نقش مجلس و دولت در سياست خارجي
از ديدگاه سياست کلاسيک و برابر آنچه که در دموکراسي هاي معروف جهان معمول است، مجلس نمايندگان مردم بالاترين و عاليترين مقام حاکميت در يک کشور است که وظيفه خطير نمايندگاني ملت را به عهده دارد. اين مفهوم با نظام حکومتي ايران تطبيق مي شود، چرا که مقام رهبري از حيث رفعت مقام بر مجلس شورا مشرف است،ولي به هر حال، جايگاه ملت و نمايندگان آن در مجلس، جايگاهي بسيار رفيع است واقتدار دولت، حاصل اراده ملت.
مجلس شوراي اسلامي، که قبل از تصحيح قانون اساسي، داراي عنوان مجلس شوراي ملي بود، تشکيلات قانونگذاري کشور را که برابر قانون، مستقل از دو قوه ي ديگر است، تشکيل مي دهد. به منظور بررسي نقش سياست خارجي مجلس،جا دارد موضوع را در دو مقوله مجزا بررسي نماييم.
اول: شکل و رنگ و خصيصه ي عام مجلس در امر قانونگذاري و تقنين، که اساس آن بر اصل يکصدوهفتاد و يکم قانون اساسي، به شرح ذيل استوار است:
مجلس شوراي اسلامي، در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي، مي تواند قانون وضع کند.
همچنين به موجب اصل هفتادو ششم قانون اساسي، اقتداري به مجلس شوراي اسلامي داده شده است تا اين مجلس بتواند هرگونه مميزي و بررسي و تفحصي را در کارهاي مملکت، انجام دهد که از بارزترين مصاديق اين تفحص، امر بررسي و کاوش در مقوله ي سياست خارجي است. مفاد اصل هفتاد و ششم قانون اساسي به قرار ذيل است:
مجلس شوراي اسلامي حق تحقيق و تفحص در تمام امور کشور را دارد.
دوم: صلاحيتهاي خاص مجلس که به موجب آنها مجلس مستقيما مرجع اقدام در سياست خارجي کشور تعيين گرديده است، که اين صلاحيتها برابر اصول ذيل در قانون اساسي مورد تذکر و تاييد قرار گرفته اند:
اصل فوق، به اعتبار محتوي و ماهيت، نمايانگر اهميت ورفعت مقام نمايندگان مردم در سيستم حکومتي ايران است، چرا که علاوه بر اهميت معنوي وحيثيتي ورواني که مقوله سرزمين و خاک و قلمرو در افکار مردم و فرهنگ کشور داراست، قانونگذار با تقرير اين اصل، بسياري از تشخيصهاي ظريف و دقيق و محتاج به اختيار و اقتدار و قدرت قضاوت را به مجلس شوراي اسلامي واگذار نموده است. در حقيقت، روح اين اصل، حکايت از آن دارد که تغيير مرز و خاک وطن ممکن نيست، مگر اينکه جزئي باشد ومجلس به عنوان بالاترين مقام تقنين تشخيص دهد که اين تغيير مرز به مصلحت دو کشور بوده و معارض با استقلال و تماميت ارضي نمي باشند که قضاوت راجع به امور فوق، به واقع سنگين و خطير است.
اهميت اين اصل در اين واقعيت است که يکي از معروفترين و مؤثرترين راههاي نقض استقلال يک کشور و مداخله در آن، روش وام دهي و مقوله استقراض از بيگانگان است؛ به همين دليل قانونگذار مجلس را ناظر بر اين مهم گمارده است.
کلمه استخدام در اين اصل، بسياري از روشهاي به کارگيري را از طريق شرکتهاي خصوصي يا از طريق وظيفه ي شرکتهاي خارجي در کشور از حکم فوق مستثني مي کند.
در اصل فوق نيز، امضا کننده و قبول کننده ي اصل قرار داد، مجلس شوراي اسلامي است، ليکن از حيث تشريفات، رياست قوه مجريه که رياست جمهوري اسلامي است، قرارداد را امضا خواهد کرد؛ البته اين اقدام رئيس جمهور، به مثابه قدرت اجرايي دادن و لازم الاجرا کردن قرار داد، همچون يک قانون مي باشد.
اين بيانيه ها به تبع اين واقعيت، که مجلس شوراي اسلامي يکي از منابع رسمي تصميم گيري در سياست خارجي کشور است، ملاک واکنش و منشا اثر قرار مي گيرد و بعدها در تبادلات حقوقي بين المللي و روابط بين دولتها به آنها استناد مي گردد. در واقع اعلام نظر مجلس نوعي اعلام رسمي کشور ايران و حکومت جمهوري اسلامي محسوب مي گردد. همچنين نمايندگان مجلس شوراي اسلامي چه به نحو منفرد و چه به صورت دست جمعي يا در قالب کميسيونهاي تخصصي مجلس، نوعا اقدام به سفرهاي رسمي و نيمه رسمي و مطالعاتي به خارج از کشور مي نمايند، که ممکن است پاره اي از اين سفرها به دعوت مقامات پارلماني همتا در کشورهاي ديگر انجام گيرد، که اين رفت و آمدها نيز مي تواند به مثابه بخشي از فعاليت سياست خارجي مجلس محسوب گردد.
