قانون مند کردن هزینه‌های انتخاباتی

هزینه‌ی سنگین انتخابات، از دموکراسی جز ظاهری فریبنده باقی نمی گذارد و راه را برای حاکمیّتِ سرمایه و پول بر سیاست هموار می‌سازد و قشر عظیمی را از امکان حضور در صحنه و رقابتهای سیاسی محروم می‌کند. از دیگر اثراتِ مخرّبِ این پدیده، به فساد کشیده شدن احزاب و گروههای سیاسی و زدوبندهای نامزدهای انتخاباتی برای جذب حمایتهای مالی است که بسیاری از جوامع غربی با آن دست به گریبانند. وابستگی احزاب سیاسی به شرکتهای تجاری و سوء استفاده‌ی احزاب و نمایندگان آنان از موقعیّتهای دولتی، امری است که در بسیاری از این جوامع همواره بحث مطرح و روز است.
سرانجام، بسیاری از دولتها به این نتیجه رسیدند که باید صحنه‌ی رقابتهای انتخاباتی را تحت نظارت و کنترل قانونی خود درآورد. همان گونه که دولتها به این نتیجه رسیدند که حضور آنان در بازار اقتصادی برای تضمین امنیت و حمایت از اقشار ضعیف امری اجتناب ناپذیر است، لزوم حضور دولت در صحنه‌ی انتخابات روزبه روز ضرورتی ملموس تر یافت.
دخالت دولتها در انتخابات در دو جهت کلی صورت گرفته است:
1. تعیین سقف معیّنی برای هزینه‌های تبلیغاتی به منظور ایجاد امکاناتی عادلانه تر برای آنان که از قدرت مالی محدودی برخوردارند.
2. یارانه‌ی دولتی به احزاب و نامزدها برای هزینه کردن در انتخابات، به منظور مقابله با فساد مالی احزاب و نامزدها و حمایت مالی از نامزدهایی که توان مالی لازم را برای هزینه‌ی مالی تبلیغاتی ندارند.

مشمولان نظارت و قانونمندی.

