پرسش :
چرا بر عملكرد شوراى نگهبان نظارت نمى شود و اين نهاد در برابر هيچ مرجع قانونى پاسخگو نيست؟
پاسخ :
در هر نظامى قانون گذار براى مراحل مختلف اجرا و نظارت بر امور، خط پايانى در نظر مى گيرد تا در آن جا مسئله به انجام رسد و تصميم گيرى نهايى اتخاذ شود. چه آن كه در غير اين صورت تسلسل پيش خواهد آمد و مسئله لاينحل باقى خواهد ماند. به عبارت ديگر «اگر فرض كنيم نهادى به عنوان ناظر بر عملكرد شوراى نگهبان معرفى شود، آن نهاد نيز با ايراد پاسخگو نبودن رو به رو مى گردد، لذا بايد نهادى ديگر به كارش نظارت كند و همين اشكال درباره ناظر دوم نيز مطرح مى گردد و اين مشكل با پيش بينى كردن نهادهاى نظارتى ديگر پايان نمى پذيرد، زيرا اين نظارت و پاسخگويى سرانجام بايد در جايى تمام شود. در ديگر كشورها اين نظارت در نهايت به دادگاه قانون اساسى (در آلمان و روسيه) يا شوراى قانون اساسى (فرانسه) و يا ديوان عالي كشور (ژاپن) يا نهاد مشابه ديگرى كه حرف آخر را مى زند و به كسى يا نهادى ديگر كه پاسخگو نيست ختم مى شود در ايران نيز مطابق اصل 99 قانون اساسى اين نظارت نهايتاً به شوراى نگهبان منتهى مى شود.»[1]
با اين بيان واضح است كه اين اشكال اختصاص به قانون جمهورى اسلامى ندارد و نسبت به قوانين تمام كشورهاى دنيا چنين اشكالى وجود دارد و چون وجود خط پايان در قانون ضرورى است، لذا چاره اى جز چنين مكانيزمى در قانون نداريم. صرف نظر از اين اشكال عام با نگاهى دقيق به قانون اساسى جمهورى اسلامى در مى يابيم كه راههاى متعددى براى نظارت بر عملكرد شوراى نگهبان و محدود ساختن قدرت آن در نظر گرفته شده است و اين طور نيست كه هيچ گونه نظارتى بر عملكرد شوراى نگهبان وجود نداشته باشد.
مكانيزم هاى نظارت بر شوراى نگهبان
1. مقام معظم رهبرى با تعيين فقهاى شوراى نگهبان و مجلس و قوه قضائيه با تعيين شش عضو حقوقدان به طور مستقيم و مستمر بر تركيب شوراى نگهبان و عملكرد آن به طور غيرمستقيم و مستمر تأثير مى گذارند و اين همان چيزى است كه از آن به نظارت تأسيسى تعبير مى شود. بر طبق قانون اساسى[2] «به منظور پاسدارى از احكام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورايى به نام شوراى نگهبان با تركيب زير تشكيل مى شود:
1. شش نفر از فقهاى عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز كه انتخاب اين عده با مقام رهبرى است. 2. شش نفر حقوقدان در رشته هاى مختلف حقوقى، از ميان حقوقدانان مسلمانى كه به وسيله رئيس قوه قضائيه به مجلس شوراى اسلامى معرفى مى شوند و با رأى مجلس انتخاب مى گردند.» «تعيين فقهاى شوراى نگهبان كه از وظايف و اختيارات رهبرى است، در حقيقت مبيّن حضور فعال رهبرى در مقام ولايت فقيه در قوه مقننه و كليه مراكزى است كه به نحوى در تصويب قوانين و مقررات كشور مؤثرند.»[3]
2. مقام رهبرى با استفاده از اختيارى كه قانون اساسى[4] به وى بخشيده است. در موارد خاص به منظور رفع معضلات نظام مى تواند از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام عملكرد شوراى نگهبان را با محدوديت ها و نظارت هايى روبه رو سازد. به عنوان نمونه در انتخابات مجلس ششم در شهر تهران مشاهده شد. شوراى نگهبان به دليل تخلفات و تقلباتى كه معتقد بود در انتخابات تهران صورت پذيرفته اين انتخابات را مخدوش و باطل مى دانست، ولى مقام معظم رهبرى به منظور رفع معضل پيش آمده براى نظام، با استفاده از اختيارات خود، حكم شوراى نگهبان را نقض و صحت انتخابات تهران را اعلام كرد.