کميسيون سياست خارجي مجلس نيز واحد و تشکيلاتي است که به نحو مستمر، سياست جهان و روابط جمهوري اسلامي ايران با ساير دولتها و ملتها را تحت نظر و بررسي قرار مي دهد و در هنگام ضرورت، راجع به هر حرکت دولت بالاخص وزارت امور خارجه، مبادرت به سئوال و اخذ توضيح مي نمايد.
حاصل همه ي اين فعاليتها که در حيطه ي قوه مقننه انجام مي گيرد، مي تواند به نحوي موثر در سياست خارجي جمهوري اسلامي ايران، موثر باشد که در واقع بخشي از نقش تشکيلات قانونگذاري کشور در امر سياست خارجي محسوب مي گردد.
يکي ديگر از سازمانها و نهادهاي موجود در قانون اساسي که مي توان از آن به عنوان بخشي از تشکيلات قانونگذاري کشور نام برد و به نحو موثري در امر سياست خارجي کشور دخيل مي باشد، شوراي نگهبان قانون اساسي است. شوراي نگهبان، مجمعي متشکل از حقوقدانها و فقهاست که کار تطبيق مصوبات مجلس را با اصول قانون اساسي وشرع مقدس اسلام به عهده دارد؛ بنابراين از همين مجرا و به همين ترتيب، قادر است بر سياست خارجي کشور نظارت کند و بر آن تاثير گذارد.
لذا اقتدار نهايي در امر اجرايي دولت، در رياست جمهوري که رياست قوه مجريه را به عهده دارد، جمع است. قانون اساسي نيز به اين مفهوم با اين بيان اشاره دارد که: رئيس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي که به موجب قانون اساسي و يا قوانين عادي به عهده دارد، در برابر ملت و رهبر شوراي اسلامي مسئول است. (2)
در تصميماتي که نسبت به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران انجام گرفت، با حذف مقام نخست وزير که داراي اقتداري فراوان بود، سمت رياست جمهوري، متمرکزتر گرديد و از حالت تشريفاتي بيرون آمد. در حال حاضر، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در زمره آن دسته از قوانين اساسي جهان است که در آنها، روش قطبي بودن و تمرکز هر سه قوه، به خصوص قوه ي مجريه اعمال گرديده است، چرا که در بسياري از ممالک جهان، تقسيم قدرت و تاسيس مراکز متعدد اقتدار در قوانين اساسي، موجب کندي امور مي گردد، مگر در کشورهايي که نبودن تمرکز، مکانيسمي منطبق با فرهنگ مردم باشد، که درآن صورت اين مکانيسم منشا اقتدار صنعتي اقتصادي و سياسي کشور مي گردد.
قانون اساسي، پاره اي وظايف را در مورد سياست خارجي کشور براي رياست جمهوري پيش بيني نموده است که عده اي از آنها تشريفاتي و پاره اي اجرايي است. اصل 125 قانون اساسي در امضاي قراردادها و مقاوله نامه ها و...عملي مشترک بين مجلس شوراي اسلامي و رياست جمهوري را پيش بيني نموده است که در اين حرکت، مجلس تصميم اصلي را اتخاذ مي کند و اقدام ماهوي را معمول خواهد داشت، ليکن امضاي قراردادها با رياست جمهوري است.
اصل 128 قانون اساسي به شرح ذيل اعلام مي نمايد که:
سفيران به پيشنهاد وزير امور خارجه و تصويب رئيس جمهور تعيين مي شوند. رئيس جمهور استوارنامه سفيران را امضا مي کند و استوارنامه سفيران ديگر کشورهاي ديگر را مي پذيرد.
بند پنجم از سومين اصل قانون اساسي
دولت جمهوري اسلامي موظف است... 5- طرد کامل استعمار و جلوگيري از نفوذ اجانب...16- تنظيم سياست خارجي کشور بر اساس معيارهاي اسلام، تعهد برادرانه نسبت به همه ي مسلمانان و حمايت بي دريغ از مستضعفان جهان... .
همچنين، همين اصل از قانون اساسي
به حکم آيه ي کريمه (ان هذه أمتکم أمه واحده و أنا ربکم فاعبدون) همه مسلمانان يک امتند و دولت جمهوري اسلامي ايران، موظف است سياست کلي خود را بر پايه ائتلاف واتحاد ملتها قرار دهد و کوشش و پيگيري به عمل آورد تا وحدت سياسي، اقتصادي و فرهنگي جهان اسلام را تحقق بخشد.
اين اصل نيز روشن است و طي آن، تشکل مسلمانان درجهان به عنوان وظيفه ي دولت جمهوري اسلامي ايران، معين گرديده است.
اصل يکصد و سي و نهم قانون اساسي
صلح دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي يا ارجاع آن به داوري در هر مورد، موکول به تصويب هيات وزيران است و بايد به اطلاع مجلس برسد. در مواردي که طرف دعوا خارجي باشد و در موارد مهم داخلي بايد به تصويب مجلس نيز برسد. موارد مهم را قانون تعيين مي کند.
