخاب نهادها گوهری ایدئولوژیک دارد و تبیین فن سالارانه گوهری اطلاعاتی، تبیینی که بر لزوم وجود پای بندی های باورپذیر پایه می گیرد اساساً تبیینی سیاسی است. در این دیدگاه، واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت، راهبردهایی «دو سطحی» برای از پیش متعهد ساختن حکومت ها به رشته ای از تصمیمات آینده از طریق بیرون آوردن آن تصمیمات از حیطه کنترل یکجانبه تک تک حکومت هاست. حکومت ها با یک کاسه کردن یا واگذاری حق پیشنهاد، قانونی کردن، اجرا، تفسیر و تنفیذ توافقات، انگیزه های داخلی آینده را از نو ساختار بندی می کنند، و با بالا بردن هزینه عدم تصمیم گیری یا عدم متابعت، همکاری های آینده را تشویق می کنند. احتمالاً حکومت ها برای تضمین این که دیگر حکومت ها هم قوانین و تنفیذات مورد توافق را خواهند پذیرفت، و برای نمایش قابل اعتماد بودن خودشان، یا پای بند شدن به تصمیمات آینده به رغم مخالفت های داخلی است که تن به یک کاسه سازی یا واگذاری حاکمیت می دهند.
اگر حکومت ها خواهان تعهدات باورپذیر هستند پس چرا به جای آن که مقررات دقیقی را پیشاپیش اعلام کنند حاکمیت خودشان را یک کاسه یا واگذار می کنند؟ پاسخ این پرسش در ابهام آلود بودن آینده نهفته است. یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت را می توان راه حل هایی برای مشکل «پیمان بندی ناقص» دانست که زمانی بروز می کند که حکومت های عضو، اهداف کلی مشترکی دارند ولی مشخص ساختن تمامی احتمالات آینده در قوانین برایشان بیش از حد پرهزینه یا به لحاظ فنی ناممکن است. از همین رو حکومت ها به ابزارهای مؤثری برای متعهد ساختن پیشاپیش خودشان به رشته ای از تصمیمات کوچک تر و نامعینی نیاز دارند که احتمالاً برخی از آن ها اسباب زحمتشان می شود ولی در کل به تک تکشان سود می رساند. شق دیگری که جز یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت وجود دارد، یعنی یک رشته «معامله های یکجا» که آشکارا موضوعات مختلف را به هم مرتبط سازند، انجام داد و ستدهای ادواری را دشوارتر می سازد. در این روش باید مسائل به صورت مجموعه هایی دست و پاگیر و بزرگ به مذاکره گذاشته شود. از روش یک کاسه سازی و واگذاری اختیارات می توان برای متعهد ساختن پیشاپیش حکومت ها به تصمیمات پیش از آن بهره جست که هزینه ها و سودهای کار به اندازه ای روشن شود که مخالفت هایی بروز کند - روشی که در مذاکرات تجاری رایج است؛ نمونه معادل این روش در ایالات متحد قوانین «فوریت دار» و هنجارهای عمل به مثل و عدم تبعیض در گات است. نبود آگاهی دقیقِ مبتنی بر پیش بینی درباره شکل، جزئیات، و نتیجه تصمیمات آینده مانع از عقد قراردادهای آشکارتر می شود، ولی در عین حال کمک می کند تا مخالفت های بالقوه گروه های لطمه دیده فعلیت نیابد. رأی گیری بر مبنای اکثری آرا، ابتکارات کمیسیون اروپا، یا تنفیذ توسط طرف ثالث در پیمان ماستریخت (مانند بیشتر قوانین اساسی داخلی) نقش «قراردادهای مناسباتی» را میان دولت های عضو بازی می کنند - توافقات الزام آوری که جزئیات طرح ها را مشخص نمی سازند، ولی حکومت ها یا مراجع اختیاردار را پیشاپیش به مجموعه مشترکی از اصول، هنجارها و آیین های تصمیم گیری و حل و فصل اختلافات متعهد می کنند. چانه زنی میان حکومت های کشورها را از بین نمی رود، بلکه تحت شرایط نهادی جدیدی ادامه می یابد که برای تضمین سطح مشخصی از توافق طراحی شده است.