کشورهای گوناگون، محدودیتهای متفاوتی را برای هزینه‌های انتخاباتی پیش بینی کرده اند. در کشور انگلستان نامزدها و در کانادا نامزدها و احزاب، بر اساس میزان جمعیّت حوزه‌ها، سقف مشخصی برای هزینه‌ی انتخاباتی دارند و نمی توانند از سقف یادشده تجاوز کنند.
نخستین مسئله در هزینه‌های انتخاباتی این است که چه کسانی مشمول نظارت و محدودیتهای قانونی می‌شوند؟ در کشور انگلستان این محدودیت تنها شامل نامزدها می‌شود و احزاب از قوانین محدودکننده‌ی هزینه‌های تبلیغاتی استثنا شده اند. این امر در عمل موجب آزادی بی حد و حصر احزاب شده است. بالتر طی مطالعات خود نشان داده است که در انتخابات سال 1983، دو حزب بزرگ محافظه کار و کارگر به اندازه‌ی سه برابر سقف مجاز، برای همه‌ی نامزدهای خود در انتخابات هزینه کرده اند. (1)
اوّلین مشکلِ این قانون این است که راه برای سوء استفاده بسته نیست. چرا که احزاب یا گروههای سیاسی مختلف می‌توانند به حمایت از نامزد خاصی برای تبلیغات وی هزینه کنند. اگرچه در قانون انتخابات انگلستان و کشورهایی چون نیوزیلند که دارای قانون مشابهی هستند، پیش بینیهایی شده و هرگونه هزینه برای نامزد جز از طریق ذی حسابی او ممنوع اعلام شده است، ولی همچنان امکان سوء استفاده وجود دارد. گفتنی است بر اساس قانونهای انتخاباتی کشورهای یادشده، احزاب و گروههای سیاسی نمی توانند خود مستقلاً به حمایت مالی از نامزد خاصّی اقدام کنند. در صورتی که حزبی بخواهد به نامزد خاصی کمک مالی کند، لازم است کمک مورد نظر را در اختیار ذی حساب ویژه‌ی انتخاباتی نامزد قرار دهد و مبلغ یادشده به عنوان هزینه‌های انتخاباتی او ثبت خواهد شد. اما همان گونه که گفته شد، در عمل راه برای سوء استفاده بسته نیست و احزاب به شیوه‌های مختلف به کمک نامزدهای خود می‌شتابند.
برعکس، در ایالات متحده‌ی امریکا محدودیتی برای نامزدها وجود ندارد و نامزدها می‌توانند به میزان دلخواه در دوران تبلیغات انتخاباتی هزینه کنند. در کشوری چون فرانسه محدودیتهایی برای نامزدها و احزاب سیاسی جهت هزینه کردن در تبلیغات انتخاباتی وجود دارد و هدف اصلی، کاهش هرچه بیشتر هزینه‌های انتخاباتی و ایجاد امکان برابر همگان است.
در کشورهای گوناگون احزاب و گروههای صاحب نفوذ به جای حمایت مستقیم از نامزدهای خاصی، به حمایت از برنامه‌هایی می‌پردازند که در عمل به نفع نامزدهایی است که حامی آن برنامه‌ها هستند.
این پدیده برای کنترل و نظارت بر هزینه‌های انتخابات، مشکل آفرین است. چرا که تبلیغات گروهها و احزاب به طور غیرمستقیم حمایت از نامزدهای خاصّی است، ولی در عمل نمی توان آن را جزء هزینه‌های تبلیغاتی نامزدهای مربوط به حساب آورد. همچنین، مشکل است بتوان از این گونه تبلیغات غیرمستقیم ممانعت به عمل آورد. گروهها و احزاب یادشده به بهانه‌ی آزادی بیان می‌توانند به چنین شیوه‌هایی متوسّل شوند.
مسئله‌ی دیگری که در قانونهای مربوط به هزینه‌های انتخاباتی باید بدان توجه شود، هزینه‌هایی است که عنوان هزینه‌ی تبلیغاتی داشته، به عنوان پرداختهای تبلیغاتی محاسبه می‌شود. کشورهای مختلف، تعاریف متفاوتی از هزینه‌های تبلیغاتی دارند. مشکل اساسی در این موارد هزینه‌هایی است که به صورت غیرمستقیم در تبلیغات نقش دارد، ولی به طور مستقیم و در ظاهر، هزینه‌ی تبلیغاتی به حساب نمی آید. در کشور انگلستان، تبلیغات احزاب سیاسی جزئی از تبلیغات نامزدها محسوب نمی شود و از هزینه‌های تبلیغاتی او به شمار نمی رود. مشکل اساسی دیگر، خدماتی است که در اختیار نامزدها قرار می‌گیرند. به عنوان مثال، نیروهایی که در اختیار نامزدها قرار داده اند. در کشوری چون کانادا، تمامِ افرادی که از کارهای خود دست می‌کشند و برای تبلیغات انتخاباتی به ستاد نامزدها می‌پیوندند، معادل دستمزد آنها جزء هزینه‌های تبلیغاتی محسوب می‌شود. (2) استفاده از امکانات و خدمات دولتی سوّمین مشکلی است که کشورهای مختلف با آن روبه رو هستند و برخی از کشورها کوشیده اند با ایجاد محدودیّتهایی مانع از آن شوند که نمایندگان و مسئولان بتوانند از موقعیّتِ خود سوء استفاده کنند. این سوء استفاده به گونه‌های مختلف در بسیاری از کشورها وجود دارد. برخی از کشورها توانستند با سخت گیریهای زیاد این سوء استفاده‌ها را به کمترین میزان کاهش دهند. در کشوری چون ایالات متحده‌ی امریکا، این نوع سوء استفاده‌ها بسیار رواج دارد و درصد بالایی از نمایندگان کنگره با استفاده از نفوذ و امکانات دولتی خود در دوره‌های متوالی انتخاب می‌شوند و کسانی که چنین امکاناتی را ندارند، امید کمتری برای فتح کرسیهای نمایندگی کنگره را دارند. (3)
کشورهای گوناگون به شیوه‌های متفاوت با این نوع سوء استفاده‌ها برخورد کرده اند؛ و غالباً ارتباطات بیش از حد معمول و ارائه‌ی گزارشهای غیرمتداول را در ماههای قبل از انتخابات ممنوع کرده اند. مسئله‌ی دیگری که باید در خصوص هزینه‌های تبلیغاتی بدان توجه شود، زمانی است که هزینه‌های نامزدها و احزاب به عنوان هزینه‌های انتخاباتی مورد محاسبه قرار می‌گیرد. در کشورهای مختلفی که هزینه‌های تبلیغاتی را قانونمند کرده اند، مدت زمان مشخّصی به عنوان زمان تبلیغاتی در نظر گرفته شده است. در کشور نیوزیلند از سه ماه قبل از برگزاری انتخابات، نظارت بر هزینه‌ها آغاز می‌شود و تمام هزینه‌های انجام شده در این دوران به عنوان هزینه‌های انتخاباتی محسوب می‌شود. (4) مشکل اصلی این است که نامزدها و احزابِ بسیاری قبل از زمان برگزاری انتخابات، تبلیغات خود را به گونه‌های مختلف آغاز می‌کنند و شاید بتوان گفت بلافاصله پس از برگزاری یک انتخابات، تبلیغات انتخاباتی برای دوره‌ی بعد آغاز می‌شود. در این خصوص، کشورهای مختلف راههای متفاوتی در پیش گرفته اند و برخی زمان نظارت را به چند ماه قبل از انتخابات کشانده اند.