اصل يکصدو هفتاد و شش حاکي است که:
به منظور تامين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي وحاکميت ملي، شوراي امنيت ملي به رياست رئيس جمهور، با وظايف زير تشکيل مي گردد: 1. تعيين سياستهاي دفاعي - امنيتي کشور در محدوده سياستهاي کلي تعيين شده از طرف مقام رهبري؛
2. هماهنگ نمودن فعاليتهاي سياسي، اطلاعاتي، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در مورد تدابير کلي دفاعي، امنيتي؛
3.بهره گيري از امکانات مادي و معنوي کشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي.
اعضاي شورا عبارتنداز:
1- روساي قواي سه گانه؛
2- رئيس ستاد فرماندهي نيروهاي مسلح؛
3- مسئول امور برنامه و بودجه؛
4- دو نماينده به انتخاب مقام رهبري؛
5- وزراي امور خارجه، کشور، اطلاعات؛
6- حسب مورد وزير مربوط و عاليترين مقام ارتش و سپاه.
شوراي عالي امنيت ملي به تناسب وظايف خود شوراهاي فرعي از قبيل شوراي دفاع و شوراي امنيت کشور تشکيل مي دهد.
رياست هر يک از شورا هاي فرعي با رئيس جمهور يا يکي از اعضاي شوراي عالي است که از طرف رئيس جمهور تعيين مي شود. حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي را قانون معين مي کند و تشکيلات آنها به تصويب شوراي عالي مي رسد.
مصوبات شوراي عالي امنيت ملي پس از تاييد مقام رهبري قابل اجرا است.
در خصوص اصل يکصدو هفتاد و ششم قانون اساسي، نکاتي درخور ذکر است که ذيلا درج مي گردد:
اول - در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، از مقدمه تا پايان اصل يکصدوهفتادو هفت، تنها يک بار واژه ي «منافع ملي» مطرح و ذکر گرديده است، که آن نيز در ابتداي اصل يکصدوهفتادو ششم مندرج است.
دوم -«منافع ملي» واژه و مفهومي است «کلاسيک»؛ لذا ابعادآن در ديپلماسي کلاسيک مشخص مي شود.
سوم - برابر انديشه ي کلاسيک، در ديپلماسي واژه هاي تماميت ارضي و حاکميت ملي که در ماده فوق به آنها اشاره گرديده است و بسياري ديگر از مفاهيم، از قبيل استقلال و ثروت ملي و رفاه اجتماعي و وجهه بين المللي و نظام حکومتي و سياسي صحيح و توانا در داخل کشور و اهداف و استراتژي ملي و وحدت ملي وتبليغ وبهره گيري از قدمت تاريخي و تمدن کشور، جملگي از اجزا و زير مجموعه ي منافع ملي محسوب مي شوند، که ظاهرا شوراي امنيت ملي به موجب اين اصل، مامور تامين آن است.
چهارم - برابر مندرجات قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تنها تشکيلات و سازمان حکومتي که وظيفه تامين منافع ملي به آن محول گرديده است، شوراي امينت ملي است.
پنجم - با عنايت به اينکه در شوراي امنيت ملي، تاييد رهبري و رئيس جمهور و رؤساي قواي سه گانه وديگر ارگانهاي مؤثر مملکتي جمع است، بنابراين اين شورا به مثابه کل حکومت عمل مي کند و همه اقتدارهاي مملکتي را در خود دارد.
ششم - فقط بخشي از وظايف اين شورا در ارتباط با سياست خارجي است و بخش عمده اي از وظايف و تکاليف آن به مسائل داخلي و امنيت داخلي اختصاص دارد.
دوم:
سفرا مقاماتي هستند که از طرف رياست جمهوري منصوب مي گردند. در استوارنامه اي که از طرف رياست جمهوري به سفير اعطا مي شود، خطاب به رئيس حکومت کشور پذيرنده ذکر مي گردد که «دارنده استوارنامه، نماينده تام الاختيار ماست، فعل او را فعل ما و قول وي را قول ما تلقي نماييد و در مسائل جاري فيمابين از مشاورت وي بهره مند گرديد». از طرفي وقتيرسفير، نماينده رياست جمهوري باشد، او را نمي توان يک کارمند قوه مجريه دانست، بلکه نماينده مقامي است که داراي وظايف رياست قوه مجريه و مجري قانون اساسي است؛ بنابراين اقتداري که در سفير جمع است بيش از يک مرجري ساده است. از همين مفر و مجراست که پاره اي از سفرا به خود حق واجازه مي دهند که به عنوان نماينده رئيس قوه ي مجريه، که مقامي است سياسي وخط گذار، تصميم گيري کنند.
اين واقعيت که سفرا نماينده رياست جمهورند، در عمل نکته اي ظريف را در خود مستتر دارد که ذکر آن خالي از لطف نيست، به اين شرح که در هنگام غيبت سفرا در نمايندگي، ارشد کارمندان سفارت، به عنوان کاردار موقت، مسئوليت رياست نمايندگي را به عهده مي گيرد. پاره اي از کاردان موقت به اشتباه گاهي در مقابل سفرا و در ذيل نامه هاي اداري به مرکز يا به کشور محل اقامت، از طرف سفير، نامه ها را امضا مي کنند. اين اقدام براساس تحليلي که در فوق بدان اشاره شد، صحيح نيست، چرا که کاردان نمي توانند از طرف سفرا امضا کنند. کاردار، کارمندي است که از طرف وزارت امور خارجه که يک وزارتخانه از چندين وزارتخانه ي موجود در قوه مجريه است به ماموريت اعزام مي شود و در نهايت نماينده ي وزارت امور خارجه است، ولي سفير نماينده ي رياست جمهوري است که بر کليه وزارتخانه ها اشراف داشته، و رياست قوه مجريه را بر عهده داشته و مسئول اجراي قانون اساسي است.