آیا یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت چگونه باورپذیری تعهدات بین المللی را تقویت می کند؟ این پرسش در شرایط داخلی که قواعد قانون اساسی به شکل سرراستی قابل تنفیذتر بروز نمی کند، ولی در حوزه بین الملل هیچ دولتی انحصار زور مشروع را ندارد به سازو کارهای پایدارتری نیاز است. یک کاسه سازی و واگذاری اختیارات می تواند عدم همکاری را نمایان تر سازد و برای بسیج گری گروه های داخلی که در تصمیم گیری خاصی مشارکت نداشته اند، ولی پشتیبان تصمیمات بعدی یا مربوط هستند نوعی نقطه کانونی به وجود می آورد. همین که حاکمیت یک کاسه یا واگذار شد، هرگونه تلاشی برای برقراری دوباره کنترل یکجانبه، مشروعیت کل نهاد را به خطر می اندازد و ممکن است ایجاب کند که حکومت ها از نو مذاکرات پرهزینه و مخاطره ای درباره نهادها انجام دهند که شاید متضمن تعلیق همکاری باشد. ممکن است نهادهای بین المللی اغلب از حمایت ایدئولوژیک گسترده ای بهره مند باشند و خود به خود گروه های بیشتری را به هواداری از هر تصمیم واحدی بسیج کنند. شاید این گونه حمایت ایدئولوژیک به سیاستمداران ملی اجازه دهد با «انداختن تقصیرها به دوش» نهادهای بین المللی و حکومت های بیگانه از هزینه های سیاسی سیاست های غیرمردمی بکاهند. سرانجام ممکن است نهادهای بین المللی کمک کنند تا حکومت های عضو شهرتی به هم بزنند، شهرتی که با عدم متابعت از آن نهادها در چند زمینه به سهولت لطمه می خورد.
احتمالاً نهادهای بین المللی، به ویژه در جایی که هیچ گونه همتایی در داخل نداشته باشند، بدین منظور کارگشا خواهند بود. برای نمونه، به دشواری می توان تصور کرد که بدون تمرکز نهادی، آلمان چگونه به شکل قابل اعتمادی متعهد به عدم پرداخت یارانه به کشاورزانش می شد یا ایتالیا به شکل باورپذیری سیاست پولی خودش را تابع سیاست پولی همسایگانش قرار می داد. در حوزه سیاست پولی، متمرکز ساختن کنترل نهادی بر سیاست پولی در قالب یک نهاد بین المللی می تواند اصلاحات داخلی را قابل اعتمادتر سازد. گفته شده است که اگر کارگران و قانون گذاران داخلی یا سرمایه گذاران و بورس بازان بین المللی، اهداف تعیین شده را باورپذیرتر بدانند به معارضه با آن ها برنخواهند خاست و هزینه های تورّم زدایی کمتر خواهد بود. شواهد قابل ملاحظه ای وجود دارد [...] که نشان می دهد حکومت ها اعتقاد داشتند نهادها دقیقاً همین نتایج را به بار می آورند. نهادهای جامعه اروپا در اذهان مردم با نتایج سیاست گذارانه ای چون آزادسازی موفقیت آمیز تجارت و صلح پس از جنگ، که از نظر هنجاری مطلوبند، مرتبط شناخته می شوند. برخی کشورها کنار گذاشته شدن از هر سیاستی را با بدبینی شدیدی تلقی می کنند. این گونه پیوندهای ایدئولوژیک این امکان را فراهم می سازند تا جامعه اروپا در کشورهایی که آن را یک سازمان مقبول می شناسند نقش «بلاگردان» را بازی کند. سرانجام، متمرکز ساختن تصمیمات آینده در خصوص پول واحد در بانک مرکزی اروپا هزینه های رفتار یکجانبه را بالا می برد، زیرا باید آیین های تصمیم گیری یکجانبه از نو برقرار شود که این کاری زمان بر و دشوار است و طی آن ممکن است مخالفت دیپلماتیک یا واکنش های اقتصادی اسباب انصراف عنصر سرکش را از عدم متابعتش فراهم سازد.
