شوراهاى اسلامى

پـيـروزى انـقـلاب اسـلامى ايران در سال 1357 (ه . ش ) كه عظيم ترين حركت مردمى در تاريخ مـعـاصـر ايـران و حـتـى جـهـان مـى باشد، از جهت هاى گوناگون با تمام نهضت هاى اصلاحى وانـقـلاب هـاى مردمى در سده هاى اخير، متفاوت است . از جمله ويژگى هاى مهم انقلاب ايران ، اسلامى بودن ، رهبرى و مردمى بودن آن مى باشد. نقش مردم در روند انقلاب ، چه قبل ازپيروزى و چـه بعد از آن و دوران سازندگى ، انكارناپذير است و بدون شك ، يكى از خيرات و بركات انقلاب اسـلامـى در راسـتـاى مـردمـى بـودن آن ، حيات بخشيدن به فضاى سياسى و اجتماعى جامعه و مـشـاركـت و نقش مردم در استمرار و تداوم آن مى باشد. از جمله مصداق هاى مشاركت مردم در سـرنوشت خود، تشكيل شوراهاى اسلامى و برگزارى انتخابات آن مى باشد كه در اسفندماه سال 1377 (هـ . ش ) بـرگزار شد. اين مقاله اشاره كوتاهى است به شورا و اهميت آن در قرآن و اسلام ، مـبـانى قانونى شوراها، ويژگى هاى مشترك آنها، تشكيلات ، وظايف و اختيارات شوراهاى اسلامى روستا، بخش ، شهر و شهرك .
شـور از نـظـر لـغـت به معناى مشورت ، راءى زدن با هم ، مشورت كردن و كند و كاو كردن آمده است .(1) شور، شورا و مشورت كردن در اين مقاله به يك معنا است .
شورا در قرآن كريم كـلـمه شورا در دو سوره قرآن كريم به كار رفته ، نخست در سوره (آل عمران ) است كه خداوند مى فرمايد:
(... و شاورهم فى الا مر فاذا عزمت فتوكل على اللّه ان اللّه يحب المتوكلين )(2) ... و در كـارهـا، بـا آنان مشورت كن كن ، زيرا خداوند، متوكلان را دوست دارد. بـرحسب آنچه مفسران نقل كرده اند، اين آيه پس از جنگ احد، نازل گرديده است ، چرا كه پس از بـازگـشت مسلمانان از آن جنگ ، افرادى كه پشت به جنگ كرده و از صحنه گريخته بودند،نزد پيامبر(ص )آمدند و اظهار ندامت كرده ، تقاضاى عفو و بخشش نمودند. خداوند متعال با نزول اين آيـه بـر پيامبر(ص )فرمان عفو عمومى آنها را صادر و آن حضرت هم با آغوش باز، توبه خطاكاران را پـذيـرفـت . عـلاوه بر اين ، براى توجه به شخصيت افراد و تجديد قواى فكرى و روحى آنها، دستور مـى دهـد كـه در كارها با آنها مشورت كرده و راءى و نظرشان را طلب كن . اين درصورتى بود كه پـيـامبر(ص )قبل از آغاز جنگ احد، در چگونگى مقابله با دشمن با ياران خود مشورت كرد و نظر اكـثـريـت ايـن بـود كه محل اردوگاه ، دامنه كوه باشد كه محصول اين كار نتيجه رضايت بخشى نداشت و چنين به نظر مى رسيد كه در آينده نمى بايست با كسى مشورت كند. در حالى كه نتيجه بـرعـكـس شد. علت ، آن است كه ممكن است نتيجه مشورت در بعضى مواقع مفيد نباشد، ولى به خاطر اثرى كه در پرورش و ارتقاى افراد دارد سود آن بيش از زيان هايش باشد.(3) دومين سوره اى كه در آن ، به مشورت ، فرمان داده شده است . سوره اى با عنوان (شورا) است . (... و اءمرهم شورى بينهم )(4)
و كارهايشان به صورت مشورت در ميان آنهاست . در ايـن آيـه نـيز قرآن ، شورا را به عنوان يكى از مهم ترين مسائل اجتماعى مطرح مى كند، چرا كه انسان هر چند از نظر فكرى و ايمانى ، نيرومند و قوى باشد به مسائل مختلف فقط از يك ياچند بعد مـحدود مى نگرد و ابعاد ديگرش از منظر او مجهول و مخفى مى ماند. اما وقتى مشكل يا مساءله اى بـه مـشـورت گـذاشـته شود و علم و تجارب ديگران به كمك همديگر بشتابند، مساءله پخته تر و كـم عـيـب و نـقـص تـر مى گردد و از خطا و لغزش مصون تر مى ماند. تاءكيد اين مساءله در قرآن به گونه اى آمده است است كه آن را يك كار مستمر و جارى در زندگى مؤمنان مى داند. آنـچـه در ايـن جـا گـفتنى است اين است كه هر چند (الامر) و (امر) در دو آيه قرآن ، مفهوم وسـيـعى دارد و همه كارها را در برمى گيرد، اما قطعا پيامبر(ص )در احكام الهى با مردم مشورت نـكـرده اسـت ، بـلكه در اين قسمت صرفا تابع وحى بوده است . بنابراين ، مشورت فقط در رابطه با چگونگى اجراى دستورهاى الهى و نحوه پياده كردن احكام خدا بوده است .
اهميت شورا در اسلام مـشـورت و مـشاوره در اسلام ، از جايگاه والايى برخوردار است . در اهميت موضوع همين بس كه شـخـصـيـتـى هـمـانند پيامبر اكرم (ص )كه در ارتباط با خداوند و از مقام عصمت برخوردار بود وهمچنين به رغم برخوردارى از نبوغ ذاتى و فكرى نيرومند و انديشه اى والا كه به طور طبيعى از مـشـورت كـردن و نـظـر خـواسـتـن بـى نـيـاز بـود، باز هم در عين حال با مسلمانان ، مشورت مـى كرد.رسول خدا(ص )قصد داشت كه با اين عمل خود به مسلمانان بياموزد كه در اداره امور به مـشـاوره و مـشـورت بـا يـكـديگر بپردازيد، از اين رو، مجلس خبرگان ، به تاءسى از آن حضرت ، شـوراهاى اسلامى را در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران پيش بينى كرده است تا علاوه بر آن ، قـسـمـتـى از اداره امور مردم در روستاها، بخش ها، محله ها، شهرها و استان ها به دست خودشان حل و فصل شود.