سوم: امر جمع آوري خبر و تحليل و نظر کارشناسي با وزارت امور خارجه است. ممکن است کارشناسي وزارت امور خارجه در امرتصميم گيري کلان در سياست خارجي، از مقامات ذيحق محسوب نگردد، ولي به هر حال، خط گذاران و سياستمداران کشور براي سياستگذاري و اخذ تصميم نيازمند به نظر کارشناسي وزارت امور خارجه هستند؛ به همين دليل است که در همه نظامهاي حکومتي پخته و جاافتاده جهان، وزارت امور خارجه حتما توسط يک سياستمدار و سياستگذار که مي تواند کارمند ديپلماسي و وزارت امور خارجه هم نباشد، اداره مي شود، اما کارمندان و بدنه کارشناسي (کارير)که همان بخش اجرايي تخصصي وزارت امور خارجه است و از قائم مقام وزير شروع و به کارشناسان مربوط به آن ختم مي شود، جملگي متخصص و تحصيلکرده ي حقوق و علم سياست و فن ديپلماسي هستند و تجربه خود را در اين راه از پايين ترين سطوح کارشناسي شروع کرده تا به مقامات بالاي اجرايي رسيده اند. دليل اين امر اين است که در واقع، بدنه کارشناسي و وزارت امورخارجه؛ يعني قائم مقام تا کارشناس است که به ضرب تخصص و تحصيلات و تحليل ويژه خود و مطالعات جاري و پيگيري مستمري از وقايع سياسي جهان به عمل مي آورد مي تواند توصيه هاي لازم را در زمينه سياست و ديپلماسي کشور و جهان به خط گذاران و مشي آفرينان سياست خارجي کشور بنمايد. ضروري است که مقامات پايين تر از وزير در وزارت امور خارجه، مانند هر سيستم ديگري از افراد تخصصي مربوط به اين فن؛ يعني سياست و ديپلماسي انتخاب گردند، همان گونه که کار تخصصي وزارتخانه هاي نفت و صنايع، به دست تحصيلکرده هاي نفت و صنايع و امور مخابرات به دست متخصصان مخابرات و غيره سپري شد و کار هر سازماني، عمدتا تحت نظر يک وزير سياسي و عده اي متخصص مجري پيش برده مي شود.
اگر بخواهيم محصول سياست و ديپلماسي، محصولي مرغوب و جدي باشد، مي بايستي امکانات و مقدمات و تخصصها و کارگزاراني جدي را در اين فن به کار بگيريم و معتقد شويم که اين حرفه نيز فن است نه تفنن. همان گونه که کار استخراج نفت را جدي تلقي کرده ايم که توانسته ايم اين ماده حياتي را براي اقتصاد کشور از اعماق زمين بيرون آوريم و پالايش کنيم، در واقع در امر سياست خارجي نيز بايد معتقد شويم که اين حرفه نيز اهل فن خود را مي خواهد. ديپلماسي و سياستي که محتاج به متخصص و اهل فن نيست، همان سياست و ديپلماسي است که محصولش قابل دفاع نبوده و در بازار رقابت جهان، هيچ گويي از هيچ ميداني نمي ربايد.
چهارم: اقدامات وزارت امور خارجه در مسائل جزئي و مقطعي، مي تواند جنبه تصميم گيري و خط گذاري داشته باشد، چرا که در ضمن اجرا، اتخاذ بسياري از تصميمات ضروري جلوه مي کند که راجع به آنها نمي توان به خط گذار و سياستگذار مراجعه کرد و در عمل، بسياري از تصميمات فوري وضروري با توجه به خط مشي کلي سياست خارجي کشور توسط وزارت امور خارجه يا سفيرانش در خارج از کشور اخذ مي گردد.
در پايان اين بحث، اشاره اي کوتاه به اين نکته ضروري است، که به رغم مفاهيم آرماني موسع وبرون مرزي که در مقدمه ي قانون اساسي به نحو کلي واصولي ترسيم شده است و کلا شماي گسترده اي از آميختگي سياست جمهوري اسلامي ايران با جهان خارج از مرزهاي کشور به دست داده است، اصول قانون اساسي در اکثريت قريب به اتفاق موارد، سخن از ممنوعيتها ومحدوديتهاي «خارجيان» به ميان آورده، يا به نحوي از نهادها و مفاهيم درون مرزهاي ملي ياد کرده است.
در اموري مانند دادن امتياز تشکيل شرکت به خارجيان، ممنوعيت استخدام خارجيان در ارتش، ممنوعيت استخدام مستشاران خارجي و... قانون به محدوديت خارجيان به صراحت اشاره نموده است، نه محدوديت و ممنوعيت غيرمسلمانان.