3. وجود مجمع تشخيص مصلحت نظام كه در قانون اساسى[5] پيش بينى شده است، سبب محدوديت عملكرد شوراى نگهبان به گونه اى كه از چارچوب مصلحت نظام و جامعه خارج نشود و يك نحوه نظارت بر آن است.
4. از آنجا كه «مطابق اصل 91 قانون اساسى شرط فقهاى شوراى نگهبان، عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز است، اين شرط مصونيت اعضاى شوراى نگهبان را از انحراف تضمين خواهد كرد.»[6] و اين به عنوان نظارت درونى در كنار نظارت هاى بيرونى عاملى جهت كنترل عملكرد شوراى نگهبان است. «از امتيازات قانون اساسى جمهورى اسلامى به پيروى از نظام سياسى اسلام، تكيه بر عدالت و تقوا در حاكم اسلامى به عنوان نظارت درونى است، چنان كه براى ساير مسؤولان بلندپايه نظام، همچون رئيس قوه قضائيه و فقهاى شوراى نگهبان نيز عدالت و تقوا لازم است.»[7]
لذا كسانى كه تلاش مى كنند تا در نظام اسلامى دقيقاً همان اهرم هاى نظارتى بيرونى به كار گرفته در ساير نظام هاى جهان را اعمال كنند از اين نكته اساسى غافل اند كه در آن نظام هاى سياسى نظارت درونى جايگاهى ندارد. لذا كفه نظارت هاى بيرونى را سنگين كرده اند، اما در نظام اسلامى كنترل و نظارت درونى يك اصل بنيادى است. علاوه بر اين كه بر طبق قانون اساسى[8] «تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احكام اسلام با اكثريت فقهاى شوراى نگهبان و تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسى بر عهده اكثريت همه اعضاى شوراى نگهبان است» و وقتى ملاك اكثريت اين مجموعه باشد، احتمال خطا و اشتباه يا سوء استفاده تا حد بسيار زيادى كاهش پيدا مى كند كه قابل اعتناء و توجه نيست.
بنابراين اشكال پاسخگو نبودن شوراى نگهبان و عدم نظارت بر عملكرد آن نه از جهت حقوقى و نه از جهت منطقى و نه از جهت واقعى وارد نيست، زيرا:
اولا: به دليل ضرورت وجود فصل الخطاب و مرحله نهايي در نظارت و لزوم تسلسل چاره اى جز اين نيست كه نهاد نظارت به شوراى نگهبان منتهى شود.
ثانياً: نظارت تأسيسى مقام رهبرى و مجلس و قوه قضائيه مشتركاً با تعيين اعضاى شوراى نگهبان عامل كنترلى بر تركيب و عملكرد شوراى نگهبان است.
ثالثاً: مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز در موارد خاصى عامل محدوديت و نظارت بر عملكرد شوراى نگهبان است. رابعاً: وجود صفات ويژه اى همچون عدالت در فقهاى شوراى نگهبان به عنوان نظارت درونى مصونيت آنها را از انحراف تضمين خواهد نمود.
--------------------------------------------------------------------------------
[1]. مرندى، محمد رضا، نظارت استصوابى و شبهه دور، مؤسسه فرهنگى دانش و انديشه معاصر، 1379، ص 35.
[2]. قانون اساسى جمهوري اسلامي ايران، اصل 91.
[3]. عميد زنجانى، عباسعلى، فقه سياسى، تهران، انتشارات اميركبير، 1377، ج 1، ص 387.
[4]. قانون اساسى، اصل 110، بند 8.
[5]. قانون اساسى، اصل 112.
[6]. عميد زنجانى، عباسعلى، همان، ص 398.
[7]. امام خميني (ره) و حكومت اسلامي (پيشينه و دلايل ولايت فقي) مجموعه مقالات، موسسه تنظيم و نشر آثار امام خميني (ره) 78، ص16
[8]. قانون اساسى، اصل 96.