مبانى قانونى شوراها

انـجـام هـر كـارى و نـيـز تشكيل و سازماندهى هر نهاد و سازمانى نيازمند (قانون ) است . قانون اسـاسى ، بهترين و اساسى ترين معيار و مشخص كننده ساختارها و چارچوب هاى نهادهاى سياسى ، اجتماعى ، فرهنگى ، اقتصادى و... هر كشور مى باشد. مهم ترين مبانى قانونى شوراهاى اسلامى نيز، قـانـون اسـاسـى است . اصول ششم و هفتم و فصل هفتم قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كه شامل اصل هاى صد تا صد و شش مى باشد، مبانى قانونى شوراى اسلامى ايران را تشكيل مى دهند. در قانون اساسى آمده است :
در جـمـهـورى اسـلامـى ايران ، امور كشور بايد به اتكاى آراى عمومى اداره شود، از راه انتخابات ، انتخاب رئيس جمهور، نمايندگان مجلس شوراى اسلامى ، اعضاى شوراها ونظاير اينها...(5) همچنين در اصل ديگر آمده است :
طـبـق دسـتـور قـرآن كريم : (و اءمرهم شورى بينهم ) و (شاورهم فى الامر) شوراها، مجلس شـوراى اسـلامـى ، شـوراى اسـتـان ، شـهرستان ، شهر، محل ، بخش ، روستا و نظايراين ها از اركان تصميم گيرى و اداره امور كشورند.(6)
اولـين قانون تشكيل شوراهاى كشورى با 53 ماده در تاريخ 1 / 9/ 1361 (ه . ش ) از تصويب مجلس شـوراى اسلامى گذشت . در سال 1365 (ه . ش ) قانون ا صلاح قانون تشكيلات شوراهاى اسلامى كشورى و انتخابات آن با 77 ماده به تصويب رسيد(7) و پس از تصويب شوراى نگهبان ، جهت اجرا به دولت ابلاغ شد ولى بنا به دلايلى از جمله جنگ در آن زمان اجرانشد، تا اينكه در تاريخ 28 / 4 / 1368 هـ . ش ) آيين نامه اجرايى آن با 116 ماده به تصويب هياءت وزيران رسيد. اما باز هم انتخابات آن برگزار نشد، اينكه آقاى خاتمى در تبليغات انتخاباتى خود براى ششمين دوره انتخابات رياست جمهورى ، اجراى آن را در كنار ساير شعارهاى خود به مردم وعده داد و پس از برگزيده شدن ، در اولين سال رياست جمهورى خود به وعده اش عمل كرده و شورا در بيستمين سال پيروزى انقلاب اسلامى به نهادهاى قانونى و مردمى اضافه شد.