چگونگی نظارت بر هزینه‌های انتخاباتی.

مسئله‌ی دیگری که باید در قانونمندکردن هزینه‌های انتخاباتی بدان توجه شود، منابع مالی نامزدها و احزاب سیاسی است. کشورهای مختلف محدودیّتهای متفاوتی را در این خصوص اعمال کرده اند که به اجمال به برخی از شیوه‌های متداول در این باره اشاره می‌کنیم.

منابع مالی احزاب و نامزدها.

همان گونه که گفته شد، چگونگی تأمین منابع از موضوعهای مهمّی است که باید برای قانونمند کردن هزینه‌های انتخاباتی مورد توجه ویژه قرار گیرد. در بسیاری از کشورها گرفتن کمکهای بلاعوض از خارجیها، مستخدمان و اداره‌های دولتی ممنوع است.
در کشور امریکا از سال 1907 هرگونه کمک مالی اصناف و بانکهای فدرال به احزاب و نامزدها برای تبلیغات انتخاباتی ممنوع اعلام شد، کشور کانادا در سال 1920 و ایالات متحده‌ی امریکا از سال 1943 کمکهای مالی همه‌ی اتحادیّه‌ها را نیز مشمول قانون ممنوعیّتِ کمک مالی به تبلیغات کرد. در توجیه این قانون گفته می‌شود، اتحادیّه‌ها از منابع مالی همه‌ی اعضا تغذیه می‌شوند و حق ندارند بخشی از منابع خود را در اختیار نامزدها و گروههایی قرار دهند که برخی از اعضا با آنها مخالف هستند.
انگلیسی‌ها راه میانه را برگزیدند و با قیود و شروط ویژه ای کمک اتحادیّه‌ها به تبلیغات را مجاز می‌دانند. از سال 1913، اتحادیّه‌ها می‌توانند منابع مالی خود را در اختیار احزاب و نامزدها قرار دهند به شرط آنکه:
الف- بخش ویژه ای در اتحادیّه مسئول این امر شود و حسابهای اتحادیّه را از حساب تبلیغاتی کاملاً جدا کند؛
ب- این امر به تصویب اعضای اتحادیّه برسد؛
ج- اعضا بتوانند بدون هیچ گونه مجازاتی از بخش سیاسی ایجاد شده کناره گیری نمایند.
2. مسئله‌ی دوّمی که در تأمین منابع مالی هزینه‌های انتخاباتی مطرح است، میزان کمکی است که افراد و گروههای مجاز می‌توانند به نامزدها یا احزاب داشته باشند. اهمیّتِ این مسئله از نظر خواننده پوشیده نیست. طبیعی است که کمک مالی بلاعوض بیش از حدِّ فرد یا گروهی می‌تواند نامزد یا حزبی را وام دار خویش کند و زمینه‌های سوء استفاده از نامزدها را بعد از انتخاب شدن فراهم کند. به عبارت دیگر، در صورتی که میزان کمکهای بلاعوض، ضابطه مند و محدود نشود، می‌تواند استقلال مجالس نمایندگان را بشدّت تحتِ تأثیر خود قرار دهد. بدین ترتیب، بسیاری از کشورهایی که درصدد قانونمندکردن هزینه‌های تبلیغاتی هستند، به این مسئله پرداخته اند و محدودیّتهایی را برای کمکهای بلاعوض در نظر گرفته اند. در کشور امریکا، بر اساس قانون اساسی 1940، افراد می‌توانند سالانه حداکثر 5000 دلار به احزاب و نامزدهای دلخواه خود کمک مالی بلاعوض داشته باشند. برای حل این مشکل و مقابله با محدودیّت یادشده، ستادهای تبلیغاتی اقدام به تشکیل کمیته‌های متعدد حمایت از نامزد کردند و در عمل این قانون را با شکست مواجه ساختند. قانون یادشده چند بار اصلاح شد و آخرین اصلاح در سال 1974 بعد از رسوایی «واترگیت» صورت گرفت. در کشور اسپانیا، بر اساس قانون مصوب سال 1985، حداکثر کمکِ بلاعوض افراد به احزاب سیاسی، یک میلیون پزتا در سال است. کشور فرانسه محدودیت سالانه‌ی 30000 فرانک فرانسه را با شرایط خاصّی برای کمک به احزاب و نامزدها در نظر گرفته است.