/س
مجلس شوراي اسلامي، که قبل از تصحيح قانون اساسي، داراي عنوان مجلس شوراي ملي بود، تشکيلات قانونگذاري کشور را که برابر قانون، مستقل از دو قوه ي ديگر است، تشکيل مي دهد. به منظور بررسي نقش سياست خارجي مجلس،جا دارد موضوع را در دو مقوله مجزا بررسي نماييم.
الف) تاثير مجلس بر سياست خارجي از طريق تقنين و تصميمات پارلماني
اول: شکل و رنگ و خصيصه ي عام مجلس در امر قانونگذاري و تقنين، که اساس آن بر اصل يکصدوهفتاد و يکم قانون اساسي، به شرح ذيل استوار است:
مجلس شوراي اسلامي، در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسي، مي تواند قانون وضع کند.
همچنين به موجب اصل هفتادو ششم قانون اساسي، اقتداري به مجلس شوراي اسلامي داده شده است تا اين مجلس بتواند هرگونه مميزي و بررسي و تفحصي را در کارهاي مملکت، انجام دهد که از بارزترين مصاديق اين تفحص، امر بررسي و کاوش در مقوله ي سياست خارجي است. مفاد اصل هفتاد و ششم قانون اساسي به قرار ذيل است:
مجلس شوراي اسلامي حق تحقيق و تفحص در تمام امور کشور را دارد.
دوم: صلاحيتهاي خاص مجلس که به موجب آنها مجلس مستقيما مرجع اقدام در سياست خارجي کشور تعيين گرديده است، که اين صلاحيتها برابر اصول ذيل در قانون اساسي مورد تذکر و تاييد قرار گرفته اند:
اصل هفتاد و هشتم
اصل فوق، به اعتبار محتوي و ماهيت، نمايانگر اهميت ورفعت مقام نمايندگان مردم در سيستم حکومتي ايران است، چرا که علاوه بر اهميت معنوي وحيثيتي ورواني که مقوله سرزمين و خاک و قلمرو در افکار مردم و فرهنگ کشور داراست، قانونگذار با تقرير اين اصل، بسياري از تشخيصهاي ظريف و دقيق و محتاج به اختيار و اقتدار و قدرت قضاوت را به مجلس شوراي اسلامي واگذار نموده است. در حقيقت، روح اين اصل، حکايت از آن دارد که تغيير مرز و خاک وطن ممکن نيست، مگر اينکه جزئي باشد ومجلس به عنوان بالاترين مقام تقنين تشخيص دهد که اين تغيير مرز به مصلحت دو کشور بوده و معارض با استقلال و تماميت ارضي نمي باشند که قضاوت راجع به امور فوق، به واقع سنگين و خطير است.
اصل هشتاد
اهميت اين اصل در اين واقعيت است که يکي از معروفترين و مؤثرترين راههاي نقض استقلال يک کشور و مداخله در آن، روش وام دهي و مقوله استقراض از بيگانگان است؛ به همين دليل قانونگذار مجلس را ناظر بر اين مهم گمارده است.
اصل هشتاد و دوم
کلمه استخدام در اين اصل، بسياري از روشهاي به کارگيري را از طريق شرکتهاي خصوصي يا از طريق وظيفه ي شرکتهاي خارجي در کشور از حکم فوق مستثني مي کند.
اصل يکصد و بيست و پنجم
در اصل فوق نيز، امضا کننده و قبول کننده ي اصل قرار داد، مجلس شوراي اسلامي است، ليکن از حيث تشريفات، رياست قوه مجريه که رياست جمهوري اسلامي است، قرارداد را امضا خواهد کرد؛ البته اين اقدام رئيس جمهور، به مثابه قدرت اجرايي دادن و لازم الاجرا کردن قرار داد، همچون يک قانون مي باشد.
ب) اقدامات اجرايي و مباشرت در امر سياست خارجي به صورت تصميمهاي مقطعي و موضعي
اين بيانيه ها به تبع اين واقعيت، که مجلس شوراي اسلامي يکي از منابع رسمي تصميم گيري در سياست خارجي کشور است، ملاک واکنش و منشا اثر قرار مي گيرد و بعدها در تبادلات حقوقي بين المللي و روابط بين دولتها به آنها استناد مي گردد. در واقع اعلام نظر مجلس نوعي اعلام رسمي کشور ايران و حکومت جمهوري اسلامي محسوب مي گردد. همچنين نمايندگان مجلس شوراي اسلامي چه به نحو منفرد و چه به صورت دست جمعي يا در قالب کميسيونهاي تخصصي مجلس، نوعا اقدام به سفرهاي رسمي و نيمه رسمي و مطالعاتي به خارج از کشور مي نمايند، که ممکن است پاره اي از اين سفرها به دعوت مقامات پارلماني همتا در کشورهاي ديگر انجام گيرد، که اين رفت و آمدها نيز مي تواند به مثابه بخشي از فعاليت سياست خارجي مجلس محسوب گردد.
کميسيون سياست خارجي مجلس نيز واحد و تشکيلاتي است که به نحو مستمر، سياست جهان و روابط جمهوري اسلامي ايران با ساير دولتها و ملتها را تحت نظر و بررسي قرار مي دهد و در هنگام ضرورت، راجع به هر حرکت دولت بالاخص وزارت امور خارجه، مبادرت به سئوال و اخذ توضيح مي نمايد.