مشخصات مشترك شوراها

هر يك از شوراهاى ده ، بخش ، شهر و شهرك ، علاوه بر اين كه داراى تشكيلات ، وظايف و اختيارات خـاص خـود مـى باشند، بطور كلى داراى برخى ويژگى هاى مشترك نيز مى باشند كه عبارتند از:
انتخابى بودن ، ارتباط آنها با مقام هاى دولتى ، قلمرو اختيارات و نظارت بر كار آنها. نخستين مشخصه شوراها، انتخابى بودن اعضاى آنها است كه در اصل 101 قانون اساسى جمهورى اسـلامـى بـه آن اشاره شده است . همچنين قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاى اسلامى كشور، نحوه راءى گيرى را مخفى و با اكثريت نسبى آرا مى داند.(8)
دومـيـن ويـژگـى كـلـى شـوراهـاى اسلامى در ايران ، ارتباط آنها با مقام هاى دولتى مى باشد. با بـرگـزارى انـتـخـابـات شـوراهـا و تـشكيل آنها، نظام دوگانه مديريتى در تقسيمات كشورى ، اعـمـال خـواهد شد، بدين معنى كه سازمان هاى دولتى و شوراى محلى در ايفاى وظايف خود در مـحـل ، تـلاقـى و ارتباط اجتناب ناپذير خواهند داشت . در اين صورت ، روابط آنها بايد به گونه اى تـنـظيم شود كه هم سياست هاى كلى دولت در محل و هم مقتضيات محلى در تقابل و تضاد قرار نگيرند. يكى از شرايط مهم شوراها براساس بند دوم اصل صد قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ، رعايت اصول وحدت ملى ، تماميت ارضى ، نظام جمهورى اسلامى ايران و تابعيت حكومت مركزى مى باشد كه شوراها در انجام وظايف خود، موظف به رعايت اين اصول مى باشند.
ويـژگـى مشترك ديگر شوراهاى محلى ، مشخص كردن قلمرو اختيارات آنهاست . قانون اساسى ، شـوراهـاى مـحـلـى را (عامل پيشرفت سريع برنامه هاى اجتماعى ، اقتصادى ، عمرانى ،بهداشتى ، فـرهنگى ، آموزشى و ساير امور رفاهى ) قلمداد(9) نموده است . به اين برنامه ها بايد در هر دو بعد مـحـلى و ملى توجه كرد، هر چند، تعيين حد فاصل بين امور محلى و ملى مشكل به نظر مى رسد، ولـى مـصـلـحت و منافع ملى ، اقتضا مى كند براى وحدت ملى ، حدود اختيارات شوراهاى محلى مـشـخـص شـود. قانونگذار نيز اين كار را كرده و وظايف و اختيارات شوراهاى اسلامى را مشخص كرده است كه در ادامه مقاله به آنها اشاره خواهد شد.
نـظـارت بـر كـار شوراها يكى ديگر از مشخصات مشترك آنهاست . شوراهاى اسلامى محلى از آن جـهـت كـه واجد شخصيت حقوقى و داراى حق و تكليف هستند بايد تحت نظارت و مراقبت قرار داشته باشند. نظارت بر كار شوراها به دو صورت است . اول نظارت ادارى است . با توجه به ضرورت نـظارت دولت و قدرت مركزى بر نهادهاى محلى ، اين موضوع مورد توجه تدوين كنندگان قانون اسـاسـى بـوده اسـت و سلسله مراتب نظارت بر آنها مشخص شده است (10) و بر همين اساس در قانون شوراهاى اسلامى آمده است :
شوراها در حدود وظايف و اختيارات خود در برابر شوراى مافوق مسؤولند. مجلس شوراى اسلامى در حكم مافوق شوراى عالى استان ها مى باشد.(11)
نـوع ديـگـر نـظارت بر شوراهاى اسلامى ، نظارت حقوقى است ، بدين معنى كه اولا طبق ماده 16 قـانـون شـوراهـا، تصميمات آنها نبايد مخالف موازين اسلام و قوانين كشور باشد، ثانياكميسيونى مـركب از نمايندگان قوه قضاييه ، وزارت كشور و شوراى عالى استان ها در قانون پيش بينى شده است كه مرجع تشخيص انحراف و انحلال آنها مى باشد.

