پرسش :
مراد از نظارت استصوابي شوراي نگهبان چيست؟
پاسخ :
در اصل 99 قانون اساسي آمده است كه شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه‌پرسي را به عهده دارد. مشخص نيست كه اين نوع نظارت چه نوع نظارتي است؟ آيا استصوابي است يا استطلاعي يا انضباطي؟ از جهت ديگر مشخص نيست كه آيا اين نظارت تمام مراحل انتخابات را شامل مي‌شود يا خير؟ آيا اقدامات قبل از انتخابات مانند تأييد يا ردّ كانديداها را نيز شامل است يا نه؟ به دليل وجود اين ابهامات شوراي نگهبان كه بر اساس اصل 98 قانون اساسي تفسير اصول اين قانون را با تصويب سه چهارم اعضاء خود انجام ميدهد در تاريخ 1/3/1370 در جواب به نامه رئيس هيئت مركزي نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي را استصوابي دانست و آن را شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها اعلام كرد.[1] شوراي نگهبان در اين تفسير خود نظارت استصوابي را تعريف نكرده است اما با توجه به عملكرد شوراي نگهبان در اعمال اين نظارت بر انتخابات و نيز مواردي از قانون مدني كه اشاره به تصويب دارد مي‌توان تا حدودي به منظور از اين نوع نظارت پي برد. ابتدا بايد نظارت را تعريف كرد. لفظ نظارت به معني آگاه بودن، مراقب بودن و مطلع شدن است، در يكي از كتب لغت نظارت به معني نظر كردن و نگريستن به چيزي، مراقبت و در تحت نظر و ديده‌باني داشتن كاري بيان شده است.[2] در قانون مدني در باب وقف تحت ماده 78 آمده است، كه واقف ميتواند بر متولي، ناظر قرار دهد كه اعمال متولّي به تصويب يا اطلاع او باشد. همچنين در مادة 1237 اين قانون آمده است كه:« مدعي العموم يا نماينده او بايد بعد از ملاحظة صورت دارايي مولي عليه، مبلغي را كه ممكن است مخارج ساليانه مولي عليه بالغ بر آن گردد و مبلغي را كه براي اداره كردن دارايي مزبور ممكن است لازم شود، معيّن نمايد. قيّم نمي‌تواند بيش از مبالغ مذكور خرج كند مگر با تصويب مدعي العموم.» در اينجا نظارت مدّعي العموم استصوابي است زيرا قيّم نمي‌تواند بيشتر از مبلغي را كه مدّعي‌العموم تصويب كرده، خرج كند مگر اين‌كه مدّعي العموم آنرا تصويب كند. علاوه بر اين در مادة 1242 اين قانون نيز چنين آمده است: « قيّم نمي‌تواند دعواي مربوط به مولي عليه را به صلح خاتمه دهد مگر با تصويب مدّعي العموم.» در اين ماده نيز تصويب مدّعي العموم ضروري است زيرا تا وقتي كه مدّعي العموم اجازه نداده و تصويب نكرده و آن عمل صلح را صحيح تشخيص نداده است قيّم نمي‌تواند اين كار را بكند. بنابراين در نظارت استصوابي «اموري كه متولّي ميخواهد انجام دهد بايد تأييد و تصويب ناظر را هم بگيرد و بدون تأييد و تصويب ناظر نمي‌تواند اقدام كند و عملي را انجام دهد[3] و علي القاعده اگر عملي را بدون تصويب ناظر انجام دهد اين عمل باطل است.
در مقابل نظارت استصوابي، نظارت استطلاعي قرار دارد كه منظور از آن اين است كه همة اموري را كه متولّي انجام ميدهد ناظر از آن اطلاع داشته باشد ولي در تصميم گيري دخالت ندارد و تنها به متولّي تذكّر ميدهد در صورتي كه متولّي به تذكّر ناظر عمل نكند، ناظر جريان را به مرجع ديگري كه ميتواند دادگاه انتخابات يا دادگاه قانون اساسي يا شوراي اسلامي شهرستان يا كميسيون موقت مجلس شوراي اسلامي (مندرج در مادة 53 آيين‌نامه مجلس) باشد اعلام مي‌كند و اين مرجع موضوع را بررسي مي‌كند. و بر اساس محتويات پرونده حكم نهايي را صادر خواهد كرد.