در هر نظامى قانون گذار براى مراحل مختلف اجرا و نظارت بر امور، خط پايانى در نظر مى گيرد تا در آن جا مسئله به انجام رسد و تصميم گيرى نهايى اتخاذ شود. چه آن كه در غير اين صورت تسلسل پيش خواهد آمد و مسئله لاينحل باقى خواهد ماند. به عبارت ديگر «اگر فرض كنيم نهادى به عنوان ناظر بر عملكرد شوراى نگهبان معرفى شود، آن نهاد نيز با ايراد پاسخگو نبودن رو به رو مى گردد، لذا بايد نهادى ديگر به كارش نظارت كند و همين اشكال درباره ناظر دوم نيز مطرح مى گردد و اين مشكل با پيش بينى كردن نهادهاى نظارتى ديگر پايان نمى پذيرد، زيرا اين نظارت و پاسخگويى سرانجام بايد در جايى تمام شود. در ديگر كشورها اين نظارت در نهايت به دادگاه قانون اساسى (در آلمان و روسيه) يا شوراى قانون اساسى (فرانسه) و يا ديوان عالي كشور (ژاپن) يا نهاد مشابه ديگرى كه حرف آخر را مى زند و به كسى يا نهادى ديگر كه پاسخگو نيست ختم مى شود در ايران نيز مطابق اصل 99 قانون اساسى اين نظارت نهايتاً به شوراى نگهبان منتهى مى شود.»[1]
با اين بيان واضح است كه اين اشكال اختصاص به قانون جمهورى اسلامى ندارد و نسبت به قوانين تمام كشورهاى دنيا چنين اشكالى وجود دارد و چون وجود خط پايان در قانون ضرورى است، لذا چاره اى جز چنين مكانيزمى در قانون نداريم. صرف نظر از اين اشكال عام با نگاهى دقيق به قانون اساسى جمهورى اسلامى در مى يابيم كه راههاى متعددى براى نظارت بر عملكرد شوراى نگهبان و محدود ساختن قدرت آن در نظر گرفته شده است و اين طور نيست كه هيچ گونه نظارتى بر عملكرد شوراى نگهبان وجود نداشته باشد.
مكانيزم هاى نظارت بر شوراى نگهبان
1. مقام معظم رهبرى با تعيين فقهاى شوراى نگهبان و مجلس و قوه قضائيه با تعيين شش عضو حقوقدان به طور مستقيم و مستمر بر تركيب شوراى نگهبان و عملكرد آن به طور غيرمستقيم و مستمر تأثير مى گذارند و اين همان چيزى است كه از آن به نظارت تأسيسى تعبير مى شود. بر طبق قانون اساسى[2] «به منظور پاسدارى از احكام اسلام و قانون اساسى از نظر عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با آنها، شورايى به نام شوراى نگهبان با تركيب زير تشكيل مى شود:
1. شش نفر از فقهاى عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز كه انتخاب اين عده با مقام رهبرى است. 2. شش نفر حقوقدان در رشته هاى مختلف حقوقى، از ميان حقوقدانان مسلمانى كه به وسيله رئيس قوه قضائيه به مجلس شوراى اسلامى معرفى مى شوند و با رأى مجلس انتخاب مى گردند.» «تعيين فقهاى شوراى نگهبان كه از وظايف و اختيارات رهبرى است، در حقيقت مبيّن حضور فعال رهبرى در مقام ولايت فقيه در قوه مقننه و كليه مراكزى است كه به نحوى در تصويب قوانين و مقررات كشور مؤثرند.»[3]
2. مقام رهبرى با استفاده از اختيارى كه قانون اساسى[4] به وى بخشيده است. در موارد خاص به منظور رفع معضلات نظام مى تواند از طريق مجمع تشخيص مصلحت نظام عملكرد شوراى نگهبان را با محدوديت ها و نظارت هايى روبه رو سازد. به عنوان نمونه در انتخابات مجلس ششم در شهر تهران مشاهده شد. شوراى نگهبان به دليل تخلفات و تقلباتى كه معتقد بود در انتخابات تهران صورت پذيرفته اين انتخابات را مخدوش و باطل مى دانست، ولى مقام معظم رهبرى به منظور رفع معضل پيش آمده براى نظام، با استفاده از اختيارات خود، حكم شوراى نگهبان را نقض و صحت انتخابات تهران را اعلام كرد.