از پیش متعهد ساختن خود از طریق یک کاسه سازی یا واگذاری اختیارات نشانه تمایل به پذیرش خطر سیاسی بیشتری است که بدین ترتیب برای در اقلیت قرار گرفتن یا رد شدن نظرات مان در هر تصمیم گیری منفرد وجود خواهد داشت. سطح مشخص یک کاسه سازی یا واگذاری اختیارات مبیّن نوعی تحلیل متقابل سودها و هزینه هاست: حکومت ها برای اطمینان یافتن از این که همه حکومت ها رفتارشان را به شیوه های خاصی هماهنگ خواهند ساخت، گزینه های یکجانبه را مردود می شمارند. برای نمونه، هر یک از دو کشور فرانسه و آلمان با پذیرش انجام مذاکرات در چارچوب گات از کنترل یکجانبه بر مذاکرات تعرفه چشم پوشیدند تا در ازای آن اطمینان بیشتری پیدا کنند که نیروهایشان را روی هم خواهند گذاشت، تصمیم گیری مشترک را خواهند پذیرفت و کمیسیون اروپا نمایندگی آن ها را در سطح بین المللی برعهده خواهد داشت. از این دیدگاه می توان گفت که رأی گیری بر اساس اتفاق آرا، و یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت موازنه های گوناگونی میان اثربخشی تصمیمات مشترک و میل تک تک کشورها به کاهش مخاطرات سیاسی از طریق حفظ نوعی حق وتو برای خودشان برقرار می کند. در مقایسه با رأی گیری بر اساس اتفاق آرا، که به حکومت های سرکش امکان مطالبه پرداخت های جنبی را می دهد، و بدین ترتیب نان به هم قرض دادن، معامله بر اساس نازل ترین مخرج مشترک، یا کارشکنی سرراست را تشویق می کند، رأی گیری بر اساس اکثریت مشروط و حتی بیش از آن، واگذاری اختیارات، از قدرت چانه زنی مخالفان بالقوه می کاهد و سطح بالاتری از مصالحه را تشویق می کند.
از این تبیین هم سه فرضیه نتیجه می شود. در مورد بُعد نخست، یعنی واگذاری و یک کاسه کردن حاکمیت بسته به موضوعات یا کشورها، این تبیین پیش بینی می کند که واگذاری و یک کاسه سازی هم بسته به موضوع و هم بسته به کشور متفاوت خواهد بود. احتمال واگذاری و یک کاسه سازی اختیارات بیش از همه در مورد موضوعاتی می رود که دستاوردهای مشترک در آن ها چشمگیر و تعارض بر سر توزیع آن ها ملایم باشد و درباره تصمیمات آینده ابهام وجود داشته باشد. اگر تعارضات شدید باشد احتمال آن هست که برخی حکومت ها از اختیارات خود دست نشویند. هرجا تصمیمات دشوار و پرمخاطره باشد و اتفاق نظر چندانی درباره نتایج مطلوب وجود نداشته باشد یا پای ترجیحات بسیار پرحرارتی در میان باشد، احتمالاً حکومت ها حق اتفاق نظر را برای خودشان حفظ می کنند. در مواردی که ابهام چندانی وجود نداشته باشد و رفتار تجویز شده آینده متضمن مجموعه روشنی از اقدامات برای رسیدن به هدفی واحد - برای نمونه، حذف منظم تعرفه ها - باشد از یک کاسه کردن و واگذاری اختیارات، دستاورد داخلی یا بین المللی چندانی نصیب دولت ها نمی شود و آن ها معمولاً به جای آن، مقررات الزام آور مشخص را ترجیح خواهند داد. بنابراین احتمال یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت بیش از همه در حوزه های محدودی چون زمینه های موضوعی مشخص، اجرا، تنفیذ، و قوانین درجه دو می رود که طی آن ها تعداد زیادی تصمیمات کوچک در دوره ای طولانی که هر یک دارای ابهام اند در چارچوب فراخ تر یک تصمیم قبلی گرفته می شوند. نمونه های این حالت شامل تعیین قیمت کالاها، هدایت سیاست پولی، و هدایت سیاست رقابت (ضدتراست) می شود - که هر یک از آن ها مستلزم سازگاری جویی مستمر با شرایط جدید اقتصادی و سیاسی است. تبیین مبتنی بر تعهدات باورپذیر پیش بینی نمی کند که کشورهای خاصی اقدام به واگذاری و یک کاسه سازی حاکمیت کنند؛ موضع کشورها هم بسته به کشور و هم بسته به موضوع متفاوت خواهد بود. در حوزه هایی که حکومت ها هوادار همگرایی باشند و انتظار پیوستن به ائتلاف مبتنی بر اکثریت مشروط (یا جلب حمایت از بازیگران فوق ملی) را داشته باشند از یک کاسه سازی و واگذاری اختیارات حمایت می کنند. حکومت هایی که هوادار همگرایی نباشند یا احتمال جلب آرای اکثریت را نداشته باشند مخالفت دست شستن از حاکمیت خواهند بود.