حاصل همه ي اين فعاليتها که در حيطه ي قوه مقننه انجام مي گيرد، مي تواند به نحوي موثر در سياست خارجي جمهوري اسلامي ايران، موثر باشد که در واقع بخشي از نقش تشکيلات قانونگذاري کشور در امر سياست خارجي محسوب مي گردد.
يکي ديگر از سازمانها و نهادهاي موجود در قانون اساسي که مي توان از آن به عنوان بخشي از تشکيلات قانونگذاري کشور نام برد و به نحو موثري در امر سياست خارجي کشور دخيل مي باشد، شوراي نگهبان قانون اساسي است. شوراي نگهبان، مجمعي متشکل از حقوقدانها و فقهاست که کار تطبيق مصوبات مجلس را با اصول قانون اساسي وشرع مقدس اسلام به عهده دارد؛ بنابراين از همين مجرا و به همين ترتيب، قادر است بر سياست خارجي کشور نظارت کند و بر آن تاثير گذارد.
دولت يا قوه مجريه
الف) رياست جمهوري
لذا اقتدار نهايي در امر اجرايي دولت، در رياست جمهوري که رياست قوه مجريه را به عهده دارد، جمع است. قانون اساسي نيز به اين مفهوم با اين بيان اشاره دارد که: رئيس جمهور در حدود اختيارات و وظايفي که به موجب قانون اساسي و يا قوانين عادي به عهده دارد، در برابر ملت و رهبر شوراي اسلامي مسئول است. (2)
در تصميماتي که نسبت به قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران انجام گرفت، با حذف مقام نخست وزير که داراي اقتداري فراوان بود، سمت رياست جمهوري، متمرکزتر گرديد و از حالت تشريفاتي بيرون آمد. در حال حاضر، قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران در زمره آن دسته از قوانين اساسي جهان است که در آنها، روش قطبي بودن و تمرکز هر سه قوه، به خصوص قوه ي مجريه اعمال گرديده است، چرا که در بسياري از ممالک جهان، تقسيم قدرت و تاسيس مراکز متعدد اقتدار در قوانين اساسي، موجب کندي امور مي گردد، مگر در کشورهايي که نبودن تمرکز، مکانيسمي منطبق با فرهنگ مردم باشد، که درآن صورت اين مکانيسم منشا اقتدار صنعتي اقتصادي و سياسي کشور مي گردد.
قانون اساسي، پاره اي وظايف را در مورد سياست خارجي کشور براي رياست جمهوري پيش بيني نموده است که عده اي از آنها تشريفاتي و پاره اي اجرايي است. اصل 125 قانون اساسي در امضاي قراردادها و مقاوله نامه ها و...عملي مشترک بين مجلس شوراي اسلامي و رياست جمهوري را پيش بيني نموده است که در اين حرکت، مجلس تصميم اصلي را اتخاذ مي کند و اقدام ماهوي را معمول خواهد داشت، ليکن امضاي قراردادها با رياست جمهوري است.
اصل 128 قانون اساسي به شرح ذيل اعلام مي نمايد که:
سفيران به پيشنهاد وزير امور خارجه و تصويب رئيس جمهور تعيين مي شوند. رئيس جمهور استوارنامه سفيران را امضا مي کند و استوارنامه سفيران ديگر کشورهاي ديگر را مي پذيرد.
ب)کابينه يا هيات وزيران
بند پنجم از سومين اصل قانون اساسي
دولت جمهوري اسلامي موظف است... 5- طرد کامل استعمار و جلوگيري از نفوذ اجانب...16- تنظيم سياست خارجي کشور بر اساس معيارهاي اسلام، تعهد برادرانه نسبت به همه ي مسلمانان و حمايت بي دريغ از مستضعفان جهان... .
همچنين، همين اصل از قانون اساسي
به حکم آيه ي کريمه (ان هذه أمتکم أمه واحده و أنا ربکم فاعبدون) همه مسلمانان يک امتند و دولت جمهوري اسلامي ايران، موظف است سياست کلي خود را بر پايه ائتلاف واتحاد ملتها قرار دهد و کوشش و پيگيري به عمل آورد تا وحدت سياسي، اقتصادي و فرهنگي جهان اسلام را تحقق بخشد.
اين اصل نيز روشن است و طي آن، تشکل مسلمانان درجهان به عنوان وظيفه ي دولت جمهوري اسلامي ايران، معين گرديده است.
اصل يکصد و سي و نهم قانون اساسي
صلح دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي يا ارجاع آن به داوري در هر مورد، موکول به تصويب هيات وزيران است و بايد به اطلاع مجلس برسد. در مواردي که طرف دعوا خارجي باشد و در موارد مهم داخلي بايد به تصويب مجلس نيز برسد. موارد مهم را قانون تعيين مي کند.
ج) شوراي امنيت ملي
اصل يکصدو هفتاد و شش حاکي است که:
به منظور تامين منافع ملي و پاسداري از انقلاب اسلامي و تماميت ارضي وحاکميت ملي، شوراي امنيت ملي به رياست رئيس جمهور، با وظايف زير تشکيل مي گردد: 1. تعيين سياستهاي دفاعي - امنيتي کشور در محدوده سياستهاي کلي تعيين شده از طرف مقام رهبري؛
2. هماهنگ نمودن فعاليتهاي سياسي، اطلاعاتي، اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي در مورد تدابير کلي دفاعي، امنيتي؛
3.بهره گيري از امکانات مادي و معنوي کشور براي مقابله با تهديدهاي داخلي و خارجي.