عملكرد دشوراي نگهبان از سال 1370 تا به حال در مورد انتخابات مجلس شوراي اسلامي و رياست جمهوري و خبرگان رهبري بر اساس نظارت استصوابي بوده است؛ يعني شامل تمام مراحل انتخابات، از نام‌نويسي و بررسي صلاحيت داوطلبان تا تأييد يا رد صحت كل انتخابات و يا صندوق‌هاي خاصِ مورد ترديد و شمارش آراء و اعلام نتيجة آن مي‌شود. در اين مدت بسياري از داوطلبان تأييد شده از سوي مسئولان مجري انتخابات، به وسيلة نهاد ناظر يعني شوراي نگهبان رد صلاحيت شدند و انتخابات بعضي از استان‌ها و شهرها باطل اعلام شده و يا آراي بعضي از صندوق‌ها رد شده‌اند.
يكي از حقوقدانان، نظارت را بر سه نوع مي‌داند و علاوه بر نظارت استصوابي و استطلاعي نوع سومي از نظارت را به نام نظارت انضباطي مطرح مي‌كند: «هدف قانون‌گذار آن است كه شوراي نگهبان، به عنوان مقام ناظر بي‌طرف، با تطبيق مشخصات داوطلبان با شرايط انتخاب شدن و اجراي آن و با نظارت بر جريان انتخابات و حصول اطمينان از درستي و عدم فساد ساز و كار انتخاباتي و تأييد صحت برگزاري انتخابات، اعلام نتيجه آن، تضمين كننده يك انتخابات شايسته باشد، تا از غل و غش‌هاي محتمل در نمايندگي مردم جلوگيري كند. بديهي است كه در اين نظارت، چنانچه شرايط انتخابات شدن در داوطلب نمايندگي فراهم نباشد، شورا حق رد صلاحيت آن داوطلب و در صورت اثبات نادرستي انتخابات و اعلام نتيجه آن، حق ابطال آن را خواهد داشت. در اين صورت، اقدام مذكور به منزلة يك عمل قضايي خواهد بود كه شوراي نگهبان، همانند يك دادگاه، اقدام به رسيدگيِ مستدل و مستند به مواد قانون، مبادرت به صدور حكم مي‌نمايد، بدون آنكه صلاح‌ديد و مصلحت‌انديشي اعضاي شورا در آن دخالتي داشته باشد. اين چنين نظارتي را... مي‌توان نظارت انضباطي ناميد.»[4]
ايشان در تعريف نظارت استصوابي، آن را اعمال حقوقي، زير نظر مستقيم و با تصويب و صلاح‌ديد ناظر، بيان مي‌كند و مصلحت‌انديشي و بر طبق صلاح‌ديد اعضاي شورا عمل كردن شوراي نگهبان را جزء تعريف مي‌داند و آن را مورد انتظار قانون نمي‌داند.[5]
بدون ترديد اگر قيد مصلحت انديشي را از اين تعريف برداريم و قيد قانون محوري را به جاي آن بگذاريم، مفهوم نظارت استصوابي و انضباطي يكي خواهد شد و خود ايشان نيز اقرار دارند كه چنين نظارتي مورد نظر قانون‌گذار بوده و تأمين كنندة هدف قانون‌گذار از وضع نهاد ناظر مي‌باشد. صحت نظر شوراي نگهبان در مورد استصوابي بودن نظارت مورد نظر در قانون اساسي، چنان واضح است كه يكي از حقوقدان منتقد نظارت استصوابي نيز در گفتار خود بدان اعتراف مي‌كند ولي زيركانه نظر شوراي نگهبان را غير مرتبط به اصل 99 قانون اساسي مي‌داند: «آيا فارغ از اصل 99، نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، استصوابي است؟ و شامل احراز صلاحيت داوطلبان مي‌شود يا خير؟
معرفي منابع جهت مطالعه بيشتر:
1. كنترل قوة مقننه در ايران و آمريكا، حسن حميديان، مؤسسة نشر تير، چاپ اوّل، 1378، تهران، صفحات 114 ـ 77.
2. قانون اساسي براي همه، آيت الله محمد يزدي، انتشارات اميركبير، چاپ اوّل،تهران، 1375، ش، صفحات 512 ـ 509
3. حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، دكتر سيد محمد هاشمي، جلد دوّم، نشر دادگستر، چاپ سوم، تهران، 1377، ش، ص 328 ـ 312.
پی نوشتها:
[1] . نظارت استصوابي، به اهتمام روابط عمومي دفتر تحكيم وحدت، (چاپ اوّل، زمستان 1379، نشر افكار)، ص 442.
[2] . لغت نامه، علامه علي‌اكبر دهخدا، (انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول پاييز 1373) ، جلد 13 ، ص 19946.
[3] . نظارت استصوابي، همان، مقاله دكتر حسين مهرپور، ص 11.
[4] . نظارت استصوابي، همان، مقالة دكتر سيد محمد هاشمي، ص 39.
[5] . همان، ص 39 ـ 38.