در مورد بُعد دوم، یعنی شکاف ها و گفتمان داخلی، تبیین مبتنی بر تعهدات باورپذیر پیش بینی می کند که مواضع گروه های داخلی بازتاب منافع گوهری آن ها خواهد بود. پرشورترین حامیان واگذاری اختیارات آن هایی خواهند بود که بیشترین نفع را از متابعت آینده از قواعد مشترک می برند. حکومت ها از آن رو تن به انتقال حاکمیت می دهند که سایر حکومت ها را به پذیرش سیاست های مطلوب مهم ترین هواداران داخلی شان متعهد سازند و شاید خودشان را پیشاپیش به سیاست هایی متعهد کنند که گروه های داخلی مخالف حکومت با آن ها مخالفند. در گفتمان داخلی بر نگرانی از متابعت آینده تأکید می شود.
در مورد بُعد سوم، یعنی هویت و کنترل های نهادی موجود بر آنان که اختیارات واگذار یا یک کاسه شده به دستشان سپرده شده است، تبیین اخیر وجود همبستگی معکوسی را بین دامنه و میزان واگذاری اختیارات پیش بینی می کند. اندیشه ای که در این جا مطرح است تضمین اعلام یا اجرای آینده قواعد به رغم مخالفت های ملی است که میزانی از استقلال عمل و بی طرفی را ایجاب می کند. باید شاهد باشیم که حکومت ها با مستثنی کردن برخی تصمیمات مشخص در دل مجموعه ای از تصمیمات بزرگ تری که بر اساس اتفاق آرا گرفته می شوند مخاطرات سیاسی را برای خودشان محدود سازند. وانگهی، برای بالابردن باورپذیری تعهدات در عین حفظ کنترل، معمولاً ترتیبات نهادی مقرر، از کنترل مستقیم مردم سالارانه دور نگه داشته می شود، ولی نظارت حکومت ها آن را به شدت محدود می سازد که این خود موجب بروز عارضه کمبود مردم سالاری (5) می گردد.
برخلاف تبیین های ایدئولوژیک و فن سالارانه، تبیین مبتنی بر باورپذیری تعهدات پیش بینی های دقیقی درباره ماهیت پشتیبانی از یک کاسه سازی و واگذاری حاکمیت می کند. هرجا هدف نهادیِ اصلیِ حامیان همکاری، تسهیل قوانین آینده باشد، احتمال یک کاسه سازی اختیارات بیشتر است؛ هرجا هدف، تضمین اجرای قوانین و متابعت از آن ها باشد احتمال واگذاری اختیارات بیشتر است. دلیل این مسئله آشکار است. قانون گذاری، دست کم به شکل بالقوه، کاری است که نتیجه اش از پیش معلوم نیست و بنابراین حکومت ها کنترل شدیدتری را برای خودشان حفظ می کنند. قضاوت، اجرا، و تنفیذ، کارهایی محدودتر هستند و بنابراین حکومت ها می توانند با واگذاری کنترل به کارایی بیشتری دست یابند.

پی‌نوشت‌ها:

1. Andrew Moravcsik
2. pooling
3. delegation
4. multi- organizational systems
5. democratic deficit
یادداشت ها:
[1]. perry Anderson, "under the sign of the Interim", London Review of Books, 4 January 1996, p. 17.
[2]. Thomas koenig and Thomas Braeuninger, "The constitutional choice of Rules: An Application of the Absolute and Relative power concepts to European Legislation" Mannheimer zentrum fur Europaische sozialforschung AB II/17 (Mannheim, 1997), p. 14.
[3]. Anderson, "under the sign of the Interim", p.14.
[4]. Ernst B.Haas, "Technocracy, pluralism and the New Europe" in stephan R. Graubard (ed), A New Europe? (Boston, 1964), pp. 62-68 .
[5]. Leon Lindberg, The political Dynamics of European Integration (stanford university press, standard, 1963).
[6]. E.g. Laura cram, policy -Making in the EU: conceptual Lenses and the Integration process (London, 1997).
[7]. Haas, "Technocracy, pluralism and the New Eur.ope," pp.65 ff
[8]. Donald chisholm, coordination without Hierarchy: Informal structures in Multiorganizational systems (Berkeley, 1989), pp.17-18.

منابع:
از: The choice for Europe: social purpos and state power from Messina to Maastricht (cornell university press, Ithaca, NY, 1998), pp. 67-77.
دیدگاه هایی درباره سیاست جهان / گروهی از نویسندگان؛ با ویرایش ریچارد لیتل و مایکل اسمیت، 1389، علیرضا طیّب، تهران، 1389.