اعضاي شورا عبارتنداز:
1- روساي قواي سه گانه؛
2- رئيس ستاد فرماندهي نيروهاي مسلح؛
3- مسئول امور برنامه و بودجه؛
4- دو نماينده به انتخاب مقام رهبري؛
5- وزراي امور خارجه، کشور، اطلاعات؛
6- حسب مورد وزير مربوط و عاليترين مقام ارتش و سپاه.
شوراي عالي امنيت ملي به تناسب وظايف خود شوراهاي فرعي از قبيل شوراي دفاع و شوراي امنيت کشور تشکيل مي دهد.
رياست هر يک از شورا هاي فرعي با رئيس جمهور يا يکي از اعضاي شوراي عالي است که از طرف رئيس جمهور تعيين مي شود. حدود اختيارات و وظايف شوراهاي فرعي را قانون معين مي کند و تشکيلات آنها به تصويب شوراي عالي مي رسد.
مصوبات شوراي عالي امنيت ملي پس از تاييد مقام رهبري قابل اجرا است.
در خصوص اصل يکصدو هفتاد و ششم قانون اساسي، نکاتي درخور ذکر است که ذيلا درج مي گردد:
اول - در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، از مقدمه تا پايان اصل يکصدوهفتادو هفت، تنها يک بار واژه ي «منافع ملي» مطرح و ذکر گرديده است، که آن نيز در ابتداي اصل يکصدوهفتادو ششم مندرج است.
دوم -«منافع ملي» واژه و مفهومي است «کلاسيک»؛ لذا ابعادآن در ديپلماسي کلاسيک مشخص مي شود.
سوم - برابر انديشه ي کلاسيک، در ديپلماسي واژه هاي تماميت ارضي و حاکميت ملي که در ماده فوق به آنها اشاره گرديده است و بسياري ديگر از مفاهيم، از قبيل استقلال و ثروت ملي و رفاه اجتماعي و وجهه بين المللي و نظام حکومتي و سياسي صحيح و توانا در داخل کشور و اهداف و استراتژي ملي و وحدت ملي وتبليغ وبهره گيري از قدمت تاريخي و تمدن کشور، جملگي از اجزا و زير مجموعه ي منافع ملي محسوب مي شوند، که ظاهرا شوراي امنيت ملي به موجب اين اصل، مامور تامين آن است.
چهارم - برابر مندرجات قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، تنها تشکيلات و سازمان حکومتي که وظيفه تامين منافع ملي به آن محول گرديده است، شوراي امينت ملي است.
پنجم - با عنايت به اينکه در شوراي امنيت ملي، تاييد رهبري و رئيس جمهور و رؤساي قواي سه گانه وديگر ارگانهاي مؤثر مملکتي جمع است، بنابراين اين شورا به مثابه کل حکومت عمل مي کند و همه اقتدارهاي مملکتي را در خود دارد.
ششم - فقط بخشي از وظايف اين شورا در ارتباط با سياست خارجي است و بخش عمده اي از وظايف و تکاليف آن به مسائل داخلي و امنيت داخلي اختصاص دارد.
وزارت امور خارجه
دوم:
سفرا مقاماتي هستند که از طرف رياست جمهوري منصوب مي گردند. در استوارنامه اي که از طرف رياست جمهوري به سفير اعطا مي شود، خطاب به رئيس حکومت کشور پذيرنده ذکر مي گردد که «دارنده استوارنامه، نماينده تام الاختيار ماست، فعل او را فعل ما و قول وي را قول ما تلقي نماييد و در مسائل جاري فيمابين از مشاورت وي بهره مند گرديد». از طرفي وقتيرسفير، نماينده رياست جمهوري باشد، او را نمي توان يک کارمند قوه مجريه دانست، بلکه نماينده مقامي است که داراي وظايف رياست قوه مجريه و مجري قانون اساسي است؛ بنابراين اقتداري که در سفير جمع است بيش از يک مرجري ساده است. از همين مفر و مجراست که پاره اي از سفرا به خود حق واجازه مي دهند که به عنوان نماينده رئيس قوه ي مجريه، که مقامي است سياسي وخط گذار، تصميم گيري کنند.
اين واقعيت که سفرا نماينده رياست جمهورند، در عمل نکته اي ظريف را در خود مستتر دارد که ذکر آن خالي از لطف نيست، به اين شرح که در هنگام غيبت سفرا در نمايندگي، ارشد کارمندان سفارت، به عنوان کاردار موقت، مسئوليت رياست نمايندگي را به عهده مي گيرد. پاره اي از کاردان موقت به اشتباه گاهي در مقابل سفرا و در ذيل نامه هاي اداري به مرکز يا به کشور محل اقامت، از طرف سفير، نامه ها را امضا مي کنند. اين اقدام براساس تحليلي که در فوق بدان اشاره شد، صحيح نيست، چرا که کاردان نمي توانند از طرف سفرا امضا کنند. کاردار، کارمندي است که از طرف وزارت امور خارجه که يک وزارتخانه از چندين وزارتخانه ي موجود در قوه مجريه است به ماموريت اعزام مي شود و در نهايت نماينده ي وزارت امور خارجه است، ولي سفير نماينده ي رياست جمهوري است که بر کليه وزارتخانه ها اشراف داشته، و رياست قوه مجريه را بر عهده داشته و مسئول اجراي قانون اساسي است.