بنابراین، یکی از مسائلِ مهمّی که در قانونمند کردن هزینه‌های انتخاباتی باید مورد توجه قرار گیرد، منابع مالی احزاب سیاسی و نامزدهاست.
3. سوّمین مسئله ای که در خصوصِ منابعِ مالی احزاب و نامزدها مطرح است، ثبت درآمدها و کمکهای بلاعوض دریافتی است. برای اینکه دولتها بتوانند هزینه‌های انتخاباتی را تحت نظارت خود درآورند، لازم است در جریان کمکهای دریافتی احزاب و نامزدها قرار گیرند. این امر با توجه به اینکه کمکهای فردی می‌تواند استقلال نمایندگان را مخدوش سازد، از حساسیّتِ ویژه ای برخوردار است و مورد توجه قانونگذاران در کشورهای مختلف قرار گرفته است. بر اساس قانون 1974 کانادا، تمام کمکهای بلاعوض نقدی بالاتر از 100 دلار کانادا باید ثبت شود. در کشور امریکا، مبلغ یادشده 200 دلار امریکاست و همه‌ی کمکهای بلاعوض بالاتر از مبلغ یادشده در طول سال باید با نام و مشخصات کمک کننده ثبت شود.
برای عملی ساختن نظارت بر هزینه‌های احزاب سیاسی و نامزدها، ارائه‌ی گزارش از سوی آنها ضروری است. این گزارشها بهتر است به طور منظم هرچند وقت یک بار از سوی احزاب و نامزدها ارائه شود. بیشترِ این گونه گزارشها عمومی است و به اطلاع همگان می‌رسد. در کشور امریکا، ارائه‌ی گزارش، فصلی است و احزاب و نامزدها موظّفند هر چهار ماه یک بار صورت کاملی از دخل و خرج خود را اعلام کنند. در دوران انتخابات، نامزدها موظف به ارائه‌ی گزارش کاملی از هزینه‌ها و درآمدهای خود بیست روز قبل از انتخابات و بیست روز بعد از انتخابات هستند. در کشور انگلستان، این گزارش لازم است حداکثر 35 روز بعد از اعلام نتایج انتخابات ارائه شود.
گزارشهای مالی باید شفّاف و با ذکر همه‌ی جزئیات باشد. در کشورهایی چون امریکا، کانادا و اسپانیا، تمام دخل و خرجها و حتی مخارج بسیار جزئی باید در گزارش ذکر شود. در آلمان و اتریش، به ترتیب مخارج بالای 6000 و 10000 دلار لازم است با توضیح چگونگی هزینه کردن، در گزارش درج شود.
در کشورهای سوئیس و ایتالیا تنها شاخه‌های مرکزی احزاب سیاسی موظف به ارائه‌ی گزارش از هزینه‌ها و درآمدهای خود هستند و شاخه‌های احزاب در شهرستانها از ارائه‌ی گزارش معاف هستند و تمام مخارج و درآمدهای احزاب تنها توسط واحد مرکزی اعلام می‌شود. در انگلستان، قضیه کاملاً برعکس است و تنها نامزدها موظف به ارائه‌ی گزارش تفصلی از درآمدها و مخارج خود هستند. در این جوامع، کمیسیون مستقل و ویژه ای مسئول بررسی وضعیت مالی نامزدها و احزاب است. در غیر این صورت، ارائه‌ی گزارشهای یادشده بی فایده خواهد بود.

پی‌نوشت‌ها:

1. BULTER David. BULTER Gareth, British political Facts 1900-1985, Moundnulls Macmillan, 1986, pp. 228-248.
2. BOYER J patrick, Election Law in canada, Toronto, Butter worths 1983, p. 73.
3. KATZ Richard s. "partis organization sand Finance", in LAWRENCT LeDuc and al, op. ciT., p. 126.
4. PENNIMAN Howard, Newzaland at the polls The General Election of 1978, washington, Dc. American Enterprise Institue, 1980. a.

منبع مقاله :
ایوبی، حجت الله؛ (1382)، اکثریت چگونه حکومت می‌کنند، تهران: انتشارات سروش، چاپ دوم