تشكيلات و وظايف شوراهاى اسلامى

طـبـق مـاده 2 قـانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاى اسلامى كشور، مصوب اول خرداد 1375 (ه . ش ) شوراها به سه قسمت روستا، بخش و شهر و شهرك ، تقسيم مى شوند. شوراى اسلامى روستا:
تـعـداد اعضاى شوراى اسلامى روستا تا 1500 نفر جمعيت ، 3 نفر و روستاهاى بيش از 1500 نفر 5 نفر خواهد بود.(12)
بعضى از وظايف و اختيارات مهم شوراى اسلامى روستا عبارتند از:
الف ـ نظارت بر حسن اجراى تصميم هاى شوراى اسلامى روستا.
ب ـ بـررسـى و شـنـاخـت كـمـبـودهـا، نـيازها و نارسايى هاى موجود در روستا و تهيه طرح ها و پيشنهادهاى اصلاحى و عملى در اين زمينه ها و ارائه آن به مقامات مسؤول .
ج ـ جلب مشاركت و خوديارى مردم و همكارى با مسؤولان اجرايى وزارتخانه ها و سازمان هايى كه در ارتباط با روستاها فعاليت مى كنند.
د ـ تـبيين و توجيه سياست هاى دولت و تشويق و ترغيب روستاييان جهت اجراى سياست هاى ياد شده .
ه ـ پيگيرى اجراى طرح ها و پروژه هاى عمرانى اختصاص يافته به روستا.
و ـ همكارى با مسؤولان ذى ربط براى احداث ، اداره ، نگهدارى و بهره بردارى از تاءسيسات عمومى ، اقتصادى ، اجتماعى و رفاهى مورد نياز روستاها در حدود امكانات .
ز ـ كمك رسانى و امداد در مواقع بحرانى و اضطرارى مانند جنگ و وقوع حوادث غير مترقبه و نيز كمك به مستمندان و خانواده هاى بى سرپرست با استفاده از خوديارى هاى محلى .
ح ـ تلاش براى رفع اختلافات افراد و محلات و حكميت ميان آنها.
ط ـ ايجاد زمينه مناسب جهت اجراى مقررات بهداشتى و حفظ نظافت و تاءمين بهداشت محيط.
ى ـ همكارى با نيروهاى انتظامى جهت برقرارى امنيت و نظم عمومى .
ك ـ ايـجـاد زمـيـنـه مـنـاسـب و جـلـب مشاركت عمومى در جهت اجراى فعاليت هاى توليدى وزارتخانه ها و سازمان هاى دولتى .
ل ـ جلب مشاركت و همكارى عمومى در انجام امور فرهنگى و دينى .
م ـ انـتـخـاب فـردى ذى صلاح به سمت دهيار براى مدت چهار سال براساس آيين نامه مربوط و معرفى به بخشدار جهت صدور حكم .(13)
شوراى اسلامى بخش :شوراى اسلامى بخش از ميان اعضاى شوراهاى اسلامى روستاهاى تشكيل دهنده آن بخش با اكثريت نسبى و از هر روستا يك نفر انتخاب مى شود. اگرروستاهاى يك بخش كـمـتـر از پنج روستا باشد، اعضاى شوراى بخش از ميان مجموع اعضاى شوراهاى روستا انتخاب خواهند شد.(14)
وظايف شوراى بخش :بعضى از وظايف و اختيارات شوراى اسلامى بخش به شرح زير است :
الف ـ بررسى و آگاهى از مشكلات و كمبودهاى اجتماعى ، فرهنگى ، آموزشى ، اقتصادى ، عمرانى ، بهداشتى و ساير امور رفاهى ... .
ب ـ هـمـكـارى بـا مسؤولان اجرايى به منظور پيشبرد كارها و برنامه هاى عمرانى منطقه از قبيل ايـجاد و مرمت راه هاى اصلى و فرعى بخش ، برق رسانى ، لوله كشى آب آشاميدنى ، كانال كشى آب زراعى ، قنوات ، لايروبى نهرها، تعمير مساجد، زيارتگاه ها، حسينيه ها و تكايا و... .
ج ـ هـمـكـارى بـا مـسؤولان اجرايى كشور و منطقه و شوراهاى اسلامى روستايى جهت خدمات عـمـومـى ، انـتـخـابـات سـراسـرى و محلى و سرشمارى هاى جمعيتى ، زراعى ، دامى ، صنعتى و ماننداينها.
د ـ ايجاد هماهنگى لازم بين شوراهاى اسلامى روستايى واقع در بخش .
ه ـ نظارت بر طرح هاى عمرانى منطقه و حفظ و نگهدارى و بهره بردارى از تاءسيسات و تجهيزات عمومى و عمرانى ، مزارع ، مراتع و جنگل هاى خارج از حيطه روستاهاى موجود در بخش .
و ـ نظارت بر شوراهاى روستايى به منظور رعايت وظايف قانونى .
ز ـ حـكـمـيـت در اختلافات ميان دو يا چند روستا يا شوراهاى اسلامى روستايى واقع در بخش با يكديگر در مواردى كه قابل پيگيرى قضايى نيست .
ح ـ جـلـب خـوديـارى اهـالـى روسـتـاهـا جـهـت تـاءمـيـن هزينه هاى مربوط به شوراها و اداره دهيارى ها.(15)
شـوراى اسـلامـى شهر و شهرك :تعداد اعضاى شوراهاى اسلامى شهر و شهرك به شرح زير تعيين مى شوند:
الف ـ شهركهاى از دويست تا هزار خانوار، سه نفر و از هزار خانوار به بالا پنج نفر.
ب ـ شهرهاى تا 50 هزار نفر، 5 نفر.
ج ـ شهرهاى بيش از 50 هزار نفر تا دويست هزار نفر جمعيت ، 7 نفر.
د ـ شهرهاى بيش از 200 هزار نفر تا يك ميليون نفر جمعيت ، 9 نفر.
ه ـ شهرهاى بيش از يك ميليون نفر جمعيت ، 11 نفر. و ـ شهر تهران ، 15 نفر.(16)
وظايف شوراى اسلامى شهر: بعضى از وظايف مهم شوراى اسلامى شهر عبارتند از:
الـف ـ انـتـخاب شهردار براى مدت چهار سال كه شورا بلافاصله پس از رسميت ، اين كار را انجام مى دهد.
ب ـ بـررسـى و شـنـاخت كمبودها، نيازها و نارسايى هاى اجتماعى ، فرهنگى ، آموزشى ، بهداشتى ، اقتصادى ، و رفاهى حوزه انتخابيه و تهيه طرح ها و پيشنهادى اصلاحى و راه حل هاى كاربردى در اين زمينه ها.
ج ـ نظارت بر حسن اجراى مصوبات شورا و طرح هاى مصوب در امور شهرها و... .
د ـ همكارى با مسؤولان اجرايى و نهادها و سازمان هاى مملكتى در زمينه هاى مختلف ... .
هـ ـ بـرنـامـه ريـزى در خـصـوص مشاركت مردم در انجام خدمات اجتماعى ، اقتصادى ، عمرانى ، فرهنگى ، آموزشى و ساير امور رفاهى با موافقت دستگاه هاى ذى ربط.
و ـ تـشـويـق و تـرغيب مردم در خصوص گسترش مراكز تفريحى ، ورزشى ، فرهنگى با هماهنگى دستگاه هاى ذى ربط.
ز ـ هـمـكـارى بـا شـهـردارى جـهت تصويب طرح حدود شهر با رعايت طرح هاى هادى و جامع شهرسازى . پس از تهيه آن توسط شهردارى با تاءييد وزارت كشور و وزارت مسكن و شهرسازى .
ح ـ تصويب اساسنامه مؤسسات و شركت هاى وابسته به شهردارى با تاءييد و موافقت وزارت كشور.
ط ـ نظارت بر حسن جريان دعاوى مربوط به شهردارى .
ى ـ نظارت بر امور بهداشت حوزه شهر.(17)