منبع: اندیشه قم
در اصل 99 قانون اساسي آمده است كه شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري، رياست جمهوري، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراء عمومي و همه‌پرسي را به عهده دارد. مشخص نيست كه اين نوع نظارت چه نوع نظارتي است؟ آيا استصوابي است يا استطلاعي يا انضباطي؟ از جهت ديگر مشخص نيست كه آيا اين نظارت تمام مراحل انتخابات را شامل مي‌شود يا خير؟ آيا اقدامات قبل از انتخابات مانند تأييد يا ردّ كانديداها را نيز شامل است يا نه؟ به دليل وجود اين ابهامات شوراي نگهبان كه بر اساس اصل 98 قانون اساسي تفسير اصول اين قانون را با تصويب سه چهارم اعضاء خود انجام ميدهد در تاريخ 1/3/1370 در جواب به نامه رئيس هيئت مركزي نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي را استصوابي دانست و آن را شامل تمام مراحل اجرايي انتخابات از جمله تأييد و رد صلاحيت كانديداها اعلام كرد.[1] شوراي نگهبان در اين تفسير خود نظارت استصوابي را تعريف نكرده است اما با توجه به عملكرد شوراي نگهبان در اعمال اين نظارت بر انتخابات و نيز مواردي از قانون مدني كه اشاره به تصويب دارد مي‌توان تا حدودي به منظور از اين نوع نظارت پي برد. ابتدا بايد نظارت را تعريف كرد. لفظ نظارت به معني آگاه بودن، مراقب بودن و مطلع شدن است، در يكي از كتب لغت نظارت به معني نظر كردن و نگريستن به چيزي، مراقبت و در تحت نظر و ديده‌باني داشتن كاري بيان شده است.[2] در قانون مدني در باب وقف تحت ماده 78 آمده است، كه واقف ميتواند بر متولي، ناظر قرار دهد كه اعمال متولّي به تصويب يا اطلاع او باشد. همچنين در مادة 1237 اين قانون آمده است كه:« مدعي العموم يا نماينده او بايد بعد از ملاحظة صورت دارايي مولي عليه، مبلغي را كه ممكن است مخارج ساليانه مولي عليه بالغ بر آن گردد و مبلغي را كه براي اداره كردن دارايي مزبور ممكن است لازم شود، معيّن نمايد. قيّم نمي‌تواند بيش از مبالغ مذكور خرج كند مگر با تصويب مدعي العموم.» در اينجا نظارت مدّعي العموم استصوابي است زيرا قيّم نمي‌تواند بيشتر از مبلغي را كه مدّعي‌العموم تصويب كرده، خرج كند مگر اين‌كه مدّعي العموم آنرا تصويب كند. علاوه بر اين در مادة 1242 اين قانون نيز چنين آمده است: « قيّم نمي‌تواند دعواي مربوط به مولي عليه را به صلح خاتمه دهد مگر با تصويب مدّعي العموم.» در اين ماده نيز تصويب مدّعي العموم ضروري است زيرا تا وقتي كه مدّعي العموم اجازه نداده و تصويب نكرده و آن عمل صلح را صحيح تشخيص نداده است قيّم نمي‌تواند اين كار را بكند. بنابراين در نظارت استصوابي «اموري كه متولّي ميخواهد انجام دهد بايد تأييد و تصويب ناظر را هم بگيرد و بدون تأييد و تصويب ناظر نمي‌تواند اقدام كند و عملي را انجام دهد[3] و علي القاعده اگر عملي را بدون تصويب ناظر انجام دهد اين عمل باطل است.
در مقابل نظارت استصوابي، نظارت استطلاعي قرار دارد كه منظور از آن اين است كه همة اموري را كه متولّي انجام ميدهد ناظر از آن اطلاع داشته باشد ولي در تصميم گيري دخالت ندارد و تنها به متولّي تذكّر ميدهد در صورتي كه متولّي به تذكّر ناظر عمل نكند، ناظر جريان را به مرجع ديگري كه ميتواند دادگاه انتخابات يا دادگاه قانون اساسي يا شوراي اسلامي شهرستان يا كميسيون موقت مجلس شوراي اسلامي (مندرج در مادة 53 آيين‌نامه مجلس) باشد اعلام مي‌كند و اين مرجع موضوع را بررسي مي‌كند. و بر اساس محتويات پرونده حكم نهايي را صادر خواهد كرد.
عملكرد دشوراي نگهبان از سال 1370 تا به حال در مورد انتخابات مجلس شوراي اسلامي و رياست جمهوري و خبرگان رهبري بر اساس نظارت استصوابي بوده است؛ يعني شامل تمام مراحل انتخابات، از نام‌نويسي و بررسي صلاحيت داوطلبان تا تأييد يا رد صحت كل انتخابات و يا صندوق‌هاي خاصِ مورد ترديد و شمارش آراء و اعلام نتيجة آن مي‌شود. در اين مدت بسياري از داوطلبان تأييد شده از سوي مسئولان مجري انتخابات، به وسيلة نهاد ناظر يعني شوراي نگهبان رد صلاحيت شدند و انتخابات بعضي از استان‌ها و شهرها باطل اعلام شده و يا آراي بعضي از صندوق‌ها رد شده‌اند.