سوم: امر جمع آوري خبر و تحليل و نظر کارشناسي با وزارت امور خارجه است. ممکن است کارشناسي وزارت امور خارجه در امرتصميم گيري کلان در سياست خارجي، از مقامات ذيحق محسوب نگردد، ولي به هر حال، خط گذاران و سياستمداران کشور براي سياستگذاري و اخذ تصميم نيازمند به نظر کارشناسي وزارت امور خارجه هستند؛ به همين دليل است که در همه نظامهاي حکومتي پخته و جاافتاده جهان، وزارت امور خارجه حتما توسط يک سياستمدار و سياستگذار که مي تواند کارمند ديپلماسي و وزارت امور خارجه هم نباشد، اداره مي شود، اما کارمندان و بدنه کارشناسي (کارير)که همان بخش اجرايي تخصصي وزارت امور خارجه است و از قائم مقام وزير شروع و به کارشناسان مربوط به آن ختم مي شود، جملگي متخصص و تحصيلکرده ي حقوق و علم سياست و فن ديپلماسي هستند و تجربه خود را در اين راه از پايين ترين سطوح کارشناسي شروع کرده تا به مقامات بالاي اجرايي رسيده اند. دليل اين امر اين است که در واقع، بدنه کارشناسي و وزارت امورخارجه؛ يعني قائم مقام تا کارشناس است که به ضرب تخصص و تحصيلات و تحليل ويژه خود و مطالعات جاري و پيگيري مستمري از وقايع سياسي جهان به عمل مي آورد مي تواند توصيه هاي لازم را در زمينه سياست و ديپلماسي کشور و جهان به خط گذاران و مشي آفرينان سياست خارجي کشور بنمايد. ضروري است که مقامات پايين تر از وزير در وزارت امور خارجه، مانند هر سيستم ديگري از افراد تخصصي مربوط به اين فن؛ يعني سياست و ديپلماسي انتخاب گردند، همان گونه که کار تخصصي وزارتخانه هاي نفت و صنايع، به دست تحصيلکرده هاي نفت و صنايع و امور مخابرات به دست متخصصان مخابرات و غيره سپري شد و کار هر سازماني، عمدتا تحت نظر يک وزير سياسي و عده اي متخصص مجري پيش برده مي شود.
اگر بخواهيم محصول سياست و ديپلماسي، محصولي مرغوب و جدي باشد، مي بايستي امکانات و مقدمات و تخصصها و کارگزاراني جدي را در اين فن به کار بگيريم و معتقد شويم که اين حرفه نيز فن است نه تفنن. همان گونه که کار استخراج نفت را جدي تلقي کرده ايم که توانسته ايم اين ماده حياتي را براي اقتصاد کشور از اعماق زمين بيرون آوريم و پالايش کنيم، در واقع در امر سياست خارجي نيز بايد معتقد شويم که اين حرفه نيز اهل فن خود را مي خواهد. ديپلماسي و سياستي که محتاج به متخصص و اهل فن نيست، همان سياست و ديپلماسي است که محصولش قابل دفاع نبوده و در بازار رقابت جهان، هيچ گويي از هيچ ميداني نمي ربايد.
چهارم: اقدامات وزارت امور خارجه در مسائل جزئي و مقطعي، مي تواند جنبه تصميم گيري و خط گذاري داشته باشد، چرا که در ضمن اجرا، اتخاذ بسياري از تصميمات ضروري جلوه مي کند که راجع به آنها نمي توان به خط گذار و سياستگذار مراجعه کرد و در عمل، بسياري از تصميمات فوري وضروري با توجه به خط مشي کلي سياست خارجي کشور توسط وزارت امور خارجه يا سفيرانش در خارج از کشور اخذ مي گردد.
در پايان اين بحث، اشاره اي کوتاه به اين نکته ضروري است، که به رغم مفاهيم آرماني موسع وبرون مرزي که در مقدمه ي قانون اساسي به نحو کلي واصولي ترسيم شده است و کلا شماي گسترده اي از آميختگي سياست جمهوري اسلامي ايران با جهان خارج از مرزهاي کشور به دست داده است، اصول قانون اساسي در اکثريت قريب به اتفاق موارد، سخن از ممنوعيتها ومحدوديتهاي «خارجيان» به ميان آورده، يا به نحوي از نهادها و مفاهيم درون مرزهاي ملي ياد کرده است.
در اموري مانند دادن امتياز تشکيل شرکت به خارجيان، ممنوعيت استخدام خارجيان در ارتش، ممنوعيت استخدام مستشاران خارجي و... قانون به محدوديت خارجيان به صراحت اشاره نموده است، نه محدوديت و ممنوعيت غيرمسلمانان.
پي نوشت :
1. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اصل 113.
2. قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، اصل 122.
/س