3. وجود مجمع تشخيص مصلحت نظام كه در قانون اساسى[5] پيش بينى شده است، سبب محدوديت عملكرد شوراى نگهبان به گونه اى كه از چارچوب مصلحت نظام و جامعه خارج نشود و يك نحوه نظارت بر آن است.
4. از آنجا كه «مطابق اصل 91 قانون اساسى شرط فقهاى شوراى نگهبان، عادل و آگاه به مقتضيات زمان و مسائل روز است، اين شرط مصونيت اعضاى شوراى نگهبان را از انحراف تضمين خواهد كرد.»[6] و اين به عنوان نظارت درونى در كنار نظارت هاى بيرونى عاملى جهت كنترل عملكرد شوراى نگهبان است. «از امتيازات قانون اساسى جمهورى اسلامى به پيروى از نظام سياسى اسلام، تكيه بر عدالت و تقوا در حاكم اسلامى به عنوان نظارت درونى است، چنان كه براى ساير مسؤولان بلندپايه نظام، همچون رئيس قوه قضائيه و فقهاى شوراى نگهبان نيز عدالت و تقوا لازم است.»[7]
لذا كسانى كه تلاش مى كنند تا در نظام اسلامى دقيقاً همان اهرم هاى نظارتى بيرونى به كار گرفته در ساير نظام هاى جهان را اعمال كنند از اين نكته اساسى غافل اند كه در آن نظام هاى سياسى نظارت درونى جايگاهى ندارد. لذا كفه نظارت هاى بيرونى را سنگين كرده اند، اما در نظام اسلامى كنترل و نظارت درونى يك اصل بنيادى است. علاوه بر اين كه بر طبق قانون اساسى[8] «تشخيص عدم مغايرت مصوبات مجلس شوراى اسلامى با احكام اسلام با اكثريت فقهاى شوراى نگهبان و تشخيص عدم تعارض آنها با قانون اساسى بر عهده اكثريت همه اعضاى شوراى نگهبان است» و وقتى ملاك اكثريت اين مجموعه باشد، احتمال خطا و اشتباه يا سوء استفاده تا حد بسيار زيادى كاهش پيدا مى كند كه قابل اعتناء و توجه نيست.
بنابراين اشكال پاسخگو نبودن شوراى نگهبان و عدم نظارت بر عملكرد آن نه از جهت حقوقى و نه از جهت منطقى و نه از جهت واقعى وارد نيست، زيرا:
اولا: به دليل ضرورت وجود فصل الخطاب و مرحله نهايي در نظارت و لزوم تسلسل چاره اى جز اين نيست كه نهاد نظارت به شوراى نگهبان منتهى شود.
ثانياً: نظارت تأسيسى مقام رهبرى و مجلس و قوه قضائيه مشتركاً با تعيين اعضاى شوراى نگهبان عامل كنترلى بر تركيب و عملكرد شوراى نگهبان است.
ثالثاً: مجمع تشخيص مصلحت نظام نيز در موارد خاصى عامل محدوديت و نظارت بر عملكرد شوراى نگهبان است. رابعاً: وجود صفات ويژه اى همچون عدالت در فقهاى شوراى نگهبان به عنوان نظارت درونى مصونيت آنها را از انحراف تضمين خواهد نمود.
--------------------------------------------------------------------------------
[1]. مرندى، محمد رضا، نظارت استصوابى و شبهه دور، مؤسسه فرهنگى دانش و انديشه معاصر، 1379، ص 35.
[2]. قانون اساسى جمهوري اسلامي ايران، اصل 91.
[3]. عميد زنجانى، عباسعلى، فقه سياسى، تهران، انتشارات اميركبير، 1377، ج 1، ص 387.
[4]. قانون اساسى، اصل 110، بند 8.
[5]. قانون اساسى، اصل 112.
[6]. عميد زنجانى، عباسعلى، همان، ص 398.
[7]. امام خميني (ره) و حكومت اسلامي (پيشينه و دلايل ولايت فقي) مجموعه مقالات، موسسه تنظيم و نشر آثار امام خميني (ره) 78، ص16
[8]. قانون اساسى، اصل 96.