يكي از حقوقدانان، نظارت را بر سه نوع مي‌داند و علاوه بر نظارت استصوابي و استطلاعي نوع سومي از نظارت را به نام نظارت انضباطي مطرح مي‌كند: «هدف قانون‌گذار آن است كه شوراي نگهبان، به عنوان مقام ناظر بي‌طرف، با تطبيق مشخصات داوطلبان با شرايط انتخاب شدن و اجراي آن و با نظارت بر جريان انتخابات و حصول اطمينان از درستي و عدم فساد ساز و كار انتخاباتي و تأييد صحت برگزاري انتخابات، اعلام نتيجه آن، تضمين كننده يك انتخابات شايسته باشد، تا از غل و غش‌هاي محتمل در نمايندگي مردم جلوگيري كند. بديهي است كه در اين نظارت، چنانچه شرايط انتخابات شدن در داوطلب نمايندگي فراهم نباشد، شورا حق رد صلاحيت آن داوطلب و در صورت اثبات نادرستي انتخابات و اعلام نتيجه آن، حق ابطال آن را خواهد داشت. در اين صورت، اقدام مذكور به منزلة يك عمل قضايي خواهد بود كه شوراي نگهبان، همانند يك دادگاه، اقدام به رسيدگيِ مستدل و مستند به مواد قانون، مبادرت به صدور حكم مي‌نمايد، بدون آنكه صلاح‌ديد و مصلحت‌انديشي اعضاي شورا در آن دخالتي داشته باشد. اين چنين نظارتي را... مي‌توان نظارت انضباطي ناميد.»[4]
ايشان در تعريف نظارت استصوابي، آن را اعمال حقوقي، زير نظر مستقيم و با تصويب و صلاح‌ديد ناظر، بيان مي‌كند و مصلحت‌انديشي و بر طبق صلاح‌ديد اعضاي شورا عمل كردن شوراي نگهبان را جزء تعريف مي‌داند و آن را مورد انتظار قانون نمي‌داند.[5]
بدون ترديد اگر قيد مصلحت انديشي را از اين تعريف برداريم و قيد قانون محوري را به جاي آن بگذاريم، مفهوم نظارت استصوابي و انضباطي يكي خواهد شد و خود ايشان نيز اقرار دارند كه چنين نظارتي مورد نظر قانون‌گذار بوده و تأمين كنندة هدف قانون‌گذار از وضع نهاد ناظر مي‌باشد. صحت نظر شوراي نگهبان در مورد استصوابي بودن نظارت مورد نظر در قانون اساسي، چنان واضح است كه يكي از حقوقدان منتقد نظارت استصوابي نيز در گفتار خود بدان اعتراف مي‌كند ولي زيركانه نظر شوراي نگهبان را غير مرتبط به اصل 99 قانون اساسي مي‌داند: «آيا فارغ از اصل 99، نظارت شوراي نگهبان بر انتخابات، استصوابي است؟ و شامل احراز صلاحيت داوطلبان مي‌شود يا خير؟
معرفي منابع جهت مطالعه بيشتر:
1. كنترل قوة مقننه در ايران و آمريكا، حسن حميديان، مؤسسة نشر تير، چاپ اوّل، 1378، تهران، صفحات 114 ـ 77.
2. قانون اساسي براي همه، آيت الله محمد يزدي، انتشارات اميركبير، چاپ اوّل،تهران، 1375، ش، صفحات 512 ـ 509
3. حقوق اساسي جمهوري اسلامي ايران، دكتر سيد محمد هاشمي، جلد دوّم، نشر دادگستر، چاپ سوم، تهران، 1377، ش، ص 328 ـ 312.
پی نوشتها:
[1] . نظارت استصوابي، به اهتمام روابط عمومي دفتر تحكيم وحدت، (چاپ اوّل، زمستان 1379، نشر افكار)، ص 442.
[2] . لغت نامه، علامه علي‌اكبر دهخدا، (انتشارات دانشگاه تهران، چاپ اول پاييز 1373) ، جلد 13 ، ص 19946.
[3] . نظارت استصوابي، همان، مقاله دكتر حسين مهرپور، ص 11.
[4] . نظارت استصوابي، همان، مقالة دكتر سيد محمد هاشمي، ص 39.
[5] . همان، ص 39 ـ 38.
منبع: اندیشه قم