پی نوشتها:

1ـ فرهنگ لغت ، على اكبر دهخدا، به كوشش محمد معين و سيد جعفر شهيدى ، جلد نهم ، دانشگاه تهران ، ص 12826.
2-آل عمران (3)، آيه 159.
3-تفسير نمونه ، ج 3، ص 141 ـ 143.
4-شورى (42)، آيه 38.
5-قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ، اصل ششم .
6-همان ، اصل هفتم .
7-حقوق اساسى و نهادهاى سياسى جمهورى اسلامى ايران ، جلال الدين مدنى ،نشرهمراه ، تهران ، 1373، ص 242.
8-قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاى اسلامى كشور و انتخابات شهرداران ،اصل 17.
9-قانون اساسى ، اصل 100.
10-حـقـوق اسـاسـى جـمـهورى اسلامى ايران ، محمد هاشمى ، 2 جلد، جلد دوم ، دانشگاه شهيد بهشتى ، تهران ، چاپ اول ، 1372، ص 679.
11-قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاى كشور و انتخاب شهرداران . مصوب اول خرداد 1375، ماده هاى 2،3،4.
10-همان .
11-همان ، ماده 68.
12-همان ، ماده 5 و 6.
13-همان ، ماده 70.
14-همان ، ماده 7.
15-همان ، ماده 71. شوراهاى اسلامى

/